高 兆 蔚

（福建省森林經(jīng)理專業(yè)委員會 福建福州 350003）

福建省在全省生態(tài)公益林界定結束后，進行了省級生態(tài)公益林區(qū)劃界定驗收工作。由于生態(tài)省建設與生態(tài)公益林區(qū)劃界定關系十分密切，區(qū)劃界定工作受到經(jīng)濟補償基金和管護費驅動，加上公益林區(qū)劃界定政策技術約束的不確定性，福建省與全國兄弟?。▍^(qū)）一樣，倉促上陣，采取邊區(qū)劃、邊改進的方法，致使區(qū)劃的科學性遭到質疑，各地在實施過程中，都深感到必須重新思考其宏觀布局和總體規(guī)模所面臨諸多問題。

1 公益林區(qū)劃界定和資金補償?shù)暮喴仡?/h2>

1.1 生態(tài)公益林區(qū)劃歷程

福建省生態(tài)公益林區(qū)劃界定工作，最早可追溯到1998年5月。先在永安市召開了林業(yè)分類經(jīng)營座談會，集中了省內林業(yè)專家討論與研究了公益林區(qū)劃條件、方法和總體比例問題；1999年8月，省林學會森林經(jīng)營專業(yè)委員會召開了分類經(jīng)營學術研討會，交論文42篇。2000年11月國務院發(fā)布了《全國生態(tài)環(huán)境保護綱要》，2002年福建省人民政府部署《福建省生態(tài)省建設總體規(guī)劃綱要》編制。在此基礎上，福建省根據(jù)國家的統(tǒng)一部署，在南平舉辦了生態(tài)公益林區(qū)劃界定技術培訓班，會后全省抽調5000多名專業(yè)技術人員，組成1200個現(xiàn)場勘察界定組開展區(qū)劃界定工作，經(jīng)過3年的努力，基本上完成了區(qū)劃界定任務。于2004、2006、2008年和2009年，福建省對生態(tài)公益林的面積進行了多次的調整，面積變化從確定到擴大、微調，目前還是穩(wěn)定不下來。

1.2 生態(tài)公益林區(qū)劃界定的主要做法

福建省生態(tài)公益林區(qū)劃界定主要根據(jù)2001年國家林業(yè)局《國家公益林認定辦法》、《生態(tài)公益林建設導則》與《建設技術規(guī)范》的要求，全省確定自上而下和自下而上相結合進行生態(tài)公益區(qū)劃界定工作，然后逐級上報匯總到省里，由省人民政府批準上報給國務院的。

區(qū)劃界定以縣級和國有林場為單位，將符合國家重點公益林、省級生態(tài)公益林界定標準的林地，劃歸為公益林林地。其中國家級公益林主要標準為：①福建省主要重點江河（閩江）源頭，一級支流（沙溪、建溪、金溪、富屯溪）兩岸一重山；②國家級自然保護區(qū)，世界自然遺產名錄林地；③大型重要水庫周邊一重山；④沿海防護林基干林地、濕地紅樹林區(qū)域；⑤臺灣海峽西岸一重山臨海山體林地；⑥國鐵、國道、高速公路兩旁林地等。省級重點生態(tài)公益林劃分標準為：①福建省次要江河溪流源頭和主要江河一、二級支流一重山，沿海岸線第一重山脊林地；②大型中等水庫周圍一重山林地；③沿海防護林基干林帶的林地、濕地；④國防軍事禁地林地；⑤省劃的飲水水源地省級保護區(qū)林地；⑥省、國家級森林公園；⑦國鐵、國道、高速公路兩旁第一重山林地。

1.3 生態(tài)公益林區(qū)劃界定成果和資金補償情況

全省區(qū)劃界定生態(tài)公益林面積286.29萬hm2，其中國家級152.67萬hm2，占53.33%；省級133.62萬hm2，占46.67%。2004年，全省啟動了國家和省級生態(tài)公益林效益補償資金制度，納入國家補償?shù)拿娣e86.67萬hm2，占國家級生態(tài)公益林 56.68%，其余 199.6萬hm2，納入省級生態(tài)公益林的補償，占全省生態(tài)公益林面積 69.72%。全省簽訂了生態(tài)公益林各類管護合同23100份，并根據(jù)公益林重要性與脆弱性等級，劃為一級保護的占17.90%，二級保護的占43.85%，三級保護的占38.25%。2006年中央財政增加了福建省補償基金面積51.19萬hm2，其余納入省級公益林補償。2008年保持中央對國家級財政補償面積，省級補償公益林略有下降。2009年中央對財政補償面積繼續(xù)增加9.57萬hm2，省級公益林補償相應調整略有下降。

