陳衛(wèi)東 張佳華

自1988年3月8日檢察機(jī)關(guān)成立全國(guó)第一個(gè)舉報(bào)中心以來(lái),目前已有3600 多個(gè)檢察院設(shè)立了“舉報(bào)中心”,形成了覆蓋全國(guó)的舉報(bào)網(wǎng)絡(luò)。從各地反映的普遍情況來(lái)看,職務(wù)犯罪案件的線索中有70%以上①?gòu)暮幽系那闆r來(lái)看,檢察機(jī)關(guān)查辦的職務(wù)犯罪案件中有70%以上來(lái)源于群眾舉報(bào);黑龍江省檢察機(jī)關(guān)所查辦的職務(wù)犯罪案件中有近40%的成案案源來(lái)自于群眾實(shí)名舉報(bào)。參見(jiàn)《中國(guó)2010年檢察舉報(bào)工作論壇論文匯編》,2頁(yè),2010。來(lái)自于群眾舉報(bào),這充分說(shuō)明了舉報(bào)工作在我國(guó)檢察機(jī)關(guān)工作中的重要性。全國(guó)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)在對(duì)舉報(bào)工作的不斷自我探索與改進(jìn)過(guò)程中,已經(jīng)形成了舉報(bào)工作宣傳機(jī)制、舉報(bào)中心統(tǒng)一管理機(jī)制、舉報(bào)線索評(píng)估機(jī)制等一系列相對(duì)完善的工作機(jī)制和舉報(bào)受理、初查、處理、反饋、獎(jiǎng)勵(lì)等一套相對(duì)完整的工作程序。

然而,不可否認(rèn)的是,當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)工作仍面臨一定的困境和存在亟待解決的問(wèn)題。尋找問(wèn)題的根源并探索解決的路徑以促使舉報(bào)工作臻于完善,這是目前舉報(bào)工作的研究重心和研究難點(diǎn)。由于舉報(bào)工作較強(qiáng)的實(shí)務(wù)性和秘密性,現(xiàn)有對(duì)其進(jìn)行的研究多來(lái)自于檢察實(shí)踐部門的自我探索,理論界尚缺乏對(duì)檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)工作的系統(tǒng)梳理和深入思考。本文試圖對(duì)檢察機(jī)關(guān)的舉報(bào)工作進(jìn)行系統(tǒng)的理論和實(shí)證研究。

一、舉報(bào)的性質(zhì)及其在檢察機(jī)關(guān)工作中的定位

檢察機(jī)關(guān)的舉報(bào)工作,是人民檢察院接受公民和國(guó)家機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位以及其他人士,對(duì)國(guó)家工作人員以及國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員貪污、賄賂、瀆職等職務(wù)犯罪行為的檢舉、控告進(jìn)行查處,并向舉報(bào)人反饋查處情況及結(jié)果的活動(dòng)。公民舉報(bào)與檢察機(jī)關(guān)對(duì)公民舉報(bào)的受理、查處、反饋等活動(dòng)形成了完整的舉報(bào)工作體系。

舉報(bào)在本質(zhì)上是公民監(jiān)督權(quán)的一種實(shí)現(xiàn)形式,是公民基本民主權(quán)利的表現(xiàn)方式。舉報(bào)的性質(zhì)和定位是舉報(bào)工作中的根本性問(wèn)題,該問(wèn)題在以往的研究中往往被忽視,是困惑舉報(bào)工作實(shí)踐的根源。

從歷史角度來(lái)考察,舉報(bào)制度在世界法律發(fā)展史上扮演了重要角色,它在法律發(fā)展初期兼有控告權(quán)的性質(zhì),因?yàn)樵诠V形成之前刑事案件的訴訟完全依靠個(gè)人的舉報(bào)。后來(lái),個(gè)人舉報(bào)在獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的作用下和訴訟成熟化趨勢(shì)下,許多國(guó)家出現(xiàn)了職業(yè)舉報(bào)人①在希臘,這種人叫sycophancy,在英國(guó)早期叫App rover,中國(guó)古代很早就有舉報(bào)制度,如告奸制度。并逐漸演化為公訴人,舉報(bào)和控告相分離。非職業(yè)化的舉報(bào)也就是現(xiàn)代意義的群眾舉報(bào),其主體主要是普通公民,其性質(zhì)也變成民主監(jiān)督權(quán)的一種表現(xiàn)形式,成為社會(huì)監(jiān)督的主要組成部分。

在我國(guó)的憲法②我國(guó)《憲法》第41條規(guī)定,中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員,有提出批評(píng)和建議的權(quán)利;對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為,有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利,但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害。和基本法律中,舉報(bào)與控告、申訴共同作為公民監(jiān)督權(quán)的表現(xiàn)形式被予以明確規(guī)定和保護(hù),《刑事訴訟法》③《刑事訴訟法》第84條規(guī)定,任何單位和個(gè)人發(fā)現(xiàn)有犯罪事實(shí)或者犯罪嫌疑人,有權(quán)利也有義務(wù)向公安機(jī)關(guān)、人民檢察院或者人民法院報(bào)案或者舉報(bào)。還將舉報(bào)規(guī)定為單位和個(gè)人的義務(wù)。2009年4月23日,最高人民檢察院頒布了《人民檢察院舉報(bào)工作規(guī)定》,進(jìn)一步闡釋了舉報(bào)工作的性質(zhì)④最高人民檢察院《人民檢察院舉報(bào)工作規(guī)定》第2條規(guī)定:舉報(bào)工作是檢察機(jī)關(guān)直接依靠群眾同貪污、賄賂、瀆職、侵權(quán)等職務(wù)犯罪作斗爭(zhēng)的一項(xiàng)業(yè)務(wù)工作,是實(shí)行專門工作與群眾路線相結(jié)合的有效形式。第3條規(guī)定:人民檢察院舉報(bào)工作的主要任務(wù),是通過(guò)開展舉報(bào)宣傳和受理、審查、分流、交辦舉報(bào)線索,以及督辦、答復(fù)等工作,保障職務(wù)犯罪偵查依法順利進(jìn)行,維護(hù)社會(huì)公平正義,維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。、任務(wù)和工作細(xì)則。

