朱光磊 周 望

一、問題的提出

政府公信力是近年來理論界和政界都很關(guān)注的一個重要課題。如何提高政府公信力和面對公眾對政府公信度的多樣化評價,是各國普遍面臨的一個重要問題。改革開放以來,盡管存在頗多爭議,但中國政府的公信力總體上還是不斷提升的。世界五大公關(guān)公司之一的愛德曼國際公關(guān)公司2011年發(fā)布的全球信任度調(diào)查報告顯示,民眾對中國政府的信任度為88%[1],排名比較靠前。但與此同時,我們也應(yīng)當(dāng)看到,政府在全面、穩(wěn)定地獲得公眾信任方面確實還存在著某些明顯的或潛在的問題。從橫向看,政府的社會管理和公共服務(wù)行為的公信力一直不夠理想;從縱向看,越往基層,政府公信力的問題就越突出。2005年的政府工作報告首次正式提出了政府公信力問題,并在其后的多次政府工作報告中論及這一問題。中共十七大報告也明確提出了提高政府公信力的要求。中共中央提出的“十二五規(guī)劃建議”在論及轉(zhuǎn)變政府職能和推進(jìn)行政體制改革時,把提高政府公信力作為整個分析的落腳點(diǎn)。從上到下,對這個問題談得多,要求高,甚至有不同的解讀,這是一件好事,說明大家都在積極參與,都希望政府工作越做越好。

本著更好地回應(yīng)公眾的期望,進(jìn)一步鞏固和提升政府公信力的目的,近年來特別是2003年以來,國內(nèi)學(xué)術(shù)界從多個領(lǐng)域、多個角度、多個層次對政府公信力問題進(jìn)行了廣泛探討,涉及政府公信力的含義和評價標(biāo)準(zhǔn)、政府公信力的現(xiàn)狀和問題、影響政府公信力的各種因素、提高政府公信力的途徑和措施,等等。但是,由于相關(guān)理論積累的薄弱,以及研究周期和研究方法的限制,對一些重要問題的認(rèn)識還不夠準(zhǔn)確和清晰。這主要表現(xiàn)在兩個方面:一是對“政府公信力”概念的界說比較混亂,經(jīng)常不加分析地將政府公信力與政府公信度、政府信用、政府誠信乃至政治信任等概念交替使用,對它們之間的聯(lián)系和區(qū)別缺乏必要的梳理;二是在如何切實提高政府公信力這一關(guān)鍵性問題上,所提出的各種對策建議往往面面俱到,包含很多不相關(guān)的內(nèi)容,常常把政府公信力與政府建設(shè)的其他方面混為一談,研究重點(diǎn)不突出,甚至陷入循環(huán)論證。社會各界對于盡快提高政府公信力的愿望都很急切,這一點(diǎn)完全可以理解,但一味強(qiáng)調(diào)“理念上加以重視、行動上全面鋪開”并無助于解決實際問題。

中國要繼續(xù)實現(xiàn)平穩(wěn)較快的發(fā)展,就必須保證整個制度體系和政府系統(tǒng)的平穩(wěn)運(yùn)行。現(xiàn)在,發(fā)展仍然是主旋律,民生問題得到了前所未有的重視,但諸多棘手問題不可能在短時間內(nèi)得到有效解決,更不可能處處歌舞升平。因此,在政府與公眾信任之間實現(xiàn)良性互動,相互理解至關(guān)重要。政府公信力問題涉及的方面很多,穩(wěn)固和提升政府公信力也需要從多處著手。解決這一問題的關(guān)鍵,首先是要對“政府公信力”概念進(jìn)行準(zhǔn)確、清晰的界說,框定研究內(nèi)容的范圍以及各種要素之間的主次關(guān)系;其次,要切實抓住政府職能轉(zhuǎn)變這一推進(jìn)政府公信力建設(shè)的“著力點(diǎn)”,以此將有關(guān)工作和改革措施統(tǒng)籌起來,形成可操作的方案。

二、政府公信力是政府的執(zhí)政能力與執(zhí)政資源

近年來,“政府公信力”這一概念已為理論界乃至社會各界廣泛使用,但給出的定義不盡相同,其中亦存在著一些不準(zhǔn)確甚至錯誤的理解。同時,許多論著在研究過程中還常常將政府公信力與政府公信度、政府信用以及政府誠信等概念相混淆。因此,在展開討論之前,有必要對政府公信力的內(nèi)涵進(jìn)行辨析。

