李冬春，嚴(yán)麗華，陳建康，劉明華

（上海市浦東新區(qū)農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法大隊(duì)，上海 201202）

1 前言

《中華人民共和國動(dòng)物防疫法》自2008年修改施行后，《動(dòng)物檢疫管理辦法》等規(guī)章也陸續(xù)頒布，在近年動(dòng)物衛(wèi)生執(zhí)法實(shí)踐中會(huì)遇到紛繁復(fù)雜的案例，其中或多或少涉及到行政強(qiáng)制措施的運(yùn)用，尤其是《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》將于2012年1月1日施行，此法將對(duì)動(dòng)物衛(wèi)生執(zhí)法實(shí)踐有何啟示。本文借一起以往的案例分析了《動(dòng)物防疫法》第五十九條“對(duì)依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的動(dòng)物實(shí)施補(bǔ)檢”之補(bǔ)檢行為性質(zhì)后，針對(duì)執(zhí)法中可能遇到的多種情形，如何運(yùn)用行政強(qiáng)制措施，行政機(jī)關(guān)更加有效地行政作為，而又力求公權(quán)與私權(quán)之間沖突的最小化，實(shí)現(xiàn)雙贏。

2 原案情簡(jiǎn)介

2008年6月3日上午9時(shí)上海市浦東新區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所接到群眾舉報(bào)，稱某農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)一攤主所售豬肉為私宰生豬，并舉報(bào)私宰點(diǎn)設(shè)于其住處。監(jiān)督所當(dāng)即派4名執(zhí)法人員對(duì)當(dāng)事人王某所售豬肉進(jìn)行核查，未發(fā)現(xiàn)豬肉胴體上有驗(yàn)訖標(biāo)志的痕跡，當(dāng)事人對(duì)其銷售的豬肉亦不能提供《動(dòng)物產(chǎn)品檢疫合格證明》。執(zhí)法人員即趕往當(dāng)事人王某家中，現(xiàn)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)有屠宰用灶具，刮毛刀、掛鉤等工具，地上有血跡等屠宰痕跡，并留養(yǎng)了7頭待宰生豬，當(dāng)事人王某亦無法提供這批生豬的《動(dòng)物檢疫合格證明》。

經(jīng)詢問調(diào)查，當(dāng)事人王某稱，6月2日下午其從鄰區(qū)一養(yǎng)殖場(chǎng)收購8頭生豬，總重約1000千克，每500克7元，合計(jì)14000元整；當(dāng)晚王某屠宰了其中1頭生豬，次日早上將該豬肉在農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)銷售時(shí)被執(zhí)法人員查獲，銷售金額為1850元。

執(zhí)法人員根據(jù)留養(yǎng)生豬耳標(biāo)（耳標(biāo)號(hào)1310* * *—00252136）核查了該批生豬來源，確認(rèn)王某所言屬實(shí)，該批生豬產(chǎn)地為鄰區(qū)；事后經(jīng)飼養(yǎng)戶朱某所在地畜牧獸醫(yī)站證明，該批生豬已經(jīng)口蹄疫等重大動(dòng)物疫病的強(qiáng)制免疫，且轄區(qū)內(nèi)無疫情。情況查實(shí)后，采取補(bǔ)救措施，將剩余7頭生豬退回原養(yǎng)殖戶并由養(yǎng)殖戶出具接收證明。當(dāng)事人王某在執(zhí)法人員的法制宣傳下，主動(dòng)將住處的屠宰設(shè)施予以拆毀。

3 分析

3.1 原案對(duì)未經(jīng)檢疫生豬的處理

當(dāng)時(shí)原案中動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)在確認(rèn)該批生豬的來源與免疫情況后，根據(jù)實(shí)際（本區(qū)內(nèi)無生豬屠宰場(chǎng)等情況）要求當(dāng)事人將剩余7頭生豬安全地退回原養(yǎng)殖戶，既履行了自己的職責(zé)又最大限度地維護(hù)了當(dāng)事人的合法權(quán)益。

現(xiàn)根據(jù)新頒布的《動(dòng)物檢疫管理辦法》第四十條規(guī)定，依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的動(dòng)物，由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)依照本條第二款規(guī)定補(bǔ)檢。但如出現(xiàn)農(nóng)業(yè)部規(guī)定需要進(jìn)行實(shí)驗(yàn)室疫病檢測(cè)的，相關(guān)處理方法、程序、費(fèi)用承擔(dān)等在辦法中均未予明確。

