肖舜禎 劉 勇

（1國(guó)家林業(yè)局華東林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院 浙江金華321001；2 江西省永修縣林業(yè)局330300）

良好的生態(tài)環(huán)境建設(shè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ),要實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展,必須有完備的生態(tài)體系作保障。目前，我國(guó)森林法關(guān)于森林分類經(jīng)營(yíng)管理的規(guī)范是零散的，但是其基本框架是清晰的。1984年森林法規(guī)定了森林基本分類規(guī)范、以及與森林分類經(jīng)營(yíng)相對(duì)應(yīng)的林木采伐管理規(guī)范；1998年修改森林法時(shí)，制定了森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度；1999年森林法實(shí)施條例規(guī)定了公益林區(qū)劃規(guī)范等；2009年發(fā)布《國(guó)家公益林管理暫行辦法》。具體而言，我國(guó)森林分類經(jīng)營(yíng)管理將五大森林分別歸為生態(tài)林和商品林，即防護(hù)林和特種用途林主要用于提供生態(tài)效益，屬于公益林；用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林主要用于提供有形林產(chǎn)品，屬于商品林。江西省實(shí)施森林分類經(jīng)營(yíng)管理已有多年，隨著近年來(lái)江西省社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和新形勢(shì)下林業(yè)發(fā)展思路調(diào)整，分類經(jīng)營(yíng)管理體制的一些問(wèn)題因此凸顯出來(lái)，下面就其存在的幾個(gè)問(wèn)題作如下探討。

1 江西省森林分類經(jīng)營(yíng)管理現(xiàn)狀

1.1 公益林

1.1.1 生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低

生態(tài)公益林補(bǔ)償政策是實(shí)施森林分類經(jīng)營(yíng)的核心政策，2007年江西省頒布《江西省生態(tài)公益林補(bǔ)償資金管理辦法》，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為6.5元/畝，其中6元用于管護(hù)支出，0.5元用于項(xiàng)目支出,專職管護(hù)人員管護(hù)費(fèi)原則上不超過(guò)每畝2元； 2010年,江西省將生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高到 10.5元/畝，其中管護(hù)支出10元，省調(diào)控項(xiàng)目支出0.5元, 專職管護(hù)人員管護(hù)費(fèi)原則上不超過(guò)每畝1元，林業(yè)工作站每畝0.5元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、國(guó)營(yíng)林場(chǎng)每畝0.5元。按照江西省目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，江西省生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍然偏低。特別是集體林權(quán)制度改革后，經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)由集體轉(zhuǎn)變?yōu)閭€(gè)人,林農(nóng)種植速生用材林或其它經(jīng)濟(jì)林的每畝年收入遠(yuǎn)比公益林每畝年補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高，很多林農(nóng)不愿將森林劃為公益林。

1.1.2 非林地上的森林未納入受生態(tài)公益林補(bǔ)償范圍

目前，江西省生態(tài)公益林的補(bǔ)償對(duì)象為林業(yè)用地上的森林，其多為防護(hù)林和特種用途林，而非林業(yè)用地的森林未列入生態(tài)公益林補(bǔ)償范圍。而事實(shí)上，非林業(yè)用地上的森林也同樣重要。近幾年來(lái)，隨著全省造林綠化“一大四小”建設(shè)工程的開展，通道、城市(鎮(zhèn))、工業(yè)園區(qū)、村莊和農(nóng)田等非林業(yè)用地上的造林面積大幅增加，其中部分林地所處區(qū)位非常重要，但未被納入公益林補(bǔ)償范圍。

1.1.3 生態(tài)公益林的采伐規(guī)定不完善

《森林法》第三十一條規(guī)定了林木采伐管理規(guī)范，即：防護(hù)林和特種用途林中的國(guó)防林、母樹林、環(huán)境保護(hù)林、風(fēng)景林，只準(zhǔn)進(jìn)行撫育和更新性質(zhì)的采伐；特種用途林中的名勝古跡和革命紀(jì)念地的林木、自然保護(hù)區(qū)的森林，嚴(yán)禁采伐。《江西省生態(tài)公益林管理辦法》規(guī)定，更新性質(zhì)的采伐主要樹種的年齡應(yīng)當(dāng)按同樹種用材林的主伐年齡增加一個(gè)齡級(jí)。更新采伐方式分為擇伐、小片塊狀皆伐或者帶狀皆伐等方式，擇伐后的郁閉度不低于0.5；皆伐的伐區(qū)不大于5公頃。更新采伐后形成的跡地、林中空地、稀疏林地等應(yīng)在當(dāng)年或者次年完成造林。采伐規(guī)定未考慮植被恢復(fù)難易程度以及對(duì)水土流失影響程度等等。