(一)“政府公信力”是一個原創(chuàng)自中國的概念

針對國內(nèi)部分研究者習(xí)慣于到歐美學(xué)界的相關(guān)著述中尋求概念來源、理論基礎(chǔ)的傾向,這里首先需要指出,“政府公信力”是一個中國化的概念,并沒有一個嚴(yán)格意義上的英文詞匯能夠與它相對應(yīng)。英文文獻(xiàn)中的相關(guān)研究主要集中在政治信任、政府問責(zé)等方面,其中并未明確提出“政府公信力”這一概念。①國內(nèi)有學(xué)者將聯(lián)合國于2007年6月舉辦的第七屆“政府創(chuàng)新”全球論壇的主題“Building Trust in Government”翻譯為“提高政府公信力”,這實際上是不準(zhǔn)確的,該會議的內(nèi)容主要是從多個視角來談如何建立和加強(qiáng)公眾對政府的信任,應(yīng)該說主要還是屬于政治信任研究的范疇。歐美學(xué)界關(guān)于公眾信任與政府之間互動關(guān)系的研究,基本上都是側(cè)重于從社會大眾的角度來探討人們對政府主體的信任程度,關(guān)注的是“政府公信度”。

在中國,傳播學(xué)領(lǐng)域最早開始從社會科學(xué)研究的角度來關(guān)注公眾信任與組織間的互動關(guān)系,并提出了“媒體公信力”這一概念,主要是指新聞報道的真實性、可信度。這里出現(xiàn)了一個中國化的詞匯——公信力,它實際上是對英文中“公信度”(credibility、public trust、public credit)一詞的中國化改造,側(cè)重于強(qiáng)調(diào)要主動通過自己的行為來取得公眾信任。隨后,在中國社會信用體系建設(shè)的過程中,“公信力”一詞得到廣泛使用,出現(xiàn)了“政府公信力”、“司法公信力”以及“行業(yè)公信力”等提法。當(dāng)時關(guān)于“政府公信力”的各種分析都比較零星,并未從學(xué)理上對它進(jìn)行明確定義,所涉及的內(nèi)容基本還是屬于誠信問題的范疇。

有關(guān)“政府公信力”的理論探討集中出現(xiàn)在“非典”事件之后,開始時主要涉及提高政府行為特別是政務(wù)信息的公開性、透明度等內(nèi)容。如2004年的政府工作報告就提出要建立政務(wù)信息公開制度,增強(qiáng)政府工作的透明度。其后,政府公信力的內(nèi)涵和外延不斷豐富和擴(kuò)大。2005年的政府工作報告進(jìn)一步明確提出要以努力建設(shè)服務(wù)型政府為目標(biāo),大力推進(jìn)政務(wù)公開,增強(qiáng)政府工作透明度,提高政府公信力。“政府公信力”一詞首次得到正式確認(rèn),并構(gòu)成了轉(zhuǎn)變政府職能、構(gòu)建服務(wù)型政府的重要內(nèi)容。

理論在一個國家實現(xiàn)的程度,取決于該理論滿足這個國家需要的程度。具有中國原創(chuàng)性特征的“政府公信力”概念及其相關(guān)理論成果,是基于中國特有的現(xiàn)實環(huán)境而出現(xiàn)的。這包括出于解決當(dāng)前經(jīng)濟(jì)和社會快速發(fā)展中的一些突出問題、構(gòu)建和諧社會以及進(jìn)一步加快轉(zhuǎn)變政府職能的迫切需要,以及現(xiàn)階段和條件下需要政府能夠有所作為的現(xiàn)實要求。近年來,國內(nèi)學(xué)術(shù)界圍繞“政府公信力”這一概念,從多個學(xué)科視角開展了一系列研究,可以說這是中國政治學(xué)界對政治學(xué)和行政學(xué)的一項理論貢獻(xiàn)。

(二)政府公信力與相關(guān)概念的區(qū)分

1.“政府公信力”與“政府公信度”

“政府公信度”講的是公眾對政府的信任程度,也即側(cè)重于從公眾方面講的。“政府公信力”是指政府及其公務(wù)員自身、公共管理與公共政策及其執(zhí)行能否取信于民的能力,也是執(zhí)政能力的重要因素。它側(cè)重講的是政府方面的主體性特征。政府公信度來源于政府公信力,來源于政府良好的政治能力、行政能力和公關(guān)形象。雖然它們都是從公眾與政府互動的角度講的,但是側(cè)重點(diǎn)不同。政府公信度可以視為政治信任在現(xiàn)代政府理論研究領(lǐng)域中的進(jìn)一步延伸和拓展。受政治文化傳統(tǒng)、政治體制等因素的影響,關(guān)于政府公信度的探討和研究在歐美政治學(xué)界已有相當(dāng)程度的積累。然而,國內(nèi)多數(shù)學(xué)者在翻譯和引介這些研究成果時基本上都將其用作政府公信力,而缺乏更為細(xì)致的區(qū)別性分析。

