翁崇鵬，毛婭卿

（1.農業(yè)部獸醫(yī)局，北京 100125；2.中國獸醫(yī)藥品監(jiān)察所，北京 100081）

重大動物疫病損失補償是指政府利用公共資源（包括政府行政資源和其他社會資源）對在防控、撲滅重大動物疫病過程中受損的畜禽養(yǎng)殖、加工、流通等企業(yè)、個體業(yè)主及相關環(huán)節(jié)實施補償?shù)男袨?。我國畜牧業(yè)總體規(guī)模較大，畜禽養(yǎng)殖種類多，飼養(yǎng)條件復雜，集約化養(yǎng)殖程度低，抗風險能力弱，一旦發(fā)生和流行重大動物疫病，極易形成重大損失，對畜牧業(yè)生產造成巨大破壞，影響社會和諧穩(wěn)定。因此，實行重大動物疫病損失補償，不僅是減輕農牧民生產養(yǎng)殖成本和疫病發(fā)生后的損失，提高養(yǎng)殖戶抗風險能力的需要，也是促進各項動物防疫措施落到實處的需要。

1 我國重大動物疫病損失補償現(xiàn)狀

1.1 現(xiàn)行的重大動物疫病損失補償機制

我國對動物疫病損失補償高度重視，出臺了一系列法律和政策，加強國家公共財政補償力度。2001年5月國務院《關于進一步加強動物防疫工作的通知》要求[1]，要建立和完善動物防疫經費保障機制，實行中央、地方財政補貼和群眾負擔相結合的辦法。2005年11月頒布的《重大動物疫情應急條例》第三十三條規(guī)定[2]，“國家對因采取撲殺、銷毀等措施給當事人造成的已經證實的損失，給予合理補償。緊急免疫接種和補償所需費用，由中央政府和地方財政分擔?！?005年《國務院辦公廳關于扶持家禽業(yè)發(fā)展的若干意見》第一條規(guī)定[3]，“對按規(guī)定撲殺禽只造成的養(yǎng)殖者損失，國家給予一定的補償。”新修訂的《動物防疫法》第六十六條規(guī)定[4]，“對在動物疫病預防和控制、撲滅過程中強制撲殺的動物、銷毀的動物產品和相關物品，縣級以上人民政府應當給予補償。因依法實施強制免疫造成動物應激死亡的，給予補償?！?/p>

全國各省市也出臺了相應法規(guī)，明確重大動物疫病損失補償規(guī)定。例如，《天津市動物防疫條例》第二十一條規(guī)定[5]，撲殺染疫、疑似染疫的動物和同群動物造成的損失，由動物所有人承擔，人民政府給予適當補貼?！渡虾Ｊ袆游锓酪邨l例》第七條規(guī)定[6-7]，支持保險機構開展動物疫病保險業(yè)務，鼓勵動物養(yǎng)殖場和養(yǎng)殖農戶參加動物疫病保險。保險機構應當依據本市農業(yè)保險政策，落實動物養(yǎng)殖業(yè)保險措施，并依據保險合同及時為動物養(yǎng)殖場和養(yǎng)殖農戶提供承保范圍內的損失賠償?！督K省動物防疫條例》第十八條指出[8]，實施強制免疫后的動物因發(fā)生疫情被撲殺的損失及處理費用，按照國家有關規(guī)定實行補貼。《浙江省動物防疫條例》第八條規(guī)定[9]，對在動物疫病預防、控制、撲滅過程中強制撲殺的動物、銷毀的動物產品和相關物品，以及因依法實施強制免疫造成動物應激死亡的，縣級以上人民政府應當按照國家、省有關規(guī)定予以補償。在補償?shù)膶嶋H操作過程中，首先將國家的各項扶植政策公布給全社會；其次是張榜公布對農民和有關企業(yè)的賠償，核實被捕殺了畜禽數(shù)量；最后將補償資金發(fā)放到位。