1.2 商品林

1.2.1 商品林建設(shè)配套政策不完善，缺乏相應(yīng)的鼓勵(lì)政策

長(zhǎng)期以來(lái)商品用材林建設(shè)普遍缺乏商業(yè)動(dòng)機(jī)，造林主要依靠政府行為，處于被動(dòng)狀態(tài)，經(jīng)營(yíng)主體 (即受益主體) 模糊，不存在利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制，涉及經(jīng)營(yíng)者切身利益的投資權(quán)益保護(hù)、林木資產(chǎn)繼承、造林營(yíng)林優(yōu)惠政策等還缺乏專門的法律政策規(guī)定。如對(duì)利用外資造林營(yíng)林的優(yōu)惠規(guī)定不明確，對(duì)于廣大的集體林經(jīng)營(yíng)者也缺乏相應(yīng)的政策優(yōu)惠。

1.2.2 商品林的流轉(zhuǎn)渠道

商品林流轉(zhuǎn)是指不改變林地用途，將商品林的林木所有權(quán)或者林地使用權(quán)依法由一方轉(zhuǎn)移給另一方的行為。流轉(zhuǎn)可采取轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、租賃、作價(jià)入股等方式進(jìn)行。目前江西省在林地的流轉(zhuǎn)過(guò)程中，商品林的林木所有權(quán)或者林地使用權(quán)的變更，必須要到林業(yè)部門登記，由被轉(zhuǎn)讓方申請(qǐng)林權(quán)變更，重新發(fā)放林木所有權(quán)或者林地使用權(quán)權(quán)屬證。具有下列情形之一的商品林不得流轉(zhuǎn)：1、未取得林權(quán)證書的；2、權(quán)屬不明確或有爭(zhēng)議的；3、按規(guī)定未進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估的；4、流轉(zhuǎn)費(fèi)沒(méi)有一次性付清；5、法律、法規(guī)禁止流轉(zhuǎn)的。

1.2.3 非林地上林木的采伐管理

目前，江西省在非林業(yè)用地上營(yíng)造的商品林，以及苗圃地內(nèi)人工播種或扦插繁殖而培育的苗木不納入采伐限額管理。因此，在編制森林采伐限額時(shí)，消耗量低于生長(zhǎng)量的原則只適用林業(yè)用地的商品林，而在非林業(yè)用地上營(yíng)造的商品林，只需加強(qiáng)管理，對(duì)達(dá)到采伐標(biāo)準(zhǔn)的林木，憑林權(quán)證即可辦理林木采伐證。只要達(dá)到采伐標(biāo)準(zhǔn)全部實(shí)行采伐簡(jiǎn)易申報(bào)卡，對(duì)實(shí)施皆伐的商品林，本著自愿的原則，采伐后由承包經(jīng)營(yíng)者自主經(jīng)營(yíng)；苗圃地內(nèi)人工播種或扦插繁殖而培育的苗木由經(jīng)營(yíng)單位或個(gè)人到縣林業(yè)部門按照苗木正常辦理手續(xù)。

2 幾點(diǎn)建議與措施

2.1 進(jìn)一步完善公益補(bǔ)償機(jī)制，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

健全有效的森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制是生態(tài)公益林發(fā)展和林區(qū)社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)鍵。目前生態(tài)公益林補(bǔ)償僅僅是以管護(hù)性補(bǔ)償為主，今后要進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)力性補(bǔ)償，并且逐步實(shí)現(xiàn)民生性補(bǔ)償，逐步建立以解決生態(tài)保護(hù)地區(qū)民生及其發(fā)展為目標(biāo)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。目前江西林地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)已經(jīng)初步形成，省級(jí)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可與林地轉(zhuǎn)讓費(fèi)相銜接。如永修縣目前林地轉(zhuǎn)讓費(fèi)一般為每年每畝 20-40元，承包期限為30-50年。因此，當(dāng)?shù)乇容^合理的生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每畝30-40元。

2.2 擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，完善生態(tài)公益林采伐規(guī)定

目前，公益林補(bǔ)償資金全部來(lái)源于（中央與地方）財(cái)政撥款，籌資渠道過(guò)于單一，尚未真正建立依靠政府、社會(huì)、市場(chǎng)等多元化籌資機(jī)制所應(yīng)形成的生態(tài)效益補(bǔ)償基金。隨著地方政府經(jīng)濟(jì)實(shí)力增加，當(dāng)?shù)乜梢詤⒄掌渌∈械淖龇ǎㄈ缟虾Ｊ泻徒K?。┳龇?，擴(kuò)大補(bǔ)償補(bǔ)償，把非林業(yè)用地上的森林按照森林分類經(jīng)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類后，將符合條件的、生態(tài)區(qū)位重要的非林地上的森林納入公益林補(bǔ)償范圍。

公益采伐方面，針對(duì)江西山區(qū)多的現(xiàn)狀，生態(tài)公益林的采伐規(guī)定可以作適當(dāng)調(diào)整，其調(diào)整內(nèi)容為：坡度在25°以上、植被破壞后難以恢復(fù)的天然林和坡度 35°以上的森林采取禁伐；坡度25°以上的森林采取擇伐方式，擇伐后的郁閉度不低于0.6；坡度25°以下天然林采取擇伐方式，擇伐后的郁閉度不低于0.5；坡度 25°以下人工林采取小片塊狀皆伐或者帶狀皆伐等方式，皆伐的伐區(qū)不大于5公頃，更新采伐后形成的跡地、林中空地、稀疏林地等應(yīng)在當(dāng)年或者次年完成造林。