2 福建省生態(tài)公益林區(qū)劃界定存在問題與原因分析

2.1 存在問題

從區(qū)劃界定到10年來的管護情況來看，福建省生態(tài)公益林存在的主要問題是：根本性的問題是全省生態(tài)公益林布局與規(guī)模不合理的問題?？傮w數(shù)量不足、布局破碎化、林地質量差和生態(tài)區(qū)位不到位，管護資金扯皮現(xiàn)象多，積壓在基層林業(yè)部門（局站）等。

（1）總量不足：按照森林法及其實施條例規(guī)定，以?。▍^(qū)）30%森林面積測算。2003年福建省森林資源連續(xù)清查結果，公益林面積178.49萬hm2（其中重點防護林面積154.20萬hm2，重點特用林面積24.29萬hm2）與福建省區(qū)劃界定的生態(tài)公益林相差37.65%。而且，存在國有林劃得少，集體林劃得多，內山地縣（市）區(qū)比例小，沿海少林縣（市）區(qū)比例多的特點。福建省三明市一個森林面積最多的縣份，區(qū)劃界定公益林時比例最小，僅占17%左右。

（2）布局不合理：小地類，條塊狀的破碎性和點狀分散性相結合的特征比較明顯，在同一區(qū)域內，出現(xiàn)生態(tài)區(qū)位圖與公益林分布圖兩本賬、兩張皮的狀況，上報的圖件是區(qū)位圖，補償基金是分布圖。以縣（市）區(qū)界定的生態(tài)公益林，是芝麻面餅狀分布的，可稱之為“天女散花式”，在地域上，多呈點狀分布，點多面小，形不成連片分布的生態(tài)區(qū)位面。

（3）林地質量差：主要表現(xiàn)為劃為公益林的地類立地質量等級差、林分生長勢低，多數(shù)屬于無立木林地、稀疏林地和灌木叢地等，是“破銅爛鐵”林地。這種林地在地域上集聚成片，或者在連片集中的公益林區(qū)劃中，混雜一些是正常的，但是有計劃有選擇性間隔狀分布是不正常的。所以在全省進行公益林區(qū)劃驗收時認為，公益林每公頃平均森林蓄積量普遍偏低問題，是其林地質量差，挑選性區(qū)劃結果。更不應該的是，在上級同意微調公益林布局時福建省出現(xiàn)的偷梁換柱現(xiàn)象，將生態(tài)區(qū)位上的天然林蓄積量高的林地置換出來，進行森林采伐后，或者再置換回去。福建省主要江河源頭、支流源頭，根據(jù)作者實地踏查，普遍存在林分質量較差，有的還繼續(xù)砍樹燒炭，干旱年份的秋冬時期，江河源頭斷流現(xiàn)象嚴重。

（4）區(qū)劃不到位：公益林區(qū)劃本應是要自上而下地先將全省根據(jù)地域的分異規(guī)律進行總體布局分區(qū)；在各個分區(qū)范圍內，再繪制生態(tài)區(qū)位圖，后在區(qū)位內進行界定。但全省甚至全國各地普遍的方法，是自下而上地，直接應用縣（場）級的森林資源規(guī)劃設計調查的成果，將小班調查中的森林區(qū)劃結果進行匯總上報。造成公益林區(qū)劃界定錯位率高，不按生態(tài)區(qū)位進行，生態(tài)區(qū)位內的卻被商品林所擠占，生態(tài)區(qū)位外的卻劃為公益林，分散性破碎性分布。沿海防護林基于林帶的區(qū)位圖區(qū)劃不到位，協(xié)議簽訂不下來，并嚴重出現(xiàn)真假“基干林帶”移位現(xiàn)象，真林帶常被征占挪作它用，并用其它地類土地充數(shù)。木蘭溪流域的東圳水庫，被確定為飲水源地，水庫周邊村民大面積種植解放鐘枇杷，沒有界定為公益林地，他們使用城市垃圾作基肥，造成水源污染。閩江大樟溪是福州城市自來水廠飲水源，也發(fā)生面源污染企業(yè)上移情況。