以不同位階的法律尋求全面保障的規(guī)范體現(xiàn)了舉報(bào)在公民生活和檢察機(jī)關(guān)工作中的重要地位,然而,我國(guó)的法律規(guī)范在肯定舉報(bào)這一公民監(jiān)督權(quán)的同時(shí),對(duì)舉報(bào)的定位仍顯模糊。舉報(bào)在檢察機(jī)關(guān)工作中應(yīng)該作為公民權(quán)利的彰顯還是提供職務(wù)犯罪線索的辦案工具?對(duì)這一問(wèn)題的定位,將深刻影響檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)工作的發(fā)展方向和對(duì)舉報(bào)工作中一系列問(wèn)題的解決。筆者將上述兩種傾向性定位分別稱為舉報(bào)工具主義和舉報(bào)權(quán)利主義。其一,舉報(bào)工具主義,就是把舉報(bào)作為發(fā)現(xiàn)犯罪線索、懲罰犯罪和保障訴訟順利進(jìn)行的工具。這一定位會(huì)導(dǎo)致舉報(bào)工作中檢察機(jī)關(guān)在目標(biāo)利益的驅(qū)動(dòng)下,“弱視”公民權(quán)利的保障,包括對(duì)舉報(bào)人和被舉報(bào)人的保護(hù)。其二,舉報(bào)權(quán)利主義,就是把舉報(bào)作為保障公民依法行使民主權(quán)利和實(shí)現(xiàn)良好社會(huì)秩序訴求的一種路徑。在這一舉報(bào)定位之下,公民的主體地位更加明確,公民權(quán)利受到更好的保護(hù)。

從目前檢察機(jī)關(guān)對(duì)舉報(bào)工作的定位來(lái)看,其工具價(jià)值似乎高于其權(quán)利價(jià)值,舉報(bào)作為公民基本權(quán)利的性質(zhì)被弱化。筆者認(rèn)為,只有將舉報(bào)定位為公民基本權(quán)利的高度,以權(quán)利至上的觀念進(jìn)行舉報(bào)工作,才能確保舉報(bào)的生命力和舉報(bào)工作的成效,才能更好地保護(hù)舉報(bào)人,同時(shí)最大限度地發(fā)揮其打擊職務(wù)犯罪的作用。

二、檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)工作的現(xiàn)實(shí)困境

就目前來(lái)看,檢察機(jī)關(guān)的舉報(bào)工作呈現(xiàn)出較強(qiáng)的秘密性、復(fù)雜性和訴訟邊緣化的特征。第一,秘密性。舉報(bào)是對(duì)特定人犯罪線索的檢舉和揭發(fā),無(wú)論是從對(duì)舉報(bào)人和被舉報(bào)人的人身、財(cái)產(chǎn)、名譽(yù)保護(hù)的角度考慮,還是從培植和管理犯罪線索的角度考慮,保證舉報(bào)工作的秘密性都是極其必要的。第二,復(fù)雜性。舉報(bào)材料的內(nèi)容紛繁復(fù)雜,舉報(bào)工作由宣傳、受理、分流、轉(zhuǎn)辦、初查、催辦、保護(hù)、獎(jiǎng)勵(lì)、答復(fù)、存檔等多個(gè)環(huán)節(jié)組成,基于管轄權(quán)的劃分還存在舉報(bào)工作在不同部門或者不同機(jī)關(guān)之間的銜接和流轉(zhuǎn)等問(wèn)題,因此,舉報(bào)工作表現(xiàn)出明顯的復(fù)雜性。第三,訴訟邊緣化。由于舉報(bào)工作的大部分內(nèi)容發(fā)生在檢察機(jī)關(guān)立案和偵查之前,尚處于訴訟啟動(dòng)之前,因此其在訴訟中的地位處于缺失狀態(tài);同時(shí),舉報(bào)工作的處理程序也具有較濃的行政化色彩而非訴訟化。

由于檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)工作具有較強(qiáng)的特殊性,其在實(shí)踐中也存在諸多困境,因而制約了舉報(bào)功能的發(fā)揮和舉報(bào)工作的開展,甚至引起一系列新的社會(huì)問(wèn)題而激化社會(huì)矛盾。

第一,舉報(bào)工作信訪化。舉報(bào)和涉訴信訪既有聯(lián)系又有區(qū)別。兩者一般都主要是通過(guò)“信、訪、電、網(wǎng)”即來(lái)信、來(lái)訪、電話和網(wǎng)絡(luò)等途徑向檢察機(jī)關(guān)表達(dá),所反映的內(nèi)容都涉及職務(wù)犯罪線索。但是,兩者也有明顯的區(qū)別:其一,舉報(bào)是公民監(jiān)督權(quán)的一種實(shí)現(xiàn)方式,是公民參與國(guó)家政治生活的正確路徑和積極表現(xiàn),應(yīng)當(dāng)予以激勵(lì)和保護(hù);而信訪往往是在公民的利益訴求無(wú)法獲得滿意解決的情況下,采取的一種極端和非常路徑,是社會(huì)沖突和社會(huì)矛盾激化的一種表現(xiàn),是被努力化解和平息的群眾活動(dòng)。其二,舉報(bào)是在舉報(bào)人對(duì)檢察機(jī)關(guān)信任的前提下,向其提供所掌握的職務(wù)犯罪證據(jù)和線索;而涉訴信訪是在對(duì)司法機(jī)關(guān)訴訟活動(dòng)失望和不信任的情況下所表現(xiàn)出的救濟(jì)訴求。其三,在普通公民看來(lái),對(duì)刑事犯罪的舉報(bào)是正當(dāng)而光榮的事情,而“上訪”往往被認(rèn)為是不光彩的活動(dòng),舉報(bào)人非常不愿意被當(dāng)做上訪人來(lái)對(duì)待。當(dāng)然,舉報(bào)和信訪也會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)化,當(dāng)檢察機(jī)關(guān)對(duì)舉報(bào)工作處理不當(dāng)時(shí),舉報(bào)很容易轉(zhuǎn)化為上訪。