按照有關法律法規(guī)規(guī)定，近年來中央和地方財政加大了動物疫病防控投入力度。2004—2010年，中央財政下?lián)軗錃⒀a助經費8.75億元，用于口蹄疫、禽流感、高致病性藍耳病，以及奶牛布魯斯桿菌病、結核病的撲殺補助。這些資金投入對保障動物疫病防控措施落實、確保不發(fā)生區(qū)域性重大動物疫病，促進農牧民恢復生產、維護動物飼養(yǎng)者的合法權益起到了非常重要作用。

1.2 現(xiàn)行損失補償機制存在的主要問題

雖然我國重大動物疫病防控損失補償機制不斷健全完善，但面對動物防疫形勢的新問題、新情況、新任務，動物疫病損失補償?shù)南嚓P政策還不完善，補償機制仍很薄弱。一是補貼標準偏低。撲殺一頭奶牛，養(yǎng)殖戶直接經濟損失一般在萬元以上，但得到的補貼僅有2400元，與實際損失差距過大。2005年，遼寧省對黑山疫區(qū)的家禽撲殺補償標準是:雞鴨每只補償10元，鵝每只補償15元，幼禽（雞、鴨、鵝）每只補償5元，肉食鴿每只補償5元。補貼標準雖低，但政府出資不少，老百姓也不盡滿意。同時，補貼標準難以把握，同是因病死亡的豬，大、中、小劃分和補貼標準都沒有統(tǒng)一的標準。二是補償效率不高。政府在提供補償?shù)倪^程中，經常要動用大量的人力、物力，首先是由獸醫(yī)部門檢查疫病的情況，由與畜牧部門共同確定需要補償?shù)男笄萜贩N和數(shù)量；然后上報當?shù)刎斦块T審查；財政部門將需要獲得補償?shù)馁Y金逐級上報直至中央財政；中央財政審查以后，再逐級將補貼經費下發(fā)下去直至農戶。這種補償過程需要各有關部門共同支持和參與，即使任何一個部門都不拖延，周期仍然很長，效率也不高。三是補償范圍偏窄?，F(xiàn)行的補貼政策只有口蹄疫、禽流感、高致病性豬藍耳病、布魯氏桿菌病、結核病5種，而且布魯氏桿菌病、結核病還只是針對奶牛的，而豬瘟、雞新城疫等其他危害重大的疫病沒有撲殺補貼。撲殺病畜一般還要涉及人工、消毒，以及疑似染疫的產品銷毀、污染飼料銷毀及無害化處理等，這些費用都沒有納入補貼范圍。四是補償模式粗放。各地對動物疫病損失補償主要做法是，由農戶按市場價提出撲殺補助的具體要求，再由縣政府官員、畜牧獸醫(yī)局技術人員、鄉(xiāng)村工作人員合議估價，最終達成協(xié)議，由農戶簽字，在場人員簽字，決定撲殺后再支付。免疫出現(xiàn)應激死亡的，由農戶通知村級防疫員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)站人員進行當場核實，再由農戶申請交畜牧獸醫(yī)局核實給予解決。這些補償模式管理粗放，存在冒領、多領補償資金風險隱患。五是補償機制不全。由于在損失補償評估上沒有統(tǒng)一標準，養(yǎng)殖者與政府在補償金額要求上存在差距，給動物防疫工作增加難度。有的養(yǎng)殖者擔心補償標準不高、補償周期過長，往往隱瞞疫情不報，造成疫情和動物產品質量安全隱患。強制免疫應激反應補償責任不清晰，會出現(xiàn)疫苗企業(yè)推諉扯皮現(xiàn)象。在補償經費監(jiān)督管理方面，各地補償經費屬于一事一補，沒有專門機構監(jiān)督，容易出現(xiàn)把關不嚴、監(jiān)督缺失、標準不一等問題。

