淮河水利委員會副主任 王 翔

當(dāng)前，各地正在認(rèn)真貫徹落實《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》。3月22日是第十九屆“世界水日”，3月22至28日是第二十四屆“中國水周”。聯(lián)合國確定2011年“世界水日”的宣傳主題是“城市用水：應(yīng)對都市化挑戰(zhàn)”（Waterforcities:responding totheurbanchallenge）。我國紀(jì)念2011年“世界水日”和開展“中國水周”活動的宣傳主題為“嚴(yán)格管理水資源，推進(jìn)水利新跨越”。實行最嚴(yán)格的水資源管理制度，是中央一號文件的重要組成部分，對于推進(jìn)我國水利工作的新跨越，推進(jìn)我國水資源管理的新跨越，保障經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展，提高人民的幸福水平，具有深遠(yuǎn)的歷史意義和重大的現(xiàn)實意義，應(yīng)當(dāng)是我們今后一個時期的工作重點。

一、中央一號文件的發(fā)布對于實行最嚴(yán)格水資源管理制度具有劃時代的意義

《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》是新世紀(jì)以來中央關(guān)注“三農(nóng)”的第八個“一號文件”，也是新中國成立62年來，中央文件首次對水利工作進(jìn)行全面部署。中央一號文件指出，水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基。水利是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)不可或缺的首要條件，水資源是基礎(chǔ)性的自然資源和戰(zhàn)略性的經(jīng)濟(jì)資源，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不可替代的基礎(chǔ)支撐，是生態(tài)環(huán)境改善不可分割的保障系統(tǒng)。中央一號文件從戰(zhàn)略和全局高度出發(fā)，系統(tǒng)闡述水利在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境改善中的重要地位，第一次將水利提升到關(guān)系經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全、國家安全的戰(zhàn)略高度，第一次鮮明提出水利具有很強(qiáng)的公益性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性。

中央一號文件特別強(qiáng)調(diào)，要實行最嚴(yán)格的水資源管理制度，把嚴(yán)格水資源管理作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的戰(zhàn)略舉措。最嚴(yán)格的水資源管理制度是基于我國的基本水情和突出的水資源問題，面向未來經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實踐需求，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)水資源承載能力、水生態(tài)與環(huán)境安全、經(jīng)濟(jì)社會科學(xué)發(fā)展用水保障關(guān)系，提出的一種新型的管理水資源的制度設(shè)計與安排。文件明確了水資源管理要凸顯“最嚴(yán)格”制度，提出了水資源管理的“三條紅線”，一是確立水資源開發(fā)利用控制紅線，二是確立用水效率控制紅線，三是確立水功能區(qū)限制納污紅線。嚴(yán)格實行用水總量控制、堅決遏制用水浪費(fèi)和嚴(yán)格控制入河排污總量。文件還明確指出，要建立水資源管理責(zé)任和考核制度，縣級以上政府主要負(fù)責(zé)人對本行政區(qū)域水資源管理和保護(hù)工作負(fù)總責(zé)。

我國水資源狀況不容樂觀，人多水少，水資源時空分布不均、與生產(chǎn)力布局不相匹配，是中國現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中需要長期應(yīng)對的基本國情。提出并落實最嚴(yán)格的水資源管理制度，是應(yīng)對我國嚴(yán)峻的水資源形勢、解決我國復(fù)雜的水資源問題的根本要求。轉(zhuǎn)變資源利用方式、推進(jìn)社會發(fā)展進(jìn)步，從而實現(xiàn)以水資源可持續(xù)利用支撐經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實選擇，是在水資源管理領(lǐng)域落實科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn)。實施最嚴(yán)格的水資源管理制度，就是要通過制定嚴(yán)密的制度、采取嚴(yán)格的措施，提高適應(yīng)與應(yīng)對資源約束的能力。與以往的水資源管理相比，最嚴(yán)格的水資源管理制度的“最嚴(yán)格”從“強(qiáng)調(diào)可持續(xù)發(fā)展理念”、“管理體系的系統(tǒng)化”、“管理目標(biāo)的明晰化”、“制度的嚴(yán)格執(zhí)行”、“管理手段的綜合性”、“明確責(zé)任主體”等六個方面得以體現(xiàn)。