實(shí)踐中,檢察機(jī)關(guān)的工作較少去區(qū)分舉報(bào)與信訪,而是當(dāng)做幾乎相同的問(wèn)題來(lái)對(duì)待和處理。首先,從機(jī)構(gòu)設(shè)置來(lái)看,舉報(bào)和信訪的職能部門不加區(qū)分。舉報(bào)中心一般與控告檢察部門合署辦公,實(shí)際上往往是“兩塊牌子一套班子”,這套班子同時(shí)受理涉訴上訪的信訪工作。其次,從性質(zhì)和歸屬來(lái)說(shuō),舉報(bào)、申訴和控告常被合署為信訪工作來(lái)處理,即舉報(bào)包含于信訪工作之中,在處理態(tài)度和處理方式上也基本沒(méi)有差別。這種用信訪的思路來(lái)處理舉報(bào)的工作機(jī)制挫傷了群眾舉報(bào)的積極性,也制約了社會(huì)矛盾之化解。

第二,匿名舉報(bào)多,群體性舉報(bào)逐年上升,實(shí)名舉報(bào)少,并且實(shí)名舉報(bào)率在逐年下降;同時(shí),舉報(bào)材料數(shù)量大,信息可用率低,重復(fù)率高,成案率低,多部門舉報(bào)現(xiàn)象嚴(yán)重。

以舉報(bào)人是否署名為依據(jù),可將舉報(bào)分為匿名舉報(bào)①匿名舉報(bào)系指舉報(bào)人不署真實(shí)姓名的揭發(fā)檢舉他人行為,有的舉報(bào)材料雖然署有或者告知姓名,但系化名,這種化名的舉報(bào)也屬于匿名范圍。我國(guó)早在秦漢時(shí)期就有關(guān)于匿名舉報(bào)的相關(guān)規(guī)定,到了唐宋時(shí)期關(guān)于匿名舉報(bào)的規(guī)定更為具體。參見(jiàn)李小凡主編:《紀(jì)檢監(jiān)察案件處理全書》,109頁(yè),北京,中國(guó)檢察出版社,2000;長(zhǎng)孫無(wú)忌等:《唐律疏議》,439～440頁(yè),北京,中華書局,1983;竇儀等:《宋刑統(tǒng)》,370頁(yè),北京,中華書局,1984;《睡虎地秦墓竹簡(jiǎn)》,174頁(yè),北京,文物出版社,1987。和實(shí)名舉報(bào)。為了消除舉報(bào)人對(duì)人身危險(xiǎn)的顧慮,提高公民舉報(bào)的積極性,我國(guó)檢察機(jī)關(guān)允許匿名舉報(bào)。

考察國(guó)外匿名舉報(bào)制度可以發(fā)現(xiàn),匿名舉報(bào)被世界許多國(guó)家廣泛確立。有調(diào)查顯示,在澳大利亞西部,86%的市民曾撥打匿名熱線電話舉報(bào)犯罪行為或者可疑行為。[1](P2)對(duì)我國(guó)各地區(qū)舉報(bào)工作的調(diào)研情況顯示,我國(guó)匿名舉報(bào)的比例也普遍偏高。以我國(guó)某省的舉報(bào)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為例,2008年全省受理舉報(bào)線索共4489 件,其中匿名舉報(bào)2745 件,占61.1%;2009年受理舉報(bào)線索共3726 件,匿名舉報(bào)2203 件,占59.1%;2010年第一季度受理舉報(bào)線索690件,匿名舉報(bào)404件,占58.6%。但是,匿名舉報(bào)也存在諸多問(wèn)題,如無(wú)法與舉報(bào)人核實(shí)舉報(bào)線索,無(wú)法提供舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì),無(wú)法向舉報(bào)人反饋舉報(bào)工作處理結(jié)果,無(wú)法甄別重復(fù)的舉報(bào)材料是多人舉報(bào)還是一人舉報(bào)等等。由于舉報(bào)人的法律認(rèn)知程度和表達(dá)能力良莠不齊,導(dǎo)致舉報(bào)材料冗長(zhǎng)繁雜但有價(jià)值的犯罪線索卻比較少,且信息表達(dá)常常不充分、不明確,這給檢察機(jī)關(guān)的舉報(bào)篩查工作帶來(lái)很大困難,浪費(fèi)人力、物力、財(cái)力,同時(shí)影響舉報(bào)的成案率。

特別需要提出的是,筆者通過(guò)調(diào)查②筆者曾就此問(wèn)題調(diào)研了五地檢察院舉報(bào)工作的主管人員并查閱了這些法院的相關(guān)資料,調(diào)查和了解到,相關(guān)內(nèi)容。了解到,一個(gè)明顯趨勢(shì)是群體性舉報(bào)的數(shù)量在逐年上升。由于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中涉及拆遷、環(huán)境污染、土地征用、村民選舉等影響群體性利益的事件增多,導(dǎo)致公民集體舉報(bào)的現(xiàn)象迅速增加,有些舉報(bào)人的情緒還比較激動(dòng),這在一定程度上擾亂了檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)工作的秩序。

匿名舉報(bào)信息的可用率低會(huì)直接導(dǎo)致舉報(bào)成案率低,舉報(bào)人對(duì)較低的成案率不滿,認(rèn)為其舉報(bào)行為所反映的問(wèn)題沒(méi)有獲得應(yīng)有的解決,又會(huì)進(jìn)一步引發(fā)多部門舉報(bào)、重復(fù)舉報(bào)、群體性舉報(bào),甚至舉報(bào)人放棄舉報(bào)路徑而尋求上訪或極端、暴力的非正當(dāng)解決方式。檢察機(jī)關(guān)的舉報(bào)工作就在這樣的惡性循環(huán)中陷入困境。

第三,不同職能機(jī)關(guān)之間的舉報(bào)工作銜接不暢,舉報(bào)受理部門相互“踢皮球”、“冷對(duì)抗”或者線索回流。我國(guó)沒(méi)有設(shè)立全國(guó)統(tǒng)一并獨(dú)立于其他部門的舉報(bào)受理機(jī)構(gòu),而是由相應(yīng)的國(guó)家機(jī)關(guān)分別設(shè)立舉報(bào)中心受理群眾的申訴、控告、檢舉。目前,我國(guó)許多機(jī)構(gòu)都設(shè)立了舉報(bào)部門,接受和處理公民舉報(bào),如檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、人民法院、黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、政府監(jiān)察機(jī)關(guān)以及工商行政管理、稅務(wù)、審計(jì)、物價(jià)、海關(guān)、外匯管理、勞動(dòng)和社會(huì)保障、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督等部門都設(shè)有舉報(bào)機(jī)構(gòu)。受職權(quán)和管轄的限制,檢察機(jī)關(guān)只能對(duì)由其管轄的職務(wù)犯罪線索進(jìn)行初查和立案,對(duì)于應(yīng)屬其他刑事司法機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)處理的舉報(bào)材料,應(yīng)當(dāng)移交其他職權(quán)部門做進(jìn)一步處理。按照法律規(guī)定,對(duì)于公民舉報(bào),司法機(jī)關(guān)、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)以及其他有關(guān)機(jī)關(guān)和部門均應(yīng)受理,受理后依照有關(guān)管轄范圍分工的規(guī)定,進(jìn)行分流,歸口辦理,分級(jí)負(fù)責(zé),并由承辦部門將辦理情況及時(shí)答復(fù)舉報(bào)人。