政府公信度是衡量政府公信力的主要依據(jù)。通常而言,政府公信度的變化反映出政府公信力的同步性變動。但由于政府公信度還要受到其他多個方面因素的影響,而這些因素多是政府難以控制的,因此它與政府公信力之間并不是完全對應(yīng)的。公眾對政府公信力的認(rèn)知和評價情況異常復(fù)雜,并不完全是根據(jù)公信力本身的狀況來作出評判。[2]例如,自20世紀(jì)中期開始,特別是進(jìn)入21世紀(jì)之后,政府公信度的下降逐漸成為各國政府普遍面臨的一個問題。而這一狀況在相當(dāng)程度上是由于公眾期望的復(fù)雜性、信息全球化、后物質(zhì)主義價值觀、保守主義政治思潮等因素造成的,并不能就此認(rèn)為這一時期各國政府的公信力普遍受到了削弱。[3](P1-2)實際上,OECD國家和多數(shù)轉(zhuǎn)型國家的政府公信力基本上都保持在穩(wěn)中有升的狀態(tài)。

2.“政府公信力”與“政府信用”、“政府誠信”

政府信用的概念可以從兩個方面來理解。從狹義上看,政府信用是指政府以債務(wù)人的身份,借助債券等信用工具在金融市場、證券市場籌措資金的行為,其主要表現(xiàn)形式是發(fā)行公債,也稱為公共信用,屬于政府經(jīng)濟(jì)學(xué)的范疇。從廣義上看,政府信用指的是政府按約定完成事先確立的施政目標(biāo),嚴(yán)格遵循先前確立下來的成文規(guī)則。政府信用強(qiáng)調(diào)的是政府主體未有法定事由和非經(jīng)法定程序不能隨意撤銷、變更和廢除已經(jīng)確定下來的成文目標(biāo)與規(guī)則,必須恪守對人民的承諾,不失信于民。

政府誠信是指政府主體的言行要與真實情況相一致。政府自身的內(nèi)在規(guī)定性決定了誠實守信是政府運(yùn)行所應(yīng)遵循的基本行為準(zhǔn)則。政府誠信側(cè)重于從道德和價值層面來探討政府行為的規(guī)范性問題,屬于政治倫理學(xué)、行政倫理學(xué)的范疇。

政府信用與政府誠信具有內(nèi)在的統(tǒng)一性。政府信用體現(xiàn)的是政府預(yù)定目標(biāo)與實際結(jié)果相符合的程度,政府誠信體現(xiàn)的是政府言行與實際情況相符合的程度。兩者都注重將真實可信、實事求是作為政府施政行為的基本要求,認(rèn)為這是政府能夠取信于民的根本性前提。雖然政府信用與政府誠信的研究對象及研究視角有所差異,但它們實際上是同一事物的兩個側(cè)面。

政府公信力與政府信用、政府誠信都是從政府的主動性特征提出來的。它們之間的區(qū)別在于:政府信用、政府誠信體現(xiàn)的是政府行為的結(jié)果,政府公信力則體現(xiàn)為政府行為的過程。政府公信力與政府信用、政府誠信是過程與目的、動態(tài)與靜態(tài)之間的關(guān)系。

政府信用、政府誠信是比較寬泛和宏觀的概念,表述的是政府主體一種整體性的存在狀態(tài),涉及的主要是政府活動的應(yīng)然性,而這需要經(jīng)過政府公信力的不斷鞏固和提升才能得以實現(xiàn)。政府公信力更多的是從中微觀層面提出來的,表述的內(nèi)容比較具體,由一系列針對政府治理過程中相對應(yīng)問題的實踐性行為所構(gòu)成,涉及的主要是政府活動的實然性。政府信用、政府誠信是政府公信力所要實現(xiàn)的重要目標(biāo),而提升政府公信力則是維護(hù)政府信用和政府誠信的基本途徑,促進(jìn)政府信用和政府誠信的能力構(gòu)成了政府公信力的主要內(nèi)容。