3.2 本案涉及的問題

《動(dòng)物防疫法》第五十九條與《動(dòng)物檢疫管理辦法》第四十條均未明確實(shí)施補(bǔ)檢是否為動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的作為義務(wù)（《動(dòng)物檢疫管理辦法》第四十條無“應(yīng)當(dāng)”或“必須”兩字作限制）。故首先須對(duì)此處的補(bǔ)檢進(jìn)行法律性質(zhì)上的探討，其次才可能涉及下文中強(qiáng)制措施的運(yùn)用。

安建等著《中華人民共和國動(dòng)物防疫法釋義》書中認(rèn)為第五十九條是關(guān)于動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督檢查措施的規(guī)定，對(duì)補(bǔ)檢行為未予法律上定性[1]。理論上，行政作為義務(wù)可分為羈束作為義務(wù)和自由裁量作為義務(wù)[2]?！翱梢圆扇∠铝写胧钡挠谜Z限定，是否意味著對(duì)“實(shí)施補(bǔ)檢”動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)擁有自主選擇權(quán)？

進(jìn)一步說，如果行政相對(duì)人主動(dòng)申請(qǐng)對(duì)“特定應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的動(dòng)物”實(shí)施補(bǔ)檢時(shí)，執(zhí)法主體應(yīng)當(dāng)如何處理？行政相對(duì)人是否應(yīng)有配合補(bǔ)檢的義務(wù)？本文將對(duì)上述問題一一作討論。

3.3 “補(bǔ)檢”是動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)行政作為義務(wù)

3.3.1 依據(jù)分析

筆者認(rèn)為，在動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)執(zhí)行監(jiān)督檢查任務(wù)時(shí)，對(duì)發(fā)現(xiàn)的應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的動(dòng)物實(shí)施補(bǔ)檢是動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)行政作為義務(wù)。

首先，從行政職能擴(kuò)張看。隨著國家職能擴(kuò)張，原先以執(zhí)行法律、維持秩序?yàn)橹饕康牡南麡O行政，漸為提供服務(wù)、保障社會(huì)公益的積極行政所代替[3]?！皩?shí)施補(bǔ)檢”顯然具有保障社會(huì)公益性，當(dāng)屬于動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的行政作為義務(wù)。

其次，從法定的行政作為義務(wù)主要來源看。第一種來源是，法律直接規(guī)定的行政作為義務(wù)，這種法律正面規(guī)定的行政作為義務(wù)只能來自狹義的義務(wù)性法律規(guī)范，禁止性或授權(quán)性法律規(guī)范都不能正面體現(xiàn)行政作為義務(wù)[2]。以《動(dòng)物防疫法》第八條為例，縣級(jí)以上地方人民政府設(shè)立的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品的檢疫工作和其他有關(guān)動(dòng)物防疫的監(jiān)督管理執(zhí)法工作。由此明確了對(duì)動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品的檢疫工作是動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的行政作為義務(wù)。

第二種來源是，法律間接體現(xiàn)的行政作為義務(wù)。所有授權(quán)性法律規(guī)范均隱含相應(yīng)的行政職責(zé)，其中很大一部分是行政作為義務(wù)[2]。筆者認(rèn)為，《動(dòng)物防疫法》第五十九條中的“可以”兩字即體現(xiàn)了本條為授權(quán)性法律規(guī)范，其中第二、三、四、五項(xiàng)隱含了行政主體相應(yīng)的行政作為義務(wù)。另外，行政相對(duì)人行政法上的權(quán)利義務(wù)規(guī)范也隱含行政主體的行政職責(zé)[2]。如《動(dòng)物防疫法》第四十二條從側(cè)面明確了動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)所賦有的檢疫職責(zé)。

再次，從立法的精神看。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)需要補(bǔ)檢的及時(shí)補(bǔ)檢，即是預(yù)防、控制和撲滅動(dòng)物疫病的有效手段之一，也是立法精神的體現(xiàn)。

最后，從行政法與物權(quán)兩者關(guān)系看。此處對(duì)“應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的動(dòng)物實(shí)施補(bǔ)檢”是行政主體在法定職權(quán)范圍內(nèi)履行其保護(hù)物權(quán)的體現(xiàn)。