由于許多舉報(bào)人對(duì)檢察機(jī)關(guān)管轄范圍和職能的誤讀,對(duì)于不應(yīng)當(dāng)由檢察機(jī)關(guān)處理的案件也常常舉報(bào)到檢察機(jī)關(guān),這便產(chǎn)生了舉報(bào)材料在不同機(jī)關(guān)之間的流轉(zhuǎn)和銜接問(wèn)題。各個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)的職能分工本來(lái)就存在交叉和模糊地帶,同時(shí)初期舉報(bào)線索的性質(zhì)也較難判斷,諸多因素導(dǎo)致舉報(bào)受理機(jī)構(gòu)之間經(jīng)常以不符合職能管轄為由而互相推諉、“踢皮球”,使舉報(bào)案件得不到及時(shí)有效的查處,或者其他機(jī)關(guān)受理了移交的舉報(bào)材料后又將其移交回原機(jī)關(guān)的“舉報(bào)線索回流”現(xiàn)象,也有舉報(bào)受理機(jī)關(guān)雖然接收了檢察機(jī)關(guān)移送的舉報(bào)材料但并不進(jìn)行處理又無(wú)反饋的“冷對(duì)抗”情形。

第四,舉報(bào)渠道狹窄,欠缺便利。原則上,公民可以通過(guò)電話舉報(bào)、信函舉報(bào)、傳真舉報(bào)、網(wǎng)上舉報(bào),也可以當(dāng)面舉報(bào)、預(yù)約舉報(bào)或者以其認(rèn)為便利的其他形式進(jìn)行舉報(bào)。但在實(shí)踐中,舉報(bào)受理部門提供給舉報(bào)人可利用的舉報(bào)渠道并不多。近年來(lái),各個(gè)舉報(bào)部門較為注重加強(qiáng)舉報(bào)工作現(xiàn)代化,普遍的現(xiàn)代化受理渠道便是網(wǎng)絡(luò)舉報(bào),但是,現(xiàn)代化舉報(bào)受理渠道并沒(méi)有充分發(fā)揮應(yīng)有的作用。據(jù)受理舉報(bào)工作的負(fù)責(zé)人員反映,網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)路徑的利用率不到3%。究其原因,一方面由于許多舉報(bào)受理部門的網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代化舉報(bào)渠道建設(shè)不完善,舉報(bào)人無(wú)法通過(guò)新型舉報(bào)渠道舉報(bào);另一方面是舉報(bào)人缺乏對(duì)網(wǎng)上舉報(bào)等新式舉報(bào)路徑的知曉,或受自身運(yùn)用新型舉報(bào)渠道的技術(shù)能力限制,抑或舉報(bào)人出于自身身份的更好保護(hù),沒(méi)有選擇容易留有個(gè)人信息的網(wǎng)上舉報(bào)等現(xiàn)代化舉報(bào)渠道,而是仍然局限于電話舉報(bào)或者信函舉報(bào)等傳統(tǒng)舉報(bào)渠道。舉報(bào)渠道的狹窄抑制了舉報(bào)工作的開展。

第五,舉報(bào)工作保密性差,信息外泄嚴(yán)重。舉報(bào)工作無(wú)論是出于對(duì)舉報(bào)人和被舉報(bào)人的人身、財(cái)產(chǎn)、名譽(yù)保護(hù)之目的,還是為了更好管理和培植犯罪線索,做好舉報(bào)的保密工作都是極其必要的。也正因?yàn)榕e報(bào)線索牽涉重大利害關(guān)系,有些人便覬覦不正當(dāng)利益而泄漏舉報(bào)線索。實(shí)踐中,因?yàn)榕e報(bào)線索外泄而導(dǎo)致偵辦案件線索中斷或造成被舉報(bào)人外逃或者因?yàn)榕e報(bào)人身份被泄漏而遭到報(bào)復(fù)陷害的情形比較多。

調(diào)查情況表明,社會(huì)上甚至有買賣交易舉報(bào)線索的現(xiàn)象發(fā)生,其買方主要是犯罪嫌疑人、被告人或犯罪服刑人員。依據(jù)我國(guó)《刑法》第68條關(guān)于立功的規(guī)定,有些犯罪嫌疑人、被告人為了爭(zhēng)取立功表現(xiàn)而獲得從輕或者減輕刑罰判決或者犯罪服刑人員為了減少執(zhí)行刑期而高額購(gòu)買舉報(bào)線索。這就為舉報(bào)部門管理中的舉報(bào)線索外泄提供了另一種交易動(dòng)因和交易黑市,這一現(xiàn)象在民間被稱為“拿舉報(bào)線索換糧票”。對(duì)該現(xiàn)象如不加以有效遏制,其后果相當(dāng)嚴(yán)重。

但是,泄漏舉報(bào)信息的現(xiàn)象卻很難遏制和查處。檢察機(jī)關(guān)的舉報(bào)工作,包括受理、分流、移送、轉(zhuǎn)辦、初查、宣傳、獎(jiǎng)勵(lì)、答復(fù)等多個(gè)環(huán)節(jié),每一個(gè)工作環(huán)節(jié)都存在著信息泄漏的可能,只要有一個(gè)環(huán)節(jié)存在泄密漏洞,就有可能造成嚴(yán)重的后果。例如,對(duì)于一個(gè)報(bào)請(qǐng)立案的舉報(bào)線索,僅審批程序就要經(jīng)過(guò)舉報(bào)線索主管人員到檢察長(zhǎng)九個(gè)責(zé)任人,一旦出現(xiàn)問(wèn)題則難以查清是哪個(gè)環(huán)節(jié)或是哪個(gè)人將舉報(bào)線索泄漏出去。同時(shí),由于舉報(bào)線索沒(méi)有密級(jí)的設(shè)定,對(duì)于泄漏舉報(bào)線索的懲罰力度很有限,因此難以震懾不法分子。對(duì)泄漏舉報(bào)信息的懲處不力,也縱容了這一現(xiàn)象的發(fā)生。