2.3 盡快出臺(tái)商品林管理辦法和鼓勵(lì)政策

及早制訂和出臺(tái)《江西省商品林管理辦法》，是適應(yīng)新時(shí)期、新形勢(shì)，建立比較完備的林業(yè)生態(tài)體系和比較發(fā)達(dá)的林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系的客觀要求,江西省可根據(jù)森林的不同功能,實(shí)施分類經(jīng)營(yíng)、分區(qū)突破、總體推進(jìn)的發(fā)展戰(zhàn)略。國(guó)家和地方的政策、法規(guī)是實(shí)施森林分類經(jīng)營(yíng)的保障,經(jīng)營(yíng)體制改革是實(shí)施森林分類經(jīng)營(yíng)的措施，制訂《江西省商品林管理辦法》勢(shì)在必行。

商品林的營(yíng)造應(yīng)按照因地制宜、適地適樹、良種壯苗、科學(xué)栽植、速生豐產(chǎn)的原則規(guī)劃和實(shí)施，提高林木的經(jīng)營(yíng)質(zhì)量和效益。改變林業(yè)傳統(tǒng)粗放經(jīng)營(yíng)模式，走集約經(jīng)營(yíng)模式，強(qiáng)化科技支撐，堅(jiān)持以市場(chǎng)為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)管理向產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?、集約化轉(zhuǎn)變。按照“誰(shuí)造林誰(shuí)所有、誰(shuí)投資誰(shuí)受益、誰(shuí)經(jīng)營(yíng)誰(shuí)得利”的原則，創(chuàng)新造林機(jī)制，鼓勵(lì)公司、民營(yíng)林場(chǎng)、合作社和大戶參與造林。各級(jí)政府要鼓勵(lì)商品林的規(guī)模開發(fā)和經(jīng)營(yíng)，鼓勵(lì)、支持營(yíng)造短輪伐期工業(yè)原料林、速生豐產(chǎn)林和特色經(jīng)濟(jì)林。對(duì)造林質(zhì)量好，具有一定規(guī)模的商品林造林單位和貸款造林，給予部分財(cái)政貼息。商品林經(jīng)營(yíng)者可依法以林權(quán)抵押申請(qǐng)銀行貸款，支持和鼓勵(lì)林農(nóng)開展森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。

2.4 簡(jiǎn)化手續(xù)，暢通商品林的流轉(zhuǎn)渠道

非林業(yè)用地上營(yíng)造的商品林采伐和流轉(zhuǎn)，適當(dāng)簡(jiǎn)化手續(xù)，農(nóng)民可憑林承包合同（協(xié)議）可辦理林木所有權(quán)、林木使用權(quán)證和林木采伐相關(guān)手續(xù)，向農(nóng)民提供便捷高效的服務(wù)。

3 結(jié) 語(yǔ)

森林分類經(jīng)營(yíng)作為林業(yè)改革的關(guān)鍵一環(huán),要走的路還很長(zhǎng),江西省在實(shí)行林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的過(guò)程中,如何更好地實(shí)施分類經(jīng)營(yíng)仍是關(guān)注的重點(diǎn)。建立完整的森林分類經(jīng)營(yíng)管理體制并給予相應(yīng)的政策支持是當(dāng)前工作的重心。林業(yè)主管部門應(yīng)從實(shí)際情況出發(fā),在可持續(xù)發(fā)展原則的指導(dǎo)下,找到適合林業(yè)發(fā)展的分類經(jīng)營(yíng)辦法，建立《江西省商品林管理辦法》，進(jìn)一步健全和完善《江西省生態(tài)公益林管理辦法》和《江西省生態(tài)公益林補(bǔ)償資金管理辦法》。

[1]《江西省生態(tài)公益林管理辦法》(2009).

[2]《江西省生態(tài)公益林補(bǔ)償資金管理辦法》(2007).

[3] 《江西省林業(yè)廳關(guān)于進(jìn)一步完善林木采伐管理政策的通知》(2010).

[4] 梁長(zhǎng)龍. 森林分類經(jīng)營(yíng)管理體制問(wèn)題的思考[J].民營(yíng)經(jīng)濟(jì),2010(3)：93.

[5] 江辛年.對(duì)森林分類經(jīng)營(yíng)管理的重新思考[J].價(jià)值工程,2010(1):68.

[6] 朱磊,嚴(yán)俊,宋菲.對(duì)森林分類經(jīng)營(yíng)管理工作的分析[J]. 內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2008(4): 84-85.

[7] 王洪波.森林分類經(jīng)營(yíng)的資源管理對(duì)策探討[J].林業(yè)資源管理,2005 (4): 29- 33.