3.3.2 關(guān)于羈束性與自由裁量性的分析

現(xiàn)實(shí)中，大量場(chǎng)合的作為義務(wù)都具有自由裁量性[2]?！秳?dòng)物防疫法》第五十九條對(duì)“應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的動(dòng)物實(shí)施補(bǔ)檢”可以理解為一種自由裁量作為義務(wù)。筆者亦認(rèn)為，判斷行政主體怠于行使自由裁量作為義務(wù)為違法的基準(zhǔn)應(yīng)該是合理原則（指不要太不合理）[2]。至于相對(duì)人申請(qǐng)補(bǔ)檢行為，并不影響行政主體的行政作為義務(wù)。

3.4 補(bǔ)檢過程中不同遇阻情形下，對(duì)行政強(qiáng)制措施的運(yùn)用分析

補(bǔ)檢過程中處理與行政相對(duì)人的抵觸情形，歸根到底就是如何適當(dāng)?shù)靥幚砗霉珯?quán)力與私權(quán)利的關(guān)系[4]，新頒布的《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》就是一部如何處理行政權(quán)與公民權(quán)關(guān)系的法律，執(zhí)法機(jī)關(guān)需要努力尋求兩者的最佳平衡點(diǎn)。

3.4.1 相對(duì)人以物權(quán)來拒絕行政權(quán)

盡管《動(dòng)物防疫法》第五十九條規(guī)定當(dāng)事人不得拒絕動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)未經(jīng)檢疫的動(dòng)物實(shí)施補(bǔ)檢。但如果原案當(dāng)事人因?yàn)槊髦伺鷦?dòng)物來路不明、可能疑似染疫等原因，以該批生豬屬于本人所有而拒絕補(bǔ)檢（以物權(quán)抗拒行政權(quán)），該如何處理？

3.4.1.1 行政強(qiáng)制措施適用性探討

行政強(qiáng)制措施，是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對(duì)公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制或者對(duì)公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的行為。上述情形，是否有權(quán)采取行政強(qiáng)制措施？可采用哪些行政強(qiáng)制措施？

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，《動(dòng)物防疫法》第五十九條規(guī)定“可以采取下列措施”的六項(xiàng)全部屬于行政強(qiáng)制措施范疇。理由為根據(jù)《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第十條規(guī)定，行政強(qiáng)制措施由法律設(shè)定，而《動(dòng)物防疫法》具有設(shè)定權(quán)。安建等人[1]認(rèn)為第五十九條是關(guān)于動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督檢查措施的規(guī)定?！秳?dòng)物防疫法》第五十九條規(guī)定“可以采取下列措施”之第三項(xiàng)“對(duì)應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的動(dòng)物實(shí)施補(bǔ)檢”，實(shí)質(zhì)是賦予了動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫動(dòng)物強(qiáng)制檢查權(quán)[5]。故相對(duì)人如不履行配合義務(wù)的，則參照《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第四章行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行程序來處理。

另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，既然“對(duì)應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的動(dòng)物實(shí)施補(bǔ)檢”是動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的作為義務(wù)，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法可對(duì)行政相對(duì)人的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的行為。原案可按《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第九條第二款查封相關(guān)的場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物，亦可運(yùn)用第三款對(duì)涉案財(cái)物進(jìn)行扣押處理。

3.4.1.2 行政強(qiáng)制措施的運(yùn)用

《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第六條規(guī)定實(shí)施行政強(qiáng)制，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持教育與強(qiáng)制相結(jié)合。執(zhí)法人員首先應(yīng)當(dāng)以一定的執(zhí)法技巧對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行說服教育與法制宣傳[6]，使之明白補(bǔ)檢是為了減少其個(gè)人利益的損失，促進(jìn)其當(dāng)有利益的發(fā)展，而不是要?jiǎng)儕Z或消滅個(gè)人利益[7]。