第六,對(duì)舉報(bào)人缺乏有效的保護(hù)機(jī)制。舉報(bào)是我國(guó)《憲法》賦予公民的一項(xiàng)重要的民主權(quán)利,是公民對(duì)國(guó)家工作人員進(jìn)行民主監(jiān)督的重要形式。然而,近年來(lái)卻屢屢發(fā)生舉報(bào)人遭到打擊報(bào)復(fù)的事件,這極大地挫傷了人民群眾舉報(bào)的積極性,許多地區(qū)的檢察院舉報(bào)數(shù)目總量和實(shí)名舉報(bào)數(shù)量逐年遞減。在《中國(guó)青年報(bào)》的一次網(wǎng)絡(luò)調(diào)查中,在公眾認(rèn)為阻礙舉報(bào)的諸多因素中,“擔(dān)心舉報(bào)石沉大海,得不到反饋”的占36.4%,“擔(dān)心舉報(bào)后遭到打擊報(bào)復(fù)”的占34.9%,這兩項(xiàng)因素被認(rèn)可的程度位居所有因素的前兩位。[2]由此可見(jiàn),舉報(bào)的安全問(wèn)題是舉報(bào)人最為擔(dān)憂的問(wèn)題,也是舉報(bào)工作應(yīng)當(dāng)重視的問(wèn)題。盡管我國(guó)《刑法》和《刑事訴訟法》分別規(guī)定了保護(hù)舉報(bào)人的實(shí)體性規(guī)則和程序性規(guī)則①《中華人民共和國(guó)刑法》第254、255條及《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》第49條有相關(guān)規(guī)定。,但是不足以阻止被舉報(bào)人或者其利益群體對(duì)舉報(bào)人的“軟報(bào)復(fù)”,如作為單位領(lǐng)導(dǎo)的被舉報(bào)人剝奪作為下級(jí)工作人員的舉報(bào)人的升遷機(jī)會(huì)等等。

對(duì)舉報(bào)人缺乏保護(hù)還體現(xiàn)在舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)不到位上。法律規(guī)定,對(duì)于舉報(bào)有效的舉報(bào)人應(yīng)當(dāng)給予一定的物質(zhì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)。通常是按照其舉報(bào)線索成案的價(jià)值乘以一定的百分比,但實(shí)踐中常常存在舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)被剝奪或沒(méi)有全部到位的情況。另外,由于頒發(fā)獎(jiǎng)勵(lì)方式的公開化,導(dǎo)致一般舉報(bào)人擔(dān)心在領(lǐng)取獎(jiǎng)勵(lì)的過(guò)程中暴露身份遭到報(bào)復(fù)而不敢領(lǐng)取獎(jiǎng)勵(lì)。完善舉報(bào)人保護(hù)制度和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制,加強(qiáng)對(duì)舉報(bào)人的保護(hù)力度是舉報(bào)工作中亟須解決的一個(gè)問(wèn)題。

第七,舉報(bào)工作缺乏有效監(jiān)督。舉報(bào)工作因其高度的保密性而始終保有一種神秘感,缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。神秘不意味著保密良好?！敖^對(duì)的權(quán)力必致絕對(duì)的腐化”,任何缺乏監(jiān)督的權(quán)力都容易被濫用。舉報(bào)人的個(gè)人信息和舉報(bào)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)保密,但是不意味著關(guān)于舉報(bào)工作的一切活動(dòng)都應(yīng)當(dāng)保密并且排除外部監(jiān)督。目前的舉報(bào)工作運(yùn)行機(jī)制的行政化和神秘化色彩導(dǎo)致舉報(bào)工作程序缺乏應(yīng)有的公正和透明,其他主體很難介入了解,各級(jí)機(jī)關(guān)和舉報(bào)工作部門普遍缺乏明確的監(jiān)督機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)在處理舉報(bào)過(guò)程中出現(xiàn)的工作失誤和不作為情況,也難以得到有效的監(jiān)督和糾正。

三、檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)工作困境的成因分析

綜合分析上述檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)工作存在諸多困境的原因,除了檢察機(jī)關(guān)對(duì)公民舉報(bào)權(quán)的定位不明和檢察機(jī)關(guān)工作訴訟邊緣化的因素之外,還可以歸納出以下幾點(diǎn)原因:

第一,關(guān)于檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)工作的相關(guān)立法不盡完善。盡管從最高位階的《中華人民共和國(guó)憲法》到低位階的最高人民檢察院頒布的《人民檢察院舉報(bào)工作規(guī)定》,都對(duì)檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)工作做了相應(yīng)的規(guī)定,但是,憲法和基本法僅就公民舉報(bào)權(quán)的存在做了原則性的法律保障,而沒(méi)有具體的實(shí)施規(guī)范,也缺乏全面、詳細(xì)而有效的實(shí)體和程序規(guī)范,例如舉報(bào)人權(quán)利保障、舉報(bào)工作法律監(jiān)督對(duì)權(quán)力的制約等等。雖然最高人民檢察院在《人民檢察院舉報(bào)工作規(guī)定》中規(guī)定較為詳盡,但它只能作為檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部規(guī)范來(lái)實(shí)施,沒(méi)有更廣泛的調(diào)整范圍,例如不同機(jī)關(guān)的舉報(bào)受理部門之間關(guān)于舉報(bào)工作的分工和銜接問(wèn)題,《人民檢察院舉報(bào)工作規(guī)定》對(duì)于其他機(jī)關(guān)的舉報(bào)受理部門是沒(méi)有約束力的,因此該項(xiàng)操作規(guī)則具有一定的局限性。另外,即使是目前關(guān)于舉報(bào)工作最詳盡的《人民檢察院舉報(bào)工作規(guī)定》也仍然存在法律空白,其對(duì)于舉報(bào)線索篩查環(huán)節(jié)的分流標(biāo)準(zhǔn)等舉報(bào)處理過(guò)程的具體環(huán)節(jié)尚沒(méi)有相應(yīng)規(guī)定。沒(méi)有良好法律保障的權(quán)利是無(wú)法得到充分實(shí)現(xiàn)的。立法的缺失是導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)工作幾大現(xiàn)實(shí)困境的重要原因。