（5）公益林補償基金使用還比較混亂：

2001～2009年，納入中央財政補償?shù)幕?，平均每公?5元，2010年起集體與個人補償標準平均每公頃 150元，國有的平均每公頃 75元。省級財政資金安排，平均每公頃補償20.15元，逐步提高。2006年標準是每公頃67.5元，2010年標準達到180元，廈門市生態(tài)公益林補償標準每公頃達到360元，為全省最高。但是根據(jù)省審計廳對福建省 2007～2008年度公益林補償基金進行審計調查，國有林場、武夷山國家級自然保護區(qū)，對10個縣（市），有6個存在問題：管理不夠規(guī)范，資金到位使用緩慢，結余較大，未按規(guī)定足額到位，違規(guī)出借超支，不符合規(guī)定使用，以及資金管理撥入縣（市）林業(yè)行政戶再轉撥專戶等問題，而且資金大部沉積在鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站。

2.2 原因分析

作者認為，當前福建省生態(tài)公益林區(qū)劃界定工作中所暴露出來的問題，有上層決策政策和基層執(zhí)行過程兩方面的原因。在決策層方面，多家插手，政策設計反反復復，長期拿不出決策性的意見，造成區(qū)劃界定行為混亂。在基層執(zhí)行方面，雖然文件規(guī)定區(qū)劃界定的方法論，是自上而下與自下而上相結合方法，但具體實施過程習慣于自下而上，缺少上下溝通聯(lián)系，左右協(xié)調的能力，工作方法上失誤。

（1）上層決策層面的原因：多家多部門插手資源管理部門，有政策法規(guī)部門、財務計劃部門和造林經(jīng)營部門等，都對全國生態(tài)公益林區(qū)劃界定工作提出具體意見。但是，中央林業(yè)行政管理內部，他們在政策層面，系統(tǒng)內部沒有形成一致意見，例如對林業(yè)分類經(jīng)營，究竟是分三類還是分二類，生態(tài)公益林區(qū)劃，要不要劃分林種區(qū)問題等等，決策層出來前后文件相互矛盾，到后來出臺的生態(tài)公益林建設導則，建設技術規(guī)范，又與《國家公益林認定辦法》條款間出現(xiàn)不一致。財政部出臺的生態(tài)公益林效益補償基金，又與森林法中的補償制度規(guī)定不一致等等，這些都是引起各省公益林區(qū)劃界定工作多次變動的原因。

（2）基層執(zhí)行層的原因：各級從事生態(tài)公益林區(qū)劃界定的管理干部、技術人員新老交替，具有實際工作能力，參與過研究與實踐的很少。針對生態(tài)公益林區(qū)劃界定工作，他們僅是以會代訓，缺乏廣泛調查研究的資料。在界定的方法論方面，又是采取自下而上的方法，所制定本省的界定方法標準，一直盲目跟著上級的辦法執(zhí)行，很少與水利、氣象部門商榷，結合實際情況確定本省的區(qū)劃界定標準。如：主要江河源頭、一級支流，上級林業(yè)主管部門認定是直接流入干流的支流，兩岸一重山、大中型水庫庫容量劃分等水利部門已劃分為大型Ⅰ、Ⅱ水庫，林業(yè)部門又另劃一套。生態(tài)公益林劃分與本地區(qū)氣候災害關系，飲水水源與環(huán)保部門的協(xié)調，沿海防護林與海洋漁業(yè)局的聯(lián)系，這些也缺乏相互尊重的征求意見。又例如：韓江上游的汀江流域中長汀水土流失重點治理區(qū)，是全國生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃綱要中南方重點花崗巖紅壤區(qū)生態(tài)治理項目，也沒有征求省水保局、水利水電廳，商計將其區(qū)域公益林區(qū)劃界定納入國家公益林范疇。有關本省生態(tài)公益林區(qū)劃界定的政策出臺，沒有聘請專家進行技術論證等。