(三)政府公信力概念的內(nèi)涵

我們將政府公信力定義為政府在施政過程中通過合理、有效地履行其功能和職責(zé)而取得公眾信任的能力。政府公信力是執(zhí)政能力的重要組成要素,長期積累下來又發(fā)展成為政府的一種軟實力和巧實力。對這一概念需要進(jìn)一步說明。

1.政府公信力主要來源于政府的主動作為

一個政府從存在伊始就代表著一定的公信力。這是政府合法性的體現(xiàn)。但是,這種初始性的公信力的有效性往往是短暫的,持續(xù)而穩(wěn)固的政府公信力更多的是依靠政府在施政過程中的主動性作為爭取來的。這是政府公信力最為主要的來源。

政府的主動作為指的是良好的行政能力,而不是政府的強(qiáng)制能力。公眾對于政府可以“信”也可以“不信”,政府不可能強(qiáng)求公民信任自己,只能是通過行動來證明自己可以值得信賴。政府贏得民眾信任的能力主要取決于它能夠在多大程度上提高自身“業(yè)績水平”。[4]政府公信力強(qiáng)調(diào)政府要通過治理行為及結(jié)果的公正、有效、民主、負(fù)責(zé)等來獲得公眾的信任和認(rèn)可,能夠在經(jīng)濟(jì)和政治發(fā)展中有較高的政治自覺性,主動提高自己、有所作為。

2.穩(wěn)固的政府公信力是一種執(zhí)政資源

作為執(zhí)政能力的重要組成要素,政府公信力反映了公眾對政府治理行為的接受與認(rèn)可程度,穩(wěn)固的公信力可以轉(zhuǎn)化為政府治理過程中的一種執(zhí)政資源。政府公信力是維系整個社會信任體系的支柱,政府控制了所有信任形成的制度環(huán)境,因此,政府公信力具有極強(qiáng)的示范效應(yīng),它的穩(wěn)步提升對整個社會信任體系的建設(shè)及運(yùn)行具有重要的積極作用。[5](P22)

作為執(zhí)政資源存在著的政府公信力體現(xiàn)為政府的軟實力和巧實力,這有助于提高公眾對公共管理活動的支持度以及政府工作的有效程度。

三、轉(zhuǎn)變政府職能:提高政府公信力的出發(fā)點(diǎn)與著力點(diǎn)

(一)政府公信力問題發(fā)軔于政府職能轉(zhuǎn)變的過程之中

作為一個產(chǎn)生自中國政府治理實踐的時代命題和特定詞匯,政府公信力問題的提出及討論在很大程度上與政府職能的轉(zhuǎn)變進(jìn)程密切相關(guān)。政府公信力是在中國政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)入到建設(shè)服務(wù)型政府這個新階段,政府逐步走向以公共服務(wù)為其主要職能的過程中提出來的。

改革開放以來中國的政府職能轉(zhuǎn)變經(jīng)歷了一個不斷演化的過程。在改革的前20年,政府職能的轉(zhuǎn)變先后經(jīng)歷了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)框架的初步探索階段,以及尋求與市場經(jīng)濟(jì)條件下政治發(fā)展和社會發(fā)展目標(biāo)相契合的調(diào)整認(rèn)識階段。而“非典”的爆發(fā)、環(huán)境和弱勢群體問題的顯性化,再加上全球化的壓力,促使中國在21世紀(jì)初特別是在2003年和2004年,以突出公平因素和反思市場因素的作用為契機(jī),開始集中地考慮建設(shè)服務(wù)型政府的問題。職能轉(zhuǎn)變進(jìn)入到建設(shè)服務(wù)型政府的全新階段。①參見朱光磊、于丹:《建設(shè)服務(wù)型政府是轉(zhuǎn)變政府職能的新階段》,載《政治學(xué)研究》,2008(6);朱光磊主編:《中國政府發(fā)展研究報告(第2輯)》,37—43頁,北京,中國人民大學(xué)出版社,2010。政府公信力則是在這一時代背景下,對政府職能轉(zhuǎn)變所提出的一個新的要求和目標(biāo)。2005年的政府工作報告首次明確提出提高政府公信力,努力建設(shè)服務(wù)型政府。2006年的政府工作報告提出要加快推進(jìn)行政管理體制改革,進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能,提高政府公信力。2006年10月,中共中央《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出建設(shè)服務(wù)型政府,強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)職能,完善公共服務(wù)政策體系,提高公共服務(wù)質(zhì)量,增強(qiáng)政府公信力。2007年的政府工作報告進(jìn)一步提出要以轉(zhuǎn)變政府職能為核心,增強(qiáng)政府公信力。2007年10月,中共十七大報告再次明確提出了提高政府公信力的要求。2010年的政府工作報告提出要全面正確履行政府職能,更加重視公共服務(wù)和社會管理,努力提高公信力。中共中央“十二五規(guī)劃建議”把提高政府公信力作為轉(zhuǎn)變政府職能的落腳點(diǎn)。2011年2月27日,溫家寶總理在與網(wǎng)友在線交流時也指出政府公信力是影響整個社會進(jìn)步的兩大方面之一,解決這一問題會極大地推動社會向前邁進(jìn)。這些都說明,提高政府公信力,是政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)入到新的階段之后,整個社會對政府的回應(yīng)性、政府的治理能力、政府的運(yùn)行狀態(tài)所提出的一個更高層次的要求。