第二,檢察機(jī)關(guān)對(duì)舉報(bào)工作的落實(shí)和處理不當(dāng)。檢察機(jī)關(guān)的舉報(bào)工作不僅相關(guān)立法不完善,即使是在現(xiàn)行法律框架下,檢察機(jī)關(guān)的舉報(bào)工作也有落實(shí)不到位和處理不當(dāng)?shù)膯?wèn)題,如將舉報(bào)與信訪工作混同、舉報(bào)工作部門職能不完全獨(dú)立等問(wèn)題。在實(shí)踐中,有些負(fù)責(zé)舉報(bào)工作的人員并沒(méi)有嚴(yán)格遵守現(xiàn)行法律規(guī)范正確處理舉報(bào)材料和舉報(bào)線索,例如對(duì)于舉報(bào)材料不及時(shí)核查批轉(zhuǎn)、存檔備查,或者沒(méi)有嚴(yán)格實(shí)施歸口管理和定向分流,舉報(bào)案件處理隨意性很大,導(dǎo)致舉報(bào)人無(wú)法及時(shí)獲得反饋信息而喪失對(duì)檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)工作的信任,挫傷舉報(bào)積極性。又如,舉報(bào)宣傳工作不力。由于有些檢察機(jī)關(guān)的宣傳過(guò)于偏重形式而忽視內(nèi)容和效果,使人民群眾對(duì)檢察機(jī)關(guān)的職能和舉報(bào)工作了解不足。舉報(bào)工作重在宣傳,宣傳工作做得越深入具體,效果就越明顯。此外,檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)舉報(bào)工作的一些考核指標(biāo)也導(dǎo)致舉報(bào)工作異化,如片面強(qiáng)調(diào)工作數(shù)量而忽視質(zhì)量,或者偏重于對(duì)特定時(shí)期或者個(gè)案的處理,缺乏舉報(bào)工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性。

第三,公民的法律認(rèn)知與社會(huì)責(zé)任感有待進(jìn)一步提高,公民心理有待進(jìn)一步調(diào)適。舉報(bào)作為公民參與國(guó)家政治生活和民主監(jiān)督的形式,首先依賴于人民群眾的社會(huì)責(zé)任感和正義感。如果公民淡漠社會(huì)生活,漠視舉報(bào)權(quán)的存在,再良好的立法和再完備的運(yùn)行機(jī)制都將是空中樓閣。因此,檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)工作的開展首先取決于公民的積極性和參與度。公民不僅要行使舉報(bào)權(quán),還應(yīng)當(dāng)“正確而高效”的行使舉報(bào)權(quán),這便仰賴于公民對(duì)舉報(bào)權(quán)及其相關(guān)法律規(guī)范的認(rèn)知程度,包括舉報(bào)材料的撰寫、舉報(bào)渠道、舉報(bào)程序等等。隨著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,公民參與社會(huì)政治和文化生活的意識(shí)逐漸提高,但如果沒(méi)有參與的能力同樣無(wú)法實(shí)現(xiàn),這需要普通公民民主意識(shí)和能力的全面提高。

此外,公民積極參與檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)工作還有個(gè)心理調(diào)適的問(wèn)題。公民害怕報(bào)復(fù)的恐懼心理和熟人社會(huì)的人情心理也是阻礙公民對(duì)職務(wù)犯罪舉報(bào)的因素之一。當(dāng)然,只有在立法和司法實(shí)踐中對(duì)舉報(bào)人的保護(hù)機(jī)制比較完備的情況下,舉報(bào)人才能有良好的心理狀態(tài)。

四、對(duì)檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)工作的幾點(diǎn)建議

檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)工作應(yīng)當(dāng)走法律化、制度化的道路,但這一過(guò)程不是一蹴而就的,需要分短期和長(zhǎng)期來(lái)制定階段性的改革計(jì)劃。針對(duì)檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)工作目前仍然存在的問(wèn)題,筆者給出以下幾點(diǎn)建議:

第一,以訴訟化的思路和程序正當(dāng)?shù)睦砟钔晟茩z察機(jī)關(guān)舉報(bào)工作的相關(guān)立法,祛除行政化色彩。首先,應(yīng)將舉報(bào)工作納入刑事訴訟中,以刑事訴訟法來(lái)規(guī)范檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)工作。要解決檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)工作中的諸多問(wèn)題,就要祛除舉報(bào)工作的行政化色彩,以訴訟化的思路和程序正當(dāng)?shù)睦砟铋_展舉報(bào)工作,才能更好地保障人權(quán)(包括舉報(bào)人和被舉報(bào)人的兩個(gè)層面的人權(quán)),才能確保檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)工作的規(guī)范化、透明化,才能便于監(jiān)督。其次,完善檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)工作規(guī)則,需要對(duì)舉報(bào)工作所涉及的具體問(wèn)題進(jìn)一步明確規(guī)定。例如,在核查舉報(bào)材料時(shí)以什么標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)來(lái)認(rèn)定有價(jià)值的線索、舉報(bào)人對(duì)舉報(bào)處理結(jié)果不滿意如何救濟(jì),等等。再次,制定更高位階和更高效力的法律規(guī)范。在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)制定《舉報(bào)法》和《舉報(bào)人保護(hù)法》,以更大的廣度和深度來(lái)完善檢察機(jī)關(guān)的舉報(bào)工作。