（3）上下層面脫節(jié)的原因：缺乏上下溝通渠道與機制，上層決策缺乏對下面實際的了解，實踐性差，下層執(zhí)行缺乏對上層決策意圖的理解不夠，水平偏低，只有照搬照套，“上仿下效”方法，缺乏從當?shù)貙嶋H情況出發(fā)總結經(jīng)驗，開拓創(chuàng)新。從系統(tǒng)論的方法論出發(fā)，要自上而下，整體性地解決復雜性問題。允許各省各地區(qū)，在分區(qū)施策、分級保護的總體框架下，必須區(qū)劃界定公益林，切合當?shù)貙嶋H情況，并有當?shù)氐奶厣蛣?chuàng)新。

3 現(xiàn)有公益林調整充實的對策

針對現(xiàn)有福建省生態(tài)公益林區(qū)劃界定中存在問題，作者認為：為達到整體性解決問題，自上而下地對全省各區(qū)劃功能區(qū)的總體布局與規(guī)模，按國家和省級公益林區(qū)位圖突出對林種區(qū)，努力實現(xiàn)公益林布局到位，并展開一定比例的調整，才能發(fā)揮其建設生態(tài)林的作用。

3.1 嚴格生態(tài)公益林調整標準

首先要科學確定重點生態(tài)公益林調整原則，突出保護生物多樣性和保護生態(tài)環(huán)境為宗旨，堅持生態(tài)優(yōu)先，集中連片，關鍵生態(tài)區(qū)位重點調整到位原則。其次要尊重經(jīng)營主體意愿，公平、公正與效益兼顧原則。第三，國家出資贖買和管理補償原則。第四，公益林的結構調優(yōu)調好原則，以確保最大限度地發(fā)揮生態(tài)公益林功能和效益。今后生態(tài)公益林被征占用，除必須“占一補一”外，應該在被征地政策規(guī)定擴大“贖買金”數(shù)倍補償。

3.2 擴大福建省公益林面積比重

福建省是全國最早提出建設生態(tài)省目標的?。▍^(qū)）之一，因此要提高福建省生態(tài)公益林面積比重。南方集體林區(qū)17個?。▍^(qū)），從全國森林資源連續(xù)清查復查資料，生態(tài)公益林面積3622.03萬hm2，占42.77%，福建省生態(tài)公益林面積僅占林地面積28%左右，比照平均水平少10幾個百分點以上。所以，首先建議，福建省要總體擴大生態(tài)公益林的面積比重，達到或者略超過17個?。▍^(qū)）的平均水平，比重達到42%左右。

增加的公益林比例，要適度擴大重點特用林的比例。福建省現(xiàn)有公益林面積中，特用林面積比較小，防護林面積比較大。所以重點特用林的面積比例應當達到10%以上，目前保護小區(qū)、保護點存在保護國家、省級重點的對象不明確，基本上沒有集中分布的跡象，要想方設法將自然保護小區(qū)、保護點，向周邊擴大面積去小留大，向現(xiàn)有國家級省級保護區(qū)合拼，形成有一定面積規(guī)模的自然保護區(qū)。

3.3 強化措施確保生態(tài)區(qū)位重要的林地調整為公益林

對于落在重點區(qū)位上的商品林，進行國家公益林贖買政策，不在生態(tài)區(qū)位上的公益林面積，可以采用等面積置換法，與重點區(qū)位上商品林等價交換，政府補償?shù)恼摺Ａ阈欠稚⒌钠扑樾缘墓媪?，?jīng)過協(xié)商，退益為商，退出公益林系列。同時，優(yōu)先將無立木林地、疏林地首批退出。生態(tài)公益林調整，要首先保障重點生態(tài)公益區(qū)位內的森林到位。對于區(qū)位外的森林，優(yōu)先考慮天然地帶性闊葉樹林。已經(jīng)在區(qū)位外界定的，保護穩(wěn)定；需要調整加入生態(tài)公益林的，也優(yōu)先給予安排，并經(jīng)過各級政府批準后生效。