(二)地方政府職能轉(zhuǎn)變不到位是導(dǎo)致公信力弱化的主要原因

總體而言,中國政府的公信力一直保持在一個穩(wěn)中有升的穩(wěn)定狀態(tài),多個方面都在不斷進(jìn)步。但同時也應(yīng)該看到,政府在某些方面獲得公眾信任的能力還存在一些潛在的問題,呈現(xiàn)出“兩個遞減”的特征。從橫向看,政府在社會管理和公共服務(wù)領(lǐng)域的公信力狀況一直不夠理想,成為影響政府整體公信度的“短板”。根據(jù)零點(diǎn)研究咨詢集團(tuán)發(fā)布的《中國居民生活質(zhì)量指數(shù)報告》(2001—2010),連續(xù)10年的調(diào)查表明:城鄉(xiāng)居民對政府管理國際事務(wù)的信心度很高,對政府管理經(jīng)濟(jì)事務(wù)的信心度較高,而對政府管理社會事務(wù)的信心度則較低。從縱向看,公眾對政府的信任程度隨著政府層級的降低依次遞減。根據(jù)《小康》雜志于2007年8月發(fā)布的《2006—2007中國信用小康指數(shù)》報告,絕大多數(shù)受訪者表示很相信中央政府,而超過70%的受訪者則表示不信任地方政府,認(rèn)為很多地方政府存在著“隱瞞真實情況、報喜不報憂”的現(xiàn)象。另外,零點(diǎn)研究咨詢集團(tuán)發(fā)布的《中國居民評價政府及政府公共服務(wù)研究報告(2003—2005)》和《中國公共服務(wù)公眾評價指數(shù)報告(2006—2010)》的調(diào)查結(jié)果也表明:城鄉(xiāng)居民對各級政府的工作表現(xiàn)與服務(wù)水平的評價呈現(xiàn)出明顯的“政府層級越低,居民滿意度越低”的趨勢,同時,民眾對于各類中央機(jī)關(guān)的信任度普遍高于地方。

不難發(fā)現(xiàn),政府公信力在橫向和縱向上產(chǎn)生遞減過程中存在著一個“交匯點(diǎn)”,即地方政府有效履行管理和服務(wù)職能水平不高,這是影響其公信力提升的“軟肋”。造成這一問題的原因是多方面的,除了“職責(zé)同構(gòu)”給地方政府造成的巨大壓力這個基礎(chǔ)性的因素以外[6],地方政府職能轉(zhuǎn)變遲遲不能到位是最主要的直接原因。

目前,在政府職能轉(zhuǎn)變方面,地方政府既落后于經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的步伐,也不及中央政府到位的程度。大多數(shù)地方政府仍然沒有完全從傳統(tǒng)政治思維中解脫出來,管得太多太細(xì),一方面自己力不從心、顧此失彼,另一方面又一點(diǎn)小事也舍不得主動放棄,總是被人們認(rèn)為是“利益相關(guān)方”,一旦出現(xiàn)問題有理也說不清。地方政府的“單邊主義”嚴(yán)重,習(xí)慣于“拿主意”、“唱獨(dú)角戲”,施政過程中民間力量的參與度不夠,壓力和矛盾過于集中,容易處于被動狀態(tài)。政務(wù)信息公開的程度及方式還有待提升、改進(jìn),神神秘秘的結(jié)果就是總被認(rèn)為在搞暗箱操作;盡管政府部門工作人員辛辛苦苦,但常常是好事變成壞事。公共政策缺乏足夠的整體性、協(xié)調(diào)性、預(yù)見性和穩(wěn)定性,政府公關(guān)意識不強(qiáng),處理公共關(guān)系的能力、技巧有待加強(qiáng)。在一些關(guān)鍵性的事情上政府總不表態(tài)或是遲于表態(tài),政策目標(biāo)在受到各種因素的限制一時達(dá)不到時,缺乏及時、有效的解釋,任由負(fù)面評價發(fā)酵。公開發(fā)布的政務(wù)信息過于生硬刻板,不重視多層次、有針對性的闡述,對相關(guān)政策、數(shù)據(jù)指標(biāo)的解釋不夠“生活化”,總給老百姓一種與自身感受不一致的印象。公務(wù)員的知識結(jié)構(gòu)、思維方式、工作方式仍不能完全適應(yīng)新形勢新任務(wù)的要求。凡此種種,都在以各種方式侵蝕著政府公信力。