第二,重新構(gòu)建或完善檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)工作不同環(huán)節(jié)的工作機(jī)制。首先,建立統(tǒng)一的舉報(bào)線索受理系統(tǒng),做好第一手資料的收集、整理和登記。其次,強(qiáng)化舉報(bào)線索的分流工作。分流環(huán)節(jié)是對(duì)舉報(bào)材料處理的重要一環(huán),如果在這一環(huán)節(jié)認(rèn)定舉報(bào)材料沒(méi)有價(jià)值,將對(duì)該舉報(bào)做終結(jié)處理。所以,對(duì)舉報(bào)材料是否有價(jià)值的判斷標(biāo)準(zhǔn)是非常關(guān)鍵的衡量尺度,應(yīng)當(dāng)予以細(xì)化和明確?，F(xiàn)行的法律規(guī)定都沒(méi)有涉及相關(guān)內(nèi)容,該項(xiàng)規(guī)范亟待補(bǔ)充和完善,此外,還要加強(qiáng)對(duì)舉報(bào)分流環(huán)節(jié)的監(jiān)督工作,防止不妥當(dāng)或者不正當(dāng)?shù)姆至魈幚怼Ｔ俅?存檔備查工作需要現(xiàn)代化,應(yīng)建立獨(dú)立的電子存檔系統(tǒng)。存檔的舉報(bào)線索并不一定完全喪失可利用性,應(yīng)當(dāng)妥善保存并錄入電子存檔系統(tǒng),以便舉報(bào)線索的搜索、培養(yǎng)、經(jīng)營(yíng)和再利用。為此,在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)查辦和預(yù)防職務(wù)犯罪工作會(huì)議上,最高人民檢察院反貪總局負(fù)責(zé)人稱,將從反貪辦公室工作的實(shí)際需要出發(fā),加強(qiáng)舉報(bào)線索數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè),實(shí)現(xiàn)舉報(bào)線索網(wǎng)上錄入、評(píng)估與流轉(zhuǎn)。

第三,加強(qiáng)不同機(jī)關(guān)之間關(guān)于舉報(bào)工作的協(xié)作與交流。檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)中心首先應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)工作責(zé)任感,準(zhǔn)確判斷舉報(bào)材料,對(duì)于應(yīng)當(dāng)由本部門受理的舉報(bào)材料,不得移交其他機(jī)關(guān)或者其他部門,不得因個(gè)人喜好、工作壓力或工作績(jī)效考核指標(biāo)而“踢出”本部門。同時(shí),在不屬于本部門管轄的舉報(bào)材料被移交其他機(jī)關(guān)或部門之后,檢察機(jī)關(guān)要定期催辦,提出檢察建議,并及時(shí)將處理結(jié)果反饋給舉報(bào)人,避免舉報(bào)材料被擱置或處理工作遭拖延。此外,檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)中心還應(yīng)與其他舉報(bào)受理機(jī)關(guān)或部門建立定期會(huì)商機(jī)制,互通舉報(bào)線索查辦情況,特別是建立與執(zhí)法執(zhí)紀(jì)部門的工作通報(bào)、案件移送機(jī)制。

第四,以便利舉報(bào)為原則,尊重舉報(bào)人意愿,加大宣傳,拓寬舉報(bào)渠道。檢察機(jī)關(guān)需要拓寬舉報(bào)渠道,綜合運(yùn)用電子舉報(bào)、網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)等信息化、科技化手段推動(dòng)舉報(bào)工作進(jìn)一步發(fā)展。目前,檢察機(jī)關(guān)已開通全國(guó)統(tǒng)一的12309舉報(bào)電話,實(shí)行24小時(shí)接聽(tīng),保證群眾舉報(bào)渠道暢通,提高處理舉報(bào)效率。該舉措非常值得稱贊和支持,應(yīng)當(dāng)確保其真正落到實(shí)處并保持長(zhǎng)久。另外,加快檢察門戶網(wǎng)站建設(shè),推行網(wǎng)上受理信訪、法律咨詢、案件查詢,深化文明接待室創(chuàng)建活動(dòng),認(rèn)真聽(tīng)取、及時(shí)受理群眾舉報(bào)。在網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代,舉報(bào)工作應(yīng)該充分發(fā)揮和利用網(wǎng)絡(luò)的功能,加強(qiáng)舉報(bào)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。最后,加大舉報(bào)工作的宣傳力度,消除群眾對(duì)舉報(bào)工作的不信任和誤解,讓群眾了解舉報(bào)工作的流程、舉報(bào)方式以及舉報(bào)人對(duì)自身的保護(hù)。

第五,建立檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)工作的監(jiān)督與制約機(jī)制。在監(jiān)督主體上,首先強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)對(duì)自身的監(jiān)督,包括工作人員相互監(jiān)督,如對(duì)某一舉報(bào)線索的處理決定,應(yīng)當(dāng)有兩個(gè)以上的工作人員達(dá)成一致方可。其次是上下級(jí)的監(jiān)督,上級(jí)檢察領(lǐng)導(dǎo)定期排查和詢問(wèn)下級(jí)舉報(bào)工作情況,下級(jí)舉報(bào)部門定期向上級(jí)報(bào)告工作。再次是舉報(bào)人對(duì)舉報(bào)工作的監(jiān)督。舉報(bào)人有權(quán)詢問(wèn)舉報(bào)的處理情況,并有權(quán)獲得處理結(jié)果的反饋。最后是社會(huì)監(jiān)督。舉報(bào)材料來(lái)自于人民群眾,也應(yīng)接受人民群眾的監(jiān)督,舉報(bào)工作應(yīng)當(dāng)定期公示,以便群眾監(jiān)督。在監(jiān)督內(nèi)容上,監(jiān)督應(yīng)當(dāng)介入舉報(bào)工作的各個(gè)環(huán)節(jié)。需要注意的是,在接受監(jiān)督的同時(shí),仍然不能忽略對(duì)舉報(bào)人和被舉報(bào)人的保護(hù)。

第六,加強(qiáng)舉報(bào)線索的保密力度。為了加強(qiáng)舉報(bào)線索的保密力度,舉報(bào)信息處理的每個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)設(shè)置“防火墻”,確保舉報(bào)信息的萬(wàn)無(wú)一失。為舉報(bào)人保密對(duì)檢察機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō),必須成為一項(xiàng)鐵的紀(jì)律。針對(duì)舉報(bào)線索的管理要求,制定受理舉報(bào)保密規(guī)定,把舉報(bào)線索從受理、分類、分流到反饋的各環(huán)節(jié),都形成一套科學(xué)、完備的保密制度,在各個(gè)環(huán)節(jié)上均保證符合舉報(bào)線索保密的需要,嚴(yán)格限定舉報(bào)傳閱材料的知曉范圍。同時(shí),借鑒國(guó)外的先進(jìn)做法,可以嘗試推行密碼舉報(bào)①所謂密碼舉報(bào),是指舉報(bào)人在利用信函、電話或網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)時(shí),不使用真實(shí)姓名、地址,而是通過(guò)設(shè)定的密碼與舉報(bào)受理人保持聯(lián)系。這一方式源自1976年誕生于美國(guó)的“犯罪終結(jié)者”(Crime Stoppers)計(jì)劃。該計(jì)劃最大的特點(diǎn)就是強(qiáng)制性匿名舉報(bào),通過(guò)密碼領(lǐng)取舉報(bào)獎(jiǎng)金。密碼舉報(bào)的高保密性為舉報(bào)人提供了最大限度的安全保障,是探尋舉報(bào)安全機(jī)制的一個(gè)成功舉措。制度。