2 國外實施重大動物疫病損失補償?shù)闹饕龇?/h2>

2.1 損失補償類型

發(fā)達國家或地區(qū)在發(fā)生重大動物疫病時，一般采取撲殺疫區(qū)（一般為疫點周圍3公里半徑所覆蓋的區(qū)域）范圍內的所有動物，并進行消毒、掩埋或焚毀等處理措施，對于撲殺的動物按照一定標準給予補償。因此，實施重大動物疫病防控損失補償主要包括二個部分。一是對疫情發(fā)生地實施防疫措施導致的損失補償。二是疫區(qū)及周邊地區(qū)為防止疫情擴散而實施防疫措施導致的損失補償[10]。

2.1.1 疫點損失補償

一般來說對于確診發(fā)生重大動物疫病并且死亡的畜禽，如果由保險公司給予賠償，政府則無需再給予補償。但由于疫病診斷和防疫過程中導致的死亡則可依具體情形以及法律規(guī)定，實施不同程度的政府補償。一是畜禽保險。當前世界上大部分國家的農業(yè)保險實際上均是在政府補貼下開展的，要么直接對費率補貼，要么直接賠付，是一種政策性保險。在購買農業(yè)保險后，一旦懷疑或確認發(fā)生疫情后，農場可以向保險公司提出賠償申請。例如，1999年3月比利時二惡英污染事件的發(fā)生就是在一些養(yǎng)雞場因突然出現(xiàn)異常，在向保險公司提出保險賠償后得到專家的調查后確認的。歐盟國家對動物保險和補貼有較長期的經驗，大多數(shù)歐盟國家死亡和撲殺的動物都由國家進行賠償，其中50%可由歐盟申請補貼。 二是防疫補償。重大動物疫病防控時，畜牧獸醫(yī)部門對畜禽進行監(jiān)測、免疫等操作導致的非正常死亡，將由政府給予補貼。臺灣《動物傳染病防治條例》規(guī)定，由動物防疫人員實施活體檢查、預防注射、接種疫苗、藥浴或投藥而致死或流產，或撲殺的動物及銷毀的物品，除規(guī)定外，由縣級以上主管機關組織評價委員會，評定市場價格，并按有關標準發(fā)給補償費。澳大利亞2002年出臺的“政府與養(yǎng)殖業(yè)部門共同承擔動物疫病緊急處理費用的協(xié)議”規(guī)定，國家對澳大利亞未曾大流行的已知疾病、可能造成全國大流行的已知疾病變種、未知嚴重的傳染性疾病以及急性暴發(fā)的已知傳染性疾病等四種類型的動物疫病防治費用根據實際情況由政府獨自承擔或有政府和產業(yè)部門共同承擔。

2.1.2 疫區(qū)及周邊地區(qū)損失補償

各國在發(fā)生重大動物疫情時，實際上發(fā)病死亡的畜禽不多，但一般要撲殺疫區(qū)及周邊畜禽防止疫情擴散蔓延。2001年，英國暴發(fā)口蹄疫，政府為彌補疫情帶來的損失，決定對撲殺的牲畜以疫情暴發(fā)前的市場價給予經濟補償。從2月到8月，全國確認發(fā)生1960起口蹄疫，英國政府和農民蒙受高達22億英鎊的損失，農民得到大約9.3億英鎊的補償。2002年，韓國政府發(fā)現(xiàn)口蹄疫疫情后，把距離疫情發(fā)生地栗谷農場3公里之內的地區(qū)確定為轄區(qū)，10公里之內為警戒區(qū)，20公里之內地區(qū)為特別管理區(qū)，并下令屠宰了改農場飼養(yǎng)的8700頭豬和鄰近農場的45頭奶牛。對疫區(qū)內防止疫情擴散而采取的撲殺措施，政府按照市場價格給予100%的補償。