(三)提高政府公信力要通過轉(zhuǎn)變政府職能來實現(xiàn)

政府公信力問題涉及的方面很多,具體表現(xiàn)為政策和管理問題,但核心和基礎(chǔ)是政治問題。從目前情況看,提高政府公信力,重點(diǎn)、突破口主要在強(qiáng)化民生,而解決問題的基礎(chǔ)則在于加強(qiáng)社會主義民主政治建設(shè)。發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善生活與政治變革都是有效手段,缺一不可。從技術(shù)的層面看,經(jīng)濟(jì)與政治相互促進(jìn)的關(guān)鍵,是要通過抓住轉(zhuǎn)變政府職能這個龍頭,來引導(dǎo)政府公信力的提升。轉(zhuǎn)變政府職能是中國改革的核心內(nèi)容之一,是經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的聯(lián)結(jié)點(diǎn),是建立現(xiàn)代企業(yè)制度、建設(shè)服務(wù)型政府、推動行政管理體制改革、加大第三部門發(fā)展力度和啟動事業(yè)單位改革共同的基礎(chǔ)。抓住了轉(zhuǎn)變政府職能這個關(guān)鍵,就會對提高政府公信力特別是地方政府公信力產(chǎn)生積極的作用。

政府職能轉(zhuǎn)變到位,目前存在的很多突出問題將來都可能不再是大的問題,許多阻礙政府公信力提升的因素就會淡化。政府逐步做到切實以社會管理和公共服務(wù)為主要職能,有助于地方政府轉(zhuǎn)變行為方式,減少社會生活中一些不必要的“摩擦”;以政府為主導(dǎo)、充分調(diào)動多元主體的積極性,有助于緩解矛盾,減輕政府不必要的負(fù)擔(dān);以有利于實現(xiàn)公共服務(wù)為導(dǎo)向強(qiáng)化政府體制機(jī)制建設(shè),有助于改進(jìn)公務(wù)員的工作作風(fēng),提升政府形象。政府加強(qiáng)在社會管理和公共服務(wù)領(lǐng)域的主動積極作為,是一種比較便易的、能在一個比較短的時期內(nèi)贏得公眾信任和支持的有效方式。地方主政者應(yīng)當(dāng)理解并體會到,經(jīng)濟(jì)發(fā)展、招商引資是成績,搞好公共服務(wù)、加強(qiáng)社會管理也是成績,而且更容易出成績,因為后者相對偏弱,起步相對較晚,誰先動作,誰就有可能率先走到全國的前列。同時,由于各種公共服務(wù)與老百姓的日常生活聯(lián)系得更為緊密和直接,在這些方面的改進(jìn)也會更容易使民眾切身地感受到進(jìn)步和變化。顯然,轉(zhuǎn)變政府職能、強(qiáng)化公共服務(wù)是提高政府公信力的重要切入點(diǎn)和著力點(diǎn)。

四、五個層面聯(lián)動:提高政府公信力的路徑選擇

在強(qiáng)調(diào)以轉(zhuǎn)變政府職能尤其是加快轉(zhuǎn)變地方政府職能為總抓手這一指導(dǎo)原則下,目前有必要通過制度建設(shè)、政府建設(shè)、政策制定與管理創(chuàng)新、政府過程改善、提高溝通質(zhì)量等五個層面的改革,來爭取切實有效和較為迅速地提高政府特別是地方政府的公信力。