中央一號文件統(tǒng)一了全黨關(guān)于水問題的思想，明確了解決思路。陳雷部長指出，2011年水利部將在重點流域和區(qū)域率先劃定三條紅線，在用水總量、萬元工業(yè)增加值用水量、江河湖泊水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率方面提出量化指標(biāo)。通過一系列的制度建設(shè)與科技手段，必將對我國水資源有效管理和保護(hù)，建設(shè)科學(xué)合理的水資源利用體系，提高水資源利用效率起到深遠(yuǎn)影響。中央一號文件的發(fā)布對于實行最嚴(yán)格水資源管理制度具有劃時代的意義，為水利工作和水資源管理明確了目標(biāo)，指明了方向。

二、淮河流域?qū)嵭凶顕?yán)格水資源管理制度任重道遠(yuǎn)

由于種種原因，淮河流域的水資源管理工作與實行最嚴(yán)格水資源管理制度的要求相比，還存在很大的差距，需要在今后的工作中下大氣力解決?；春恿饔蛩Y源管理目前還面臨著以下的問題。

（一）水資源總量不足，供需矛盾突出

淮河流域地處我國南北氣候過渡帶，人均、畝均水資源占有量很低。受自然和工程條件的影響，淮河流域資源型、水質(zhì)型和工程型缺水并存。由于水資源分布與流域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展格局不協(xié)調(diào)，加大了流域水資源開發(fā)利用難度，使得淮河流域水資源供需矛盾十分突出。近年來流域內(nèi)一些城市出現(xiàn)了不同程度的缺水，個別城市缺水形勢嚴(yán)峻。隨著淮河流域經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展和城市化進(jìn)程加快，水資源總需求還會增加，水資源短缺問題日漸成為制約流域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要瓶頸?；春恿饔蛴质羌Z食的主產(chǎn)區(qū)，糧食安全保障的壓力與工業(yè)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的需求進(jìn)一步加劇了水資源供需矛盾。

（二）水資源利用效率低，節(jié)水意識不強(qiáng)

隨著經(jīng)濟(jì)布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、技術(shù)創(chuàng)新、節(jié)水灌溉技術(shù)推廣應(yīng)用等，水資源利用效率雖有所提高，但與國際先進(jìn)水平相比，淮河流域用水效率和效益總體較低，用水方式粗放、用水浪費(fèi)等問題仍然突出。工業(yè)用水重復(fù)利用率偏低，萬元工業(yè)增加值用水量是發(fā)達(dá)國家的幾倍。在農(nóng)業(yè)用水方面，渠系完好率低，工程配套差，水的利用效率不高，灌溉水利用有效系數(shù)較低。生活用水方面，節(jié)水器具使用率普遍偏低。另外，公眾的水憂患意識不強(qiáng)，節(jié)水意識不高，對建設(shè)節(jié)水型社會的緊迫性和意義認(rèn)識不足。

（三）水質(zhì)亟待改善，環(huán)境問題嚴(yán)重

隨著淮河流域社會經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，城鄉(xiāng)生產(chǎn)和生活用水量驟增，工業(yè)廢水和生活污水排放量迅速增加，地表水污染不容樂觀，水資源質(zhì)量亟待改善?；春恿饔虿糠謪^(qū)域自然生態(tài)脆弱，不合理的經(jīng)濟(jì)社會活動及過度的水土資源開發(fā)，對生態(tài)環(huán)境已造成較為嚴(yán)重的影響，流域內(nèi)一些河流現(xiàn)已長年斷流，湖泊萎縮，生物多樣性遭到破壞，河道生態(tài)狀況亟待改善。地下水水質(zhì)保護(hù)工作相對滯后，水資源保護(hù)能力建設(shè)有待進(jìn)一步加強(qiáng)。水污染嚴(yán)重是當(dāng)前淮河流域水資源保護(hù)工作面臨的最大挑戰(zhàn)。

（四）監(jiān)管手段落后，監(jiān)控能力薄弱

長期以來，流域機(jī)構(gòu)在水資源管理工作上側(cè)重于規(guī)劃、政策、法規(guī)、監(jiān)督管理等軟件建設(shè)，而在監(jiān)測、計量、信息化管理方面尚存在較大差距。水資源觀測和監(jiān)測的技術(shù)手段落后，硬件建設(shè)投入不足，增加了流域機(jī)構(gòu)水資源管理的難度，也成為嚴(yán)格水資源管理的薄弱環(huán)節(jié)，這些都困擾著流域水資源的管理。目前淮河流域缺少必要的監(jiān)控設(shè)備和監(jiān)測手段，難以對省界斷面和取用水戶進(jìn)行有效控制。農(nóng)業(yè)用水和生態(tài)用水難以計量，水網(wǎng)地區(qū)的監(jiān)測面臨技術(shù)困難，地下水監(jiān)測站嚴(yán)重不足，這些問題短期內(nèi)難以完全解決，水資源監(jiān)控能力建設(shè)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