2.2 損失補償模式

目前，國外在重大動物疫病防控損失補償方面主采取動物疫病防治基金和農業(yè)政策性保險兩種模式。

2.2.1 動物疫病防治基金

這種補償模式主要以德國丹麥為代表[11]。在發(fā)達國家，如果動物疫病暴發(fā)，畜禽養(yǎng)殖戶將依據動物防疫法得到補償，補償范圍包括被正式命令銷毀的動物、銷毀命令下達后死亡的動物，以及死后被認定為屬于須申報疾病的動物。補償既不考慮稅收，對間接經濟損失也沒有補償，如受疫區(qū)限制和相應的銷售禁令影響而造成的損失。此外，如果畜禽養(yǎng)殖戶未能遵守法定的疫情預防和控制的有關規(guī)定，他們將無權獲得補償，或根據過失輕重相應減少補償金的數(shù)額。損失補償以動物的市場價格為基礎，但有一個最高補償限制。在德國具體限制額度是，馬5113歐元、牛3068、豬l 278歐元、綿羊767歐元、山羊307歐元、家禽51歐元、蜜蜂每群102歐元。補償認定主要由官方獸醫(yī)機構執(zhí)行，官方獸醫(yī)在接到動物養(yǎng)殖者的請求后，一定要在動物銷毀之前或之后立刻估計出動物的價值，計算出補償數(shù)額。補償資金來源則主要包括兩部分:一是政府財政支出，另一部分是由養(yǎng)殖戶所交納的動物疫病基金。兩部分的補償比例在不同國家有所不同，在德國政府財政資金占50%，動物疫病基金50%。在丹麥則是政府負擔80%，應急基金負擔20%。各國動物疫病應急基金的征收隨著畜禽的不同采取不同的征收辦法。豬和牛在丹麥是采用屠宰收費的辦法來解決，德國則以畜禽登記數(shù)統(tǒng)一收費。在資金的使用上，實行專款專用，從某一特定動物收來的錢只能用于同一動物的疫病補償。如果某一動物疫病基金在補償時出現(xiàn)不足，只能以借款的形式使用其他動物疾病應急基金，但必須在以后的年度里盡快償還。動物疫病應急基金一般都由政府、獸醫(yī)管理部門和農場主代表所組成的董事會和理事會管理。

2.2.2 政策性農業(yè)保險

這種補償模式主要以美國和日本為代表，是由保險公司、保險協(xié)會等國家和私營、政府和民間組織相互聯(lián)系、實行強制與自愿保險相結合的雙軌制農業(yè)保障體系模式。美國政府對農業(yè)保險通過保費補貼、業(yè)務費用補貼、再保險、免稅形式給予扶持。2000年美國農險補貼額平均約為純保費的53%。日本出臺《農業(yè)災害補償法》，農業(yè)保險組織形式采用三級制村民共濟制度，即由市町村的農業(yè)共濟組合直接承辦各種農業(yè)保險業(yè)務、由都道府縣的共濟聯(lián)合會承擔農業(yè)共濟組合保險業(yè)務、由全國農業(yè)保險協(xié)會承擔各共濟聯(lián)合會的再保險。根據法律規(guī)定，建立農業(yè)共濟組織的地區(qū)，對大畜禽（馬、牛等）養(yǎng)殖戶強制參加農業(yè)保險，小家畜和家禽養(yǎng)殖戶自愿投保。按政府指令養(yǎng)殖的農戶，不用投保就自動參加了保險。農戶參加保險，僅承擔很少部分保費，大部分由政府承擔。國家給予投保畜禽提供30%～50%左右的保費補貼，給保險經營機構提供全部的經營管理費的補貼。在出現(xiàn)需要捕殺同群畜禽時，中央財政提供全部補貼費用，由農業(yè)共濟組合負責發(fā)放到農戶手上。