此外,為了進(jìn)一步做好舉報(bào)線索的保密工作,建議對(duì)于有一定價(jià)值的舉報(bào)線索設(shè)定密級(jí)。按照我國(guó)《保密法》的規(guī)定,對(duì)于“維護(hù)國(guó)家安全活動(dòng)和追查刑事犯罪中的秘密事項(xiàng)”可以設(shè)定國(guó)家秘密。將可能成案的舉報(bào)線索設(shè)定密級(jí)可以起到更好的威懾和保護(hù)效果,同時(shí)便于啟用刑罰懲治泄密和買賣交易舉報(bào)線索的行為。對(duì)于故意泄露舉報(bào)線索的人,應(yīng)執(zhí)行嚴(yán)格的泄密責(zé)任追究制度。

第七,加強(qiáng)對(duì)舉報(bào)人的保護(hù)和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。對(duì)舉報(bào)人給予法律保護(hù),防止其遭受打擊報(bào)復(fù),通過(guò)法律維護(hù)公平正義,促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)。首先,從立法上來(lái)說(shuō),應(yīng)當(dāng)改變?cè)谛淌聦?shí)體法與程序法中零星規(guī)定證人保護(hù)條款的格局,由立法機(jī)關(guān)制定證人保護(hù)法,全面規(guī)定證人保護(hù)的相關(guān)問(wèn)題,應(yīng)當(dāng)建立事前保護(hù)、事中保護(hù)、事后保護(hù)的全程保護(hù)機(jī)制,建立專門的證人保護(hù)機(jī)構(gòu),明確其保護(hù)責(zé)任。從社會(huì)方面來(lái)說(shuō),應(yīng)當(dāng)營(yíng)造證人作證的良好氛圍。[3]對(duì)舉報(bào)人給予立法保護(hù)是世界各國(guó)較為普遍的做法,較著名的當(dāng)屬美國(guó)的《吹口哨人保護(hù)法》。②美國(guó)的《吹口哨人保護(hù)法》已在美國(guó)42個(gè)州適用。“吹口哨人”(Whistleblower)意為“舉報(bào)人”,該法是對(duì)1863年的《欺詐聲明法》和1978年的《公務(wù)員制度改革法》的發(fā)展和完善,對(duì)舉報(bào)人權(quán)利保護(hù)相關(guān)問(wèn)題作出了系統(tǒng)的規(guī)定。《吹口哨人保護(hù)法》旨在加強(qiáng)對(duì)聯(lián)邦工作人員權(quán)利的保護(hù),以制止打擊報(bào)復(fù)和消除政府內(nèi)部的違法犯罪及不當(dāng)行為。參見(jiàn)Patricia A.Price.“An overview of the W histleblower Protection Act”.The Federal Circuit Bar Journal,Vol.2,No.1,Sp ring 1992.其他國(guó)家對(duì)舉報(bào)人保護(hù)的立法還有:1994年《澳大利亞舉報(bào)者保護(hù)法》、1998年《英國(guó)公眾利益披露法案》、日本制定有《公益舉報(bào)人保護(hù)法》等。總結(jié)多個(gè)國(guó)家舉報(bào)人保護(hù)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),我國(guó)可以建立健全舉報(bào)人安全緊急保護(hù)制度、舉報(bào)人身份重置制度,建立健全舉報(bào)人獎(jiǎng)勵(lì)制度。針對(duì)目前檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的缺陷,應(yīng)注意做好如下工作:(1)制定舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)施細(xì)則,對(duì)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)的審批、發(fā)放、備案以及獎(jiǎng)勵(lì)的方式、時(shí)間及程序作出明確具體的規(guī)定。(2)確定獎(jiǎng)勵(lì)條件及獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)額。(3)關(guān)于獎(jiǎng)勵(lì)的領(lǐng)取方式。在獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)人的問(wèn)題上應(yīng)當(dāng)充分尊重舉報(bào)人的意志,對(duì)于愿意公開接受獎(jiǎng)勵(lì)的舉報(bào)人實(shí)行公開獎(jiǎng)勵(lì),對(duì)于不愿意公開真實(shí)身份的舉報(bào)人實(shí)行秘密獎(jiǎng)勵(lì)。

無(wú)論是在表達(dá)公民政治和法律訴求還是在懲治職務(wù)犯罪方面,檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)工作多年來(lái)都發(fā)揮了重要作用,它在保障人民群眾依法行使民主權(quán)利的同時(shí),也化解了不同主體間的社會(huì)矛盾和糾紛,服務(wù)了和諧社會(huì)的建設(shè)。檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)工作的程序化、制度化不是一蹴而就的,在總結(jié)近年來(lái)檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)工作的成功經(jīng)驗(yàn)的同時(shí),需要從理論基礎(chǔ)和檢察實(shí)踐兩個(gè)層面深入研究和完善舉報(bào)工作。從維護(hù)公民合法權(quán)益和大局穩(wěn)定出發(fā),解決舉報(bào)人的合理訴求,堅(jiān)持把理性、平和、文明、規(guī)范執(zhí)法的理念貫徹到檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)工作中,建設(shè)法律化、制度化的舉報(bào)工作,使得檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)工作制度臻于完善。

[1]Dennis Challinger,Crime Stoppers.“Evaluating Victo ria's Program”,Australian:Trends and Issues in Crime and Criminal Justice are refereed papers,No.272,2003.

[2]《專家呼吁盡快制定舉報(bào)法 民調(diào)認(rèn)同此乃當(dāng)務(wù)之急》,載《中國(guó)青年報(bào)》,2009-03-17。

[3]陳衛(wèi)東:《“密室舉報(bào)”與中國(guó)證人制度改革的邏輯》,參見(jiàn)http://epaper.oeeee.com/F/htm l/2008-08/24/content-552942.htm.