3.4 加強生態(tài)安全屏障建設

形成全省性生態(tài)點、線、面相結合的網(wǎng)絡狀公益林結構，重點要突出主要山脈的生態(tài)安全屏障工程建設，構建閩西北武夷山閩江上游源頭區(qū)，閩西南博平嶺、韓江上游汀江流域區(qū)，閩東北鷲峰山賽江流域區(qū)，閩中閩南戴云山九龍江流域區(qū)和沿海基干防護林帶的三線四片生態(tài)生命線建設。它們都是福建省暴雨集中分布區(qū)，同時又是阻擋寒潮南下的主要山脈，也是福建省東海、南海潮濕氣流、熱帶氣流和臺風侵襲北上的主要屏障。它們的建設還對保護好大江大河源頭上游，特別是山脈中間隘口林地森林，加強基干林帶的斷帶風口造林植樹建設，具有現(xiàn)實意義。同時，要因害設防，對于主要江河流域兩岸人口集中分布的區(qū)域（包括城鎮(zhèn)和自然村）增加生態(tài)安全屏障林建設，減輕與防范地質性災害侵襲和破壞。

3.5 努力提高生態(tài)公益林的質量

對主要江河（閩江、汀江）流域內重點公益林，大型Ⅰ、Ⅱ水庫與飲水水庫周邊環(huán)狀分布的重點防護林，集中成片的商品用材林基地、名優(yōu)特果樹經(jīng)濟林基地和短周期工業(yè)原料林基地，要盡早地進行布局調整。其中樹種為短周期的，淺根性的（如杉木、毛竹和外來引種的桉樹類）樹種優(yōu)先調整。造成經(jīng)營主體或林農經(jīng)濟損失的，重點給予補償。要用鄉(xiāng)土的、深根性的、長周期的闊葉樹種，混交造林。當?shù)匾呀?jīng)發(fā)生過松材線蟲病危害的地方，在選擇深根性松類樹種造林時要慎重。公益林地造林不搞切根栽植，以提高生態(tài)公益林抵御泥石流、塌方、滑坡等地質災害的能力。沿?；闪謳б攸c解決區(qū)位“空殼率”高、林地斷帶、面積逆轉和樹種單一老化等問題。

3.6 改進省級生態(tài)公益林監(jiān)測和建設成效評價方法

監(jiān)測評議重點是生態(tài)公益林動態(tài)的數(shù)量性和質量性變化規(guī)律。要求簡易性、實用性，不要過分復雜性，難操作性?，F(xiàn)在作者認為一些專家和研究機構，對省級公益林監(jiān)測評價方法，過分強調高水平和復雜性，在基層實用價值和可操作性均低。

3.7 規(guī)范生態(tài)公益林補償資金的管理辦法

對于沉積在縣級林業(yè)主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站的資金，要督促落實到管護經(jīng)營主體和責任人，避免出現(xiàn)補償資金可能違規(guī)問題?，F(xiàn)在的問題基金逐年沉積，問題有趨于嚴重性傾向。

[1] 國家林業(yè)局，華東林業(yè)調查規(guī)劃院.《福建森林資源連續(xù)調查第5次復查成果》.福建省林業(yè)廳，2004.1.

[2] 國家林業(yè)局.全國濕地資源調查與監(jiān)測技術規(guī)程（試行本）.1997.

[3] 國家林業(yè)局.生態(tài)公益林建設導則， GB/T18337.1.

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[5] 國家林業(yè)局.森林資源主要調查技術規(guī)程.中國林業(yè)出版社出版.

[6] 錢學森等. 一個科學新領域—開放復雜巨系統(tǒng)及其方法論.自然雜志，1990（13）（1）.

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[9] 高兆蔚. 閩江流域森林資源現(xiàn)狀動態(tài)監(jiān)測與生態(tài)環(huán)境保護對策.林業(yè)資源管理，2008年特刊.

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[11] 高兆蔚. 福建省生態(tài)公益林動態(tài)監(jiān)測與建設成效評價方法研究.林業(yè)勘察，2007（2）（5）.

[12] 高兆蔚. 福建省森林資源經(jīng)營管理與科學發(fā)展.林業(yè)勘察設計，2010.1.

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[18] 高兆蔚.論森林與淡水和濕地.林業(yè)資源管理，2011（2）.

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