（五）管理體制不順，協(xié)調(diào)難度較大

在水資源管理體制方面，存在著水資源管理條塊分割、相互制約、職責(zé)交叉、權(quán)屬不清的問題。在水資源開發(fā)利用過程中，上下游、左右岸、干支流之間存在不同的利益需求，水資源管理工作需要協(xié)調(diào)的關(guān)系復(fù)雜，協(xié)調(diào)難度較大。取水許可和水資源論證越權(quán)審批、越權(quán)管理問題依然突出。流域與區(qū)域之間的事權(quán)劃分不夠清晰，既存在管理錯位又存在管理越位，流域管理與區(qū)域管理機(jī)制尚不完善，水資源管理體制改革不到位?？梢?，現(xiàn)行的水資源管理體制和機(jī)制與實行最嚴(yán)格的水資源管理制度不相適應(yīng)。

（六）基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，配置工程滯后

水資源配置最終依托水利工程設(shè)施?；春恿饔蛩こ汤匣迖?yán)重，水資源配置工程建設(shè)滯后，尤其是兩省交界之處缺少控制性水資源工程，這給流域水量分配及調(diào)度工作帶來很大困難。部分地區(qū)供水和水源結(jié)構(gòu)不合理，供水保障程度低，區(qū)域間水資源開發(fā)利用程度差別大，開發(fā)過度與開發(fā)不足并存，尚未形成水資源合理配置體系。

總之，淮河流域水資源管理問題突出，實施最嚴(yán)格水資源管理制度任重道遠(yuǎn)。

三、淮河流域?qū)嵭凶顕?yán)格水資源管理制度應(yīng)當(dāng)采取的主要措施

實行最嚴(yán)格的水資源管理制度，就要嚴(yán)格實行用水總量控制、堅決遏制用水浪費(fèi)和嚴(yán)格控制入河排污總量，堅持國家關(guān)于水資源開發(fā)利用、節(jié)約和保護(hù)并重的管理思想，研究制定水資源開發(fā)利用紅線、用水效率控制紅線和水功能區(qū)限制納污紅線。以取水許可總量控制為核心，抓好流域水資源配置工作；以提高用水效率為重點，推進(jìn)流域節(jié)水型社會建設(shè)；以功能區(qū)管理為載體，做好流域水資源保護(hù)工作?；春恿饔?qū)嵭凶顕?yán)格水資源管理制度，重點需要采取以下措施：

（一）著力提高認(rèn)識，明確目標(biāo)任務(wù)

根據(jù)中央一號文件的總體要求和水利部的部署，今后一個時期，淮河流域應(yīng)當(dāng)圍繞落實“三條紅線”，進(jìn)一步提高水資源管理能力和水平，全面扎實地推進(jìn)水資源管理工作，實現(xiàn)以水資源的可持續(xù)利用支撐流域經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展。一是建立用水總量控制制度，做好流域水資源的優(yōu)化配置；二是不斷提高用水效率，大力推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)；三是以水功能區(qū)管理為載體，嚴(yán)格納污總量控制，全面加強(qiáng)水資源保護(hù)。建立水資源管理責(zé)任制與考核制，建設(shè)淮河流域水資源監(jiān)控系統(tǒng)。到2015年“十二五”規(guī)劃期末，初步建立起流域用水總量控制制度，水資源無序開發(fā)和過度利用基本得到遏制；完成流域內(nèi)重要江河和區(qū)域水量分配方案編制；淮河區(qū)用水總量控制在635億m3以內(nèi)，萬元工業(yè)增加值用水量降到50m3以下，農(nóng)業(yè)灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.53，水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率提高到60%以上。