3 我國實行重大動物疫病防控損失補償?shù)谋匾院涂尚行?/h2>

3.1 必要性

一是減少動物疫病流行擴散風險?，F(xiàn)行的撲殺畜禽補償遠低于畜禽的市場價值，畜禽發(fā)病后，一些養(yǎng)殖戶在利益的驅使下，會選擇將病死畜禽宰殺或者販賣，而隱瞞報告疫情，導致疫情擴散蔓延，甚至造成動物產品質量安全事件。在免疫過程中，因疫苗注射應急死亡補償不落實，造成村級防疫員與養(yǎng)殖戶產生矛盾，致使養(yǎng)殖戶拒絕免疫，村級防疫員因害怕再次產生應急反應而減少免疫劑量甚至不免，致使免疫工作難以落實，增加了疫情發(fā)生幾率。

二是保護養(yǎng)殖戶發(fā)展畜牧業(yè)的積極性。我國畜禽養(yǎng)殖集約化程度不高，大部門養(yǎng)殖戶抗風險能力低，原本因為養(yǎng)殖規(guī)模小，養(yǎng)殖業(yè)主難不容易獲得大量利潤，積累的擴大再生產資金不多，一旦遭受重大動物疫情的沖擊，極易造成毀滅性損失，疫情過后依靠自身重新發(fā)展畜禽養(yǎng)殖的能力十分有限，急需外部援助。重大動物疫情發(fā)生后如果不能及時恢復生產，大量畜禽得不到補欄，還可能威脅畜產品的有效供給。

三是有助于樹立負責任政府形象。防控重大動物疫情中，政府對畜牧業(yè)生產經營者適當補償，以扶持弱勢產業(yè)和弱勢群體生產自救，能體現(xiàn)一個負責任的政府形象。特別是重大動物疫情發(fā)生后，政府對因疫情損失實施補償，能體現(xiàn)政府控制疫情發(fā)展，扶持畜牧業(yè)恢復生產的堅定決心，也能安撫人心、維護社會穩(wěn)定。

四是動物疫病損失補償是國際通行做法。世界各國都以法律形式規(guī)定動物疫病損失補償，采取積極的補償措施，鼓勵養(yǎng)殖戶積極配合防控措施落實，增強災害后發(fā)展畜牧業(yè)生產的信心。澳大利亞、美國、日本和歐盟等國家對捕殺賠償做了明確的法律規(guī)定，確保畜主的經濟損失及時得到補償。建立有力的應急資金保障機制，推行畜禽保險，多方面、多途徑減少農民損失。

3.2 可行性

一是新修訂的《動物防疫法》為重大動物疫病防控損失補償提供了法律保障。新修訂的《動物防疫法》第六十六條明確規(guī)定，對在動物疫病預防和控制、撲滅過程中強制撲殺的動物、銷毀的動物產品和相關物品，縣級以上人民政府應當給予補償；因依法實施強制免疫造成動物應激死亡的，給予補償。

二是獸醫(yī)管理體制改革為重大動物疫病防控損失補償執(zhí)行提供了組織保障。建國幾十年來，特別是實施獸醫(yī)管理體制改革以來，我國建立了較為完整的畜牧業(yè)生產和疫情監(jiān)測報告體系，能掌控全國的畜牧業(yè)生產發(fā)展和動物疫病的發(fā)生與危害狀況，可以承擔重大動物疫病的病原學監(jiān)測、流行病學調查、疫病損失評估和損失補償?shù)裙ぷ?，形成涵蓋面極廣的組織體系，可作為落實動物疫病防控損失補償?shù)慕M織機構。

三是日益增強的綜合國力為重大動物疫病防控損失補償提供了財力支持。改革開放30年來，我國綜合國力顯著增強。近十年來全國稅收增長率每年達兩位數(shù)，國庫充盈，盡管面臨的社會基礎建設和固定資產投資等任務仍然較重，財政支農資金投入還是保持逐年增長態(tài)勢。重大動物疫病的發(fā)生蔓延，不僅影響畜牧業(yè)健康發(fā)展，一些人畜共患病還可能危害人民群眾身體健康，因此，重大動物疫病防控損失補償，是公共財政的減災救災行為，屬于正常的支出項目。