第一,在制度層面,要進(jìn)一步加強(qiáng)社會主義民主政治建設(shè)。

制度建設(shè)對政府公信力具有根本性的影響。制度建設(shè)的法律來源明晰,制度構(gòu)架合理,制度及其衍生的行政體制、工作程序才有說服力,政府才具有公信力。中國的制度建設(shè)已取得歷史性進(jìn)展,基本做到了有法可依,但也存在著許多相對滯后的問題。改革開放30多年來,中國經(jīng)濟(jì)連續(xù)上了幾個大臺階,社會成員構(gòu)成發(fā)生巨大變遷,通過強(qiáng)化“三個代表”、“政治文明”、“服務(wù)型政府”、“和諧社會”等概念,人們的政治理念也發(fā)生了重大變化,同時保持了社會穩(wěn)定。但是,一直沒能在1979年縣級人大代表直選和地方政府副職及黨政各類委員會、合議機(jī)構(gòu)組成人員差額選舉的基礎(chǔ)上再往前邁出新的步伐。黨內(nèi)民主建設(shè)還處在“小區(qū)域”、“小環(huán)節(jié)”試點(diǎn)試驗階段。實現(xiàn)“一把手”的差額選舉,選出素質(zhì)高、政治影響力大、民意基礎(chǔ)好的主要負(fù)責(zé)人,是保障政府有效領(lǐng)導(dǎo)的重要條件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的“公推直選”已在多處試點(diǎn)實行,并取得了良好效果?？梢钥紤]率先在條件相對成熟的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、縣(市、區(qū))試點(diǎn)開展鄉(xiāng)(鎮(zhèn))長直接選舉和地級市人大代表直接選舉。這對于增強(qiáng)公民對制度、機(jī)構(gòu)和主要負(fù)責(zé)人的信任度無疑是很重要的。

作為制度建設(shè)的重要組成部分,要正確處理行政方面與人大常委會、“兩院”(法院、檢察院)的關(guān)系,與社會組織的關(guān)系。人大工作要適時“前移”。現(xiàn)在,在決定重大事項、預(yù)算、監(jiān)督方面,人大常委會發(fā)揮更為硬性一些作用的條件已成熟,從而分散國家行政機(jī)關(guān)的壓力。法院、檢察院的工作要適度“后移”。不宜簡單倡導(dǎo)“兩院”的工作“關(guān)口前移”和“上門服務(wù)”,不宜直接介入行政事務(wù)和經(jīng)濟(jì)事務(wù),不能“包指標(biāo)”,以防止公信力問題復(fù)雜化。要鼓勵社會組織“上位”。包括“第三方調(diào)查團(tuán)”等相對松散的組織在內(nèi),社會組織的積極作為可以分擔(dān)行政壓力。從發(fā)展上看,政府要提高公信力,就應(yīng)當(dāng)變“生產(chǎn)”為“提供”,在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共產(chǎn)品供給方面,區(qū)分“業(yè)主”、“建設(shè)單位”和“運(yùn)營商”之間的差異,不宜多講“有事找政府”,要讓有積極性的方方面面都負(fù)起應(yīng)有的責(zé)任,政府集中力量行使管理、出資、協(xié)調(diào)與監(jiān)督等職責(zé),避免把諸如“混凝土不達(dá)標(biāo)”、“物業(yè)跑了”等都?xì)w于政府沒有公信力。

第二,在政府層面,要重點(diǎn)克服政府“單邊主義”,耐心地做好民生工作,建設(shè)服務(wù)型政府。

“單邊主義”就是一切政府“說了算”,包括信用缺失,工作缺乏連續(xù)性;工作中隨意性強(qiáng);表里不一,糊弄群眾,工作態(tài)度粗暴;透明度不夠等。近年普遍出現(xiàn)的以“經(jīng)營城市”的名義“興建開發(fā)區(qū)”、大拆大建等,使市場配置資源的機(jī)制屢遭破壞;施政時,超越法定權(quán)限制定有利于自身的“暫行辦法”,甚至“搭車”謀利。有些地方政府的決策缺乏有效協(xié)調(diào)和整體配套,讓公眾無所適從。比如2003年5月27日,某市政府突然宣布從6月1日起全面禁售電動自行車,而生產(chǎn)是政府許可的。從服務(wù)型政府建設(shè)的角度看,政府與社會應(yīng)是“雙向互動”的,公共政策往往是不同集團(tuán)和組織互動的結(jié)果,政府最好是以議程設(shè)定者、重要參與者和促成公共問題解決方案的中間人的身份發(fā)揮作用。這無疑有利于擴(kuò)大服務(wù)覆蓋面、降低服務(wù)成本,也有利于實現(xiàn)政府對自身的制約及與各社會主體的相互制約。