（二）抓好總量控制，制訂水量分配方案

建立用水總量控制指標(biāo)，包括地表水控制指標(biāo)、地下水控制指標(biāo)和區(qū)域外調(diào)入水量控制指標(biāo)，鼓勵開發(fā)利用中水、海水淡化等非常規(guī)水源。建立覆蓋流域和省、市、縣三級行政區(qū)域的用水控制指標(biāo)體系。盡快制訂《淮河流域用水總量控制指標(biāo)實施細(xì)則》，組織和指導(dǎo)流域有關(guān)省開展用水總量控制指標(biāo)細(xì)化工作，將總量控制指標(biāo)逐級分解到各行政區(qū)域，建立覆蓋流域和省、市、縣三級行政區(qū)域的用水總量控制指標(biāo)體系。

建立取水許可總量控制指標(biāo)，根據(jù)水利部即將批準(zhǔn)的流域取水許可總量控制指標(biāo)，按用水類型將工業(yè)用水、農(nóng)業(yè)用水、生活用水分別細(xì)化分解到各行政區(qū)，建立覆蓋省、市、縣三級行政區(qū)域的取水許可控制指標(biāo)體系。對取水總量已達(dá)到或超過總量控制指標(biāo)的地區(qū)，暫停審批建設(shè)項目新增取水；對取水總量接近取水許可總量控制指標(biāo)的地區(qū)，限制審批新增取水。對突破總量控制指標(biāo)和水功能區(qū)納污能力限制指標(biāo)的，核減其下一年度用水指標(biāo)。

制訂重要河流水量分配方案。在流域水資源綜合規(guī)劃基礎(chǔ)上，盡快制定淮河、沂河、沭河、洪汝河、沙潁河、渦河、史灌河等主要江河、湖泊的水量分配方案。加大建設(shè)項目水資源論證制度實施力度，開展規(guī)劃水資源論證、工業(yè)園區(qū)水資源論證工作。加強(qiáng)對水資源論證報告書的審查，聯(lián)合有關(guān)部門嚴(yán)把建設(shè)項目審批環(huán)節(jié)，對未進(jìn)行水資源論證的建設(shè)項目，不得審批取水，擅自開工建設(shè)或投產(chǎn)的，責(zé)令停止違法行為。進(jìn)一步完善水資源論證報告書審查和資質(zhì)管理制度，建立水資源論證公眾參與制度。

（三）推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)，加強(qiáng)節(jié)約用水管理

推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)，對地方開展的節(jié)水型社會建設(shè)試點工作進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)和監(jiān)督檢查，配合水利部監(jiān)督檢查試點工作進(jìn)展情況，牽頭開展節(jié)水型社會建設(shè)試點城市的中期評估工作，研究編制淮河流域節(jié)水型社會建設(shè)“十二五”規(guī)劃，充分發(fā)揮流域機(jī)構(gòu)在節(jié)水型社會建設(shè)中的協(xié)調(diào)、監(jiān)督、檢查、督促作用。配合水利部完善國家有關(guān)用水效率和效益評價與考核指標(biāo)體系，健全節(jié)水責(zé)任制和績效考核制。加強(qiáng)用水定額和用水計劃管理，嚴(yán)格限制水資源不足地區(qū)建設(shè)高耗水項目。推進(jìn)節(jié)水技術(shù)改造，建設(shè)節(jié)水技術(shù)示范工程，組織開展關(guān)鍵和前沿節(jié)水技術(shù)的科研攻關(guān)和技術(shù)示范，增強(qiáng)節(jié)水領(lǐng)域自主創(chuàng)新能力。

（四）抓好水功能區(qū)管理，強(qiáng)化水資源保護(hù)

科學(xué)核定水域納污能力，提出限制排污的意見，從嚴(yán)核定水域納污容量，嚴(yán)格控制入河湖排污總量，加強(qiáng)重要控制斷面的水質(zhì)監(jiān)測以及入河排污總量的監(jiān)控。強(qiáng)化飲用水水源區(qū)保護(hù)和監(jiān)測，完善突發(fā)性供水安全應(yīng)急預(yù)案，加快重要飲用水水源地綜合治理，保障人民群眾飲用水安全。