4 建立重大動物疫病損失補償制度的初步設計

重大動物疫病防控損失補償在發(fā)達國家已經形成一種長效機制，建立了較為完整的運行體系，對預防和控制重大動物疫病取得較好效果[12-13]。我國雖是畜牧業(yè)大國，但重大動物疫病防控損失補償工作剛剛起步，相關配套政策、措施及運行機制需要不斷完善。

4.1 明確重大動物疫病損失補償原則

一是共擔原則。根據法律規(guī)定，畜禽養(yǎng)殖戶是動物疫病預防和控制的主體，政府是搞好公共衛(wèi)生服務的投入者，因此重大動物疫病防控損失必須堅持生產者、中央政府和地方政府共同負擔的原則。二是“三公”原則。應當公平對待受損失的業(yè)主，向社會公開各種補償政策、措施和補償標準，公正地分配補償金和其他補償資源。三是輔助原則。各國政府對重大動物疫病損失補償標準基本上是根據本國的財力來決定的。目前我國國力仍然不夠強大，財力仍然有限，損失補償仍應屬于輔助性質，只是對業(yè)主恢復生產給予輔助性幫助，不可能包攬疫后畜牧業(yè)發(fā)展的所有問題。四是差別原則。在損失補償中，要對商品畜禽和種畜禽的補助標準有所差別，對東中西部地區(qū)補助比例有所差別，對間接經濟損失不能補償，對因養(yǎng)殖戶未能遵守法律規(guī)定造成的損失應相應減少補償或不予補償。

4.2 細化重大動物疫病損失補償政策

一是補償方式。發(fā)生重大動物疫情后，撲殺畜禽的損失給予直接補貼，對飼料等基本生產資料實行成本飼料補貼，對恢復生產進行貸款低息或貼息補貼。二是補償范圍。應包括被正式命令銷毀的動物、銷毀命令下達后死亡的動物，以及死亡后被認定的須申報疾病的動物以及被污染的飼料等。三是補償病種。應根據國家動物疫病中長期防治規(guī)劃，對損失重大或提出消滅目標的動物疫病給予補償，以促進防控措施的落實。四是補償資金。包括政府財政支持和養(yǎng)殖戶支出，兩部分的支持比例由國家規(guī)定。五是認定程序。建立重大動物疫情報告與核查制度，合理科學評估經濟損失，認定補償對象和補償責任。

4.3 建立重大動物疫病損失補償方案

根據國外重大動物疫病損失補償?shù)慕涷炓约拔覈乐吻萘鞲袚p失補償?shù)膶嵺`，提出以下三種方案。

4.3.1 政策保險方案

一是建立畜禽養(yǎng)殖檔案，由縣畜牧獸醫(yī)站統(tǒng)一保存。二是建立動物疫病保險制度。養(yǎng)殖戶根據畜禽飼養(yǎng)量交納保險金，政府對保費實行一定比例的補貼。三是重大動物疫病損失評估。重大動物疫病發(fā)生后，由畜牧、獸醫(yī)、經濟、保險業(yè)的專家對疫病的發(fā)展趨勢、危害范圍、經濟損失進行全面的評估，按病發(fā)鄉(xiāng)村和養(yǎng)殖場當季上報養(yǎng)殖檔案的畜禽種類、數(shù)量和當?shù)厣霞径仁袌鲣N售價格的平均價，計算補償數(shù)額，確定補償標準。四是補償金發(fā)放。重大動物疫病造成直接損失由承擔畜禽疫病保險的保險公司按核準后的補償金額及時發(fā)放到農戶和養(yǎng)殖者手中。