本文采用第二種觀點(diǎn)進(jìn)行分析。結(jié)合項(xiàng)新[8]文中提出的應(yīng)避免的程序瑕疵，故本情形下，實(shí)施行政強(qiáng)制措施前須向行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人報(bào)告并經(jīng)批準(zhǔn)，兩名以上具備資格的執(zhí)法人員須表明身份，出示執(zhí)法身份證件，當(dāng)場(chǎng)告知王某，因其在動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)補(bǔ)檢過程中未履行配合義務(wù)，依據(jù)《動(dòng)物防疫法》第五十九條第三項(xiàng)規(guī)定與《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第二條、第九條和第二十三條對(duì)原案涉及的生豬及場(chǎng)所進(jìn)行查封。并按照《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第八條告知其享有的權(quán)利和救濟(jì)途徑。如當(dāng)事人有陳述和申辯的，執(zhí)法人員聽取時(shí)制作現(xiàn)場(chǎng)筆錄，筆錄由雙方簽名或者蓋章。執(zhí)法人員制作并當(dāng)場(chǎng)交付查封決定書和清單。隨后具有檢疫資格的執(zhí)法人員按照《動(dòng)物檢疫管理辦法》第四十條實(shí)施補(bǔ)檢。做到案件處理透明，把好案件適用法律關(guān)與程序關(guān)，實(shí)施綜合控制，提高執(zhí)法工作水平[9]。

3.4.2 相對(duì)人直接放棄物權(quán)來拒絕行政權(quán)

如果行政相對(duì)人現(xiàn)場(chǎng)申明放棄所有權(quán)，任由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)生豬的處理。此種消極拒絕是否會(huì)導(dǎo)致物權(quán)在行政法上的義務(wù)隨物權(quán)消滅而終止？

首先，我們需要分析此處涉及到當(dāng)事人放棄物權(quán)行為能否成立？

有人認(rèn)為成立。在成立的情形下，該物屬于無主物，按《民法通則》相關(guān)規(guī)定，無主物所有權(quán)屬于國家。然而對(duì)于危及公共安全疑似染疫的動(dòng)物，對(duì)國家與社會(huì)而言，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)仍然有預(yù)防、控制、撲滅動(dòng)物疫病的義務(wù)。如果補(bǔ)檢合格，可依法組織拍賣，拍賣款上繳國庫；如果補(bǔ)檢不合格，依法予以銷毀。

筆者認(rèn)為，當(dāng)事人放棄物權(quán)行為不能成立。（一）各國憲法都拋棄了私人財(cái)產(chǎn)權(quán)絕對(duì)不受任何限制的理念，轉(zhuǎn)而倡導(dǎo)對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行必要的限制。物權(quán)的行使必須符合誠實(shí)信用和善良風(fēng)俗的要求，不得妨害國家和社會(huì)的公共利益；物權(quán)人在享有私法上權(quán)利的同時(shí)也必須承擔(dān)行政法上的義務(wù)[7]。比如正常通行中的高速公路上，車主直接在車道上棄車而走的行為是被法律所禁止。（二）如果當(dāng)事人因?yàn)楹ε陆邮芴幜P或者為降低損失而可隨意放棄疑似染疫的動(dòng)物或動(dòng)物產(chǎn)品，無疑會(huì)對(duì)公共安全與動(dòng)物養(yǎng)殖業(yè)安全構(gòu)成重大威脅。（三）如成立，則與《動(dòng)物防疫法》第二十一條第二款、第四十八條的立法精神不符。（四）《動(dòng)物防疫法》第七十六條明確對(duì)違反第二十五條規(guī)定的其他幾種情形較第三種情形處罰重得多。

本情形下，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)仍須實(shí)施補(bǔ)檢。對(duì)于補(bǔ)檢合格的，參照第四十二條，出具檢疫證明；當(dāng)事人仍不予接受的，對(duì)于該合格動(dòng)物可由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)代為依法拍賣，拍賣款上繳國庫。如果補(bǔ)檢不合格，依法予以銷毀；對(duì)當(dāng)事人放棄物權(quán)行為又符合《動(dòng)物防疫法》第七十五條違法構(gòu)成要件的，同樣可以對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行處理。

4 結(jié)束語

本文以一起動(dòng)物衛(wèi)生執(zhí)法實(shí)例，首先分析探討了《動(dòng)物防疫法》中一處存在的職能定性上的模糊之處，避免由此可能發(fā)生的行政不作為。同時(shí)以案例形式分析了當(dāng)事人不予配合動(dòng)物衛(wèi)生執(zhí)法工作時(shí)，運(yùn)用《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》強(qiáng)制措施的實(shí)體與程序要求，以供廣大基層動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)就兩部法相互運(yùn)用時(shí)作借鑒。

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