（五）建立監(jiān)控系統(tǒng)，完善法規(guī)技術(shù)體系

建立流域水資源監(jiān)測站網(wǎng)體系，特別是省界斷面水資源監(jiān)測站網(wǎng)，重點加強(qiáng)對跨省河流省界下泄水量的監(jiān)測、跨省湖泊用水取水的監(jiān)測，建立流域水資源實時監(jiān)測控制系統(tǒng)和遠(yuǎn)程監(jiān)控系統(tǒng)，同時建立流域省界控制斷面計量與信息管理系統(tǒng)，提高水資源管理效率。當(dāng)前尤為重要的工作是建立和完善小柳巷、王家壩等水資源自動監(jiān)測系統(tǒng)，加強(qiáng)對淮河省界控制斷面流量自動監(jiān)測，實現(xiàn)水資源信息采集和傳輸自動化，以適應(yīng)淮河流域水資源管理及水資源遠(yuǎn)程調(diào)度決策工作需要。

完善法律法規(guī)體系，抓緊進(jìn)行《淮河法》、《淮河流域取水許可總量控制監(jiān)督管理辦法》等法律法規(guī)的研究和起草工作；修訂《淮河水利委員會取水許可管理權(quán)限》，制訂“淮河流域取水設(shè)施（工程）驗收程序”、“淮河流域水資源配置與調(diào)度制度”、“淮河流域取水許可監(jiān)督管理制度”等制度。配合有關(guān)部門完善有關(guān)取水許可管理、水資源論證、節(jié)約用水、水資源監(jiān)測、計量用水、水資源統(tǒng)計、水資源信息化等方面的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。

（六）加快改革步伐，創(chuàng)新管理體制機(jī)制

研究推進(jìn)流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理體制改革與創(chuàng)新，合理劃分流域與行政區(qū)域在水資源管理方面的事權(quán)和職責(zé)范圍，找準(zhǔn)流域管理與行政區(qū)域管理的結(jié)合點，促進(jìn)水資源流域管理與行政區(qū)域管理的有機(jī)結(jié)合。在流域?qū)用嫔洗罱ㄓ伤炕蛄饔驒C(jī)構(gòu)牽頭，有關(guān)省及流域內(nèi)用水戶代表等多方共同參與的水事協(xié)商機(jī)構(gòu)。加強(qiáng)流域水資源的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一配置、統(tǒng)一調(diào)度。

（七）大力增加投入，加強(qiáng)配置工程建設(shè)

要充分利用中央一號文件的水利投入政策，大力增加水資源配置工程的投入。要切實抓好水資源配置工程建設(shè)，完善淮河流域水資源戰(zhàn)略配置格局，在保護(hù)生態(tài)前提下，盡快建設(shè)一批骨干水源工程和河湖水系連通工程，提高水資源調(diào)控水平和供水保障能力。積極推進(jìn)一批跨流域、區(qū)域調(diào)水工程建設(shè)，加快南水北調(diào)東線工程及配套工程、引江濟(jì)淮、淮水北調(diào)工程及河道蓄水工程建設(shè)。加快省界斷面控制工程建設(shè)，在水事糾紛頻發(fā)的省界地區(qū)，在不影響河流生態(tài)的情況下，建設(shè)必要的水閘和控制口門，以控制和掌握引用水量。

（八）抓好科學(xué)調(diào)度，強(qiáng)化監(jiān)督管理

制定重要江河、湖泊水資源調(diào)度方案、應(yīng)急調(diào)度預(yù)案和調(diào)度計劃，統(tǒng)籌常規(guī)調(diào)度和應(yīng)急調(diào)度，優(yōu)化各項調(diào)度方案，建立調(diào)度管理制度，在保證用水總量控制指標(biāo)實現(xiàn)的同時，保障城鄉(xiāng)生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水需求。

按照實施最嚴(yán)格水資源管理制度需要，結(jié)合淮河流域?qū)嶋H，建立相關(guān)水資源管理制度，規(guī)范水資源管理行為。編制水資源管理制度及管理行為規(guī)范化建設(shè)方案，開展工作試點，啟動規(guī)范化建設(shè)工作。強(qiáng)化監(jiān)督管理，加大水行政執(zhí)法力度。嚴(yán)格執(zhí)行已有的涉水法規(guī)，重點加強(qiáng)流域取水許可監(jiān)督管理、入河排污口審批等制度落實情況的專項檢查，開展淮河流域水資源管理執(zhí)法巡查，嚴(yán)厲查處違法取用水、破壞水資源等行為，做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)和違法必究。嚴(yán)格取水許可、水資源論證報告書、入河排污口審查審批工作，進(jìn)一步規(guī)范水行政許可，堅決杜絕越權(quán)審查、越權(quán)審批現(xiàn)象發(fā)生■