4.3.2 重大動物疫病基金方案

借鑒國外經驗，設立重大動物疫病基金。全國按不同畜禽種類收費標準和養(yǎng)殖（加工）數(shù)量收取養(yǎng)殖場、戶、企業(yè)的疫病防治基金，交納數(shù)量主要依據畜禽飼養(yǎng)檔案核算?？紤]到普通散養(yǎng)農戶經濟承受能力較弱的特點，其疫病基金一律由政府財政交納。動物疫病基金統(tǒng)一由動物疫病基金管理委員會進行管理?；鹞瘑T由獸醫(yī)、畜牧、財政和畜牧協(xié)會等部門的代表組成，下轄基金管理辦公室統(tǒng)一管理基金日常事務。與此同時國家財政也要建立重大動物疫病配套專項，由中央財政和地方財政每年各按畜牧產值的一定比例撥款設立重大動物疫病補償基金，專款專用，滾動使用。該方案與政策保險方案比較，唯一在補償經費來源上不同。

4.3.3 混合模式方案

這一模式實際上是上兩個方案的結合。具體來說就是將重大動物疫病基金與重大動物疫病應急反應機制相結合，將普通動物疫病的損失補償與畜禽保險相結合，共同完成動物疫病損失的補償任務。

以上三個方案，總體上來講各有其優(yōu)缺點，從短期來看，針對我國重大動物疫病較重的情況，建立重大動物疫病基金是一個更有針對性的方案。從中期來看，我國畜牧業(yè)除受到重大動物疫病的干擾外，一般疫病、意外傷害等因素對畜牧業(yè)所造成的損失也相當客觀，盡快建立畜禽保險制度也是促進我國畜牧業(yè)發(fā)展的一個必然選擇。從長期來看，我國未來畜牧業(yè)發(fā)展要逐步走重大動物疫病基金加政策性畜禽保險風險保障之路。

5 對重大動物疫病損失補償?shù)膸c建議

5.1 完善相關法律法規(guī)

我國新修訂的《動物防疫法》只對重大動物疫病損失補償做了原則規(guī)定。建議出臺《動物疫病損失補償管理辦法》，細化重大動物疫病損失補償方面的具體內容，進一步明確重大動物疫病損失補償?shù)脑u估程序、補償范圍、補償標準、補償方式、補償資金的來源渠道、發(fā)放主體、處罰措施等內容，要求畜禽養(yǎng)殖場（戶）、畜禽生產企業(yè)、加工、出口企業(yè)必須參加政策性保險或上繳動物疫病防治基金，否則不得享受重大動物疫病損失補償，包括市場支持性質的貸款，以提高法律的針對性和可操作性。

5.2 深化獸醫(yī)管理體制改革

獸醫(yī)工作事關保障動物產品質量安全和公共衛(wèi)生安全。國家應將農產品質量與食品安全管理統(tǒng)一由一個部門管理，盡快實行食品安全全程監(jiān)管。其實，根據我國畜牧業(yè)發(fā)展和動物疫病流行規(guī)律，在全國設置若干獸醫(yī)管理中心，統(tǒng)一監(jiān)督管理轄區(qū)內各省動物防疫和獸醫(yī)工作。第三，加快推進現(xiàn)代獸醫(yī)制度，強化官方獸醫(yī)隊伍建設，推進執(zhí)業(yè)獸醫(yī)制度建設工作，完善官方獸醫(yī)和執(zhí)業(yè)獸醫(yī)相互協(xié)作的動物疫病損失補償認定機制。

5.3 建立重大動物疫病防控損失補償基金

動物防疫工作是社會公益事業(yè)，其必要的經費應由公共財政承擔。很多重大動物疫病屬于公共衛(wèi)生安全范疇，其損失補償屬于減災救災工作的組成部分?，F(xiàn)行的政策基本上以臨時應急方式對重大動物疫情損失的養(yǎng)殖者進行補償，保障程度不高，數(shù)額不足。建議建立重大動物疫病防控損失補償基金。該基金分為國家和地方兩級。國家基金由中央財政每年專項撥付相當于全國畜牧業(yè)總產值的1%，劃入國家基金庫，每年累計，發(fā)生重大動物疫病時用于損失補償。地方基金由縣級財政籌集，可以從縣級稅收上交部門留出相當于本縣畜牧業(yè)產值的1%作為地方基金，主要用于本縣發(fā)生重大動物疫情時給予養(yǎng)殖者的損失補償。當本縣基金不足時，申請國家基金借款，以后用本縣基金歸還國家基金。除財政資金外，還可廣泛吸收社會善款和其他資金，以擴大基金規(guī)模。