從發(fā)展的維度看,政府繼續(xù)以“單邊行動”的方式面對社會,既不合時宜,也力不從心。因為,政府行為是有成本的,再加上“搭便車”、低效率等現(xiàn)象,當(dāng)政府“經(jīng)營”、管理和服務(wù)的項目數(shù)量和對單個項目的投入超過某個邊界時,“單邊行動”反而是一種負(fù)擔(dān)。政府集中把大塊土地、經(jīng)營狀況好的大型交易場所、重要的物流站點(diǎn)等“賣”出去,表面上顯得強(qiáng)勢,也有了一些“零花錢”,但實際上削弱了對地區(qū)全局和長遠(yuǎn)發(fā)展的調(diào)控能力和協(xié)調(diào)余地。反對“單邊主義”的核心,不是要淡化政府作用,而是尊重人民的主人翁地位,是強(qiáng)調(diào)在地方事務(wù)中也要有尊重人權(quán)的觀念。

建設(shè)服務(wù)型政府,實現(xiàn)地方政府管理創(chuàng)新,是政府面對社會生態(tài)急劇變化的能動適應(yīng)。今天,地方政府不能企盼“重新回到官僚制度的伊甸園時代”,也不能寄希望于對地方的進(jìn)一步“放權(quán)”。今后的行政體制改革,不是簡單的中央集權(quán),也不是簡單的地方分權(quán),而是合理配置政府職責(zé)。不論是從現(xiàn)代政府發(fā)展的一般規(guī)律看,還是從我國的現(xiàn)實需要出發(fā),各級地方政府的核心職責(zé)都是關(guān)注民生,發(fā)揮好公共服務(wù)組織者、協(xié)調(diào)者和公共產(chǎn)品主要提供者的作用。在這一過程中,地方政府及其主要官員要善于總結(jié)和學(xué)習(xí),切實確立民主、法治、服務(wù)和規(guī)則等觀念,切實提高施政能力,以便能夠跟上這一歷史性調(diào)整的步伐。惟其如此,才能保證當(dāng)代中國社會發(fā)展、政治發(fā)展與政府發(fā)展的良性互動。

第三,在政策層面,發(fā)展導(dǎo)向要更加明確,發(fā)展目標(biāo)要更加細(xì)化,要對政府公信力做有差別性的考核。

政府是分層級的,各地方的發(fā)展水平是有差異的,各級各地政府的工作重點(diǎn)是不完全一樣的?？墒?在政策規(guī)定上,人們習(xí)慣于“一個雷天下響”;機(jī)構(gòu)設(shè)置是“上下對口,左右對齊”,橫縱向上的區(qū)分度都不夠。比如,現(xiàn)階段政府要把民生放在突出位置,但要各級政府全面退出經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,模仿“福利國家”的模式來衡量中國政府的公信力,是不現(xiàn)實的。這就要做層次細(xì)化的文章:地方政府特別是基層政府,公共服務(wù)的任務(wù)就要重一些,發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府尤其要在民生方面先走一步。又如,2010年房地產(chǎn)調(diào)控政策一再收緊,卻以量價齊升收官,土地市場則更甚。這其中,關(guān)鍵是地方政府既想調(diào)控房價,更追求GDP和穩(wěn)定財政,“前怕狼,后怕虎”,執(zhí)行政策不堅決,工作導(dǎo)向不明確。

明確且合理的施政目標(biāo),是考核政府公信力的尺子。但是,我們不能一把尺子量大家,應(yīng)當(dāng)允許西部地區(qū)的市縣與沿海一帶市縣的政府組成和政府工作有相當(dāng)大的差別,允許西部地區(qū)的市縣在基本建設(shè)等方面投入較大的精力,但也要鼓勵他們以“項目導(dǎo)向”等方式因地制宜地提高民生建設(shè)水平[7],上級和公眾、專家則應(yīng)注意不能“唱高調(diào)”給他們聽,不按“東部標(biāo)準(zhǔn)”考察其政績和公信力。

中國的政府管理屬于典型的“目標(biāo)式管理”。政府把時間、精力多用于管理“目標(biāo)”上。在確定總目標(biāo)的前提下,層層分解目標(biāo),逐級落實責(zé)任,以指標(biāo)完成情況作為考核的主要標(biāo)準(zhǔn),至于工作的具體途徑、方法和手段,上一級不會過多干預(yù)。于是,很多影響政府公信力的事情,往往就在途徑、方法和手段方面出現(xiàn)了。客觀地講,“目標(biāo)式管理”主要適用于企業(yè)組織的內(nèi)部管理,不完全適用于政府管理活動。政府不僅要進(jìn)行自我管理,同時要管理社會,規(guī)范企業(yè)和市場,而政府制定的目標(biāo)單靠