5.4 盡快實施重大動物疫病控制計劃

目前，農業(yè)部正起草《重大動物疫病防治中長期規(guī)劃（2010—2020年）》，在對我國疫情和防疫情況作出全面評估的基礎上，按照疫病防治的一般規(guī)律，借鑒國際經驗，提出未來10年我國動物疫病防治的總體規(guī)劃。建議在總體規(guī)劃的指導下，盡快制定若干對我國畜牧業(yè)和人民身體健康有重大影響的重大動物疫病專項撲滅計劃，進一步明確各類動物疫病防治的技術路線。

5.5 明確疫病損失補償責任

要充分吸收國外經驗，盡快建立動物疫病風險基金。對由動物疫病所造成的直接損失，在沒有建立動物疫病風險基金之前，國家按照100%的比例對所有撲殺動物給予足額補償。在動物疫病風險基金建立之后，生產者因動物疫病所造成的損失則由中央、地方和疫病風險基金共同承擔。動物風險基金的建立要先在專業(yè)戶和規(guī)模場推行，普通散戶由財政代交。此外，要堅持養(yǎng)殖場（戶）是防疫主體的原則，明確重大動物疫病防控責任，因違反或不遵守法律而造成損失，補償責任由養(yǎng)殖場（戶）承擔。

[1]國務院.關于進一步加強動物防疫工作的通知 [Z].國發(fā)[2001]14 號.北京:國務院，2001-05-04.

[2]國務院.重大動物疫情應急條例 [Z].國務院令[2005]450號.北京:國務院，2005-11-20.

[3]國務院辦公廳.關于扶持家禽業(yè)發(fā)展的若干意見 [Z].國辦發(fā)[2005]56號.北京:國務院，2005-11-18.

[4]全國人民代表大會常務委員會.中華人民共和國動物防疫法[Z].中華人民共和國主席令[2007]71號.北京:全國人民代表大會常務委員會，2007-08-30.

[5]天津市人民代表大會常務委員會.天津市動物防疫條例[M]//農業(yè)部畜牧獸醫(yī)局.動物防疫法律法規(guī)匯編.北京:中國農業(yè)出版社，2003:155-160.

[6]上海市人民代表大會常務委員會.上海市動物防疫條例[Z].公告 [2005]26號.上海:上海市人民代表大會常務委員會，2005-12-29.

[7]上海市人民代表大會常務委員會.關于修改《上海市動物防疫條例》的決定[Z].公告[2010]20號.上海:上海市人民代表大會常務委員會，2010-05-17.

[8]江蘇省人民代表大會常務委員會.江蘇省動物防疫條例[M]//農業(yè)部畜牧獸醫(yī)局.動物防疫法律法規(guī)匯編.北京:中國農業(yè)出版社，2003:187-191.

[9]浙江省人民代表大會常務委員會.浙江省動物防疫條例.公告 [2010]59號.杭州:浙江省人民代表大會常務委員會，2010-11-25.

[10]浦華，王濟民.發(fā)達國家防控重大動物疫病的財政支持政策[J].世界農業(yè)，2008，353（9）:1-4.

[11]白雪峰，張杰，李衛(wèi)華，等.國外重大動物疫病補償制度簡介[J].中國動物檢疫，2008，25（9）:50-51.

[12]張漢榮.如何建立動物疫病防控補償有效機制[J].中國動物保健，2010，12（10）:1-3.

[13]王長江，黃保續(xù).建立長效機制，有效防控重大動物疫病——論重大動物疫病的科學防控問題[J].中國動物檢疫，2010，27（12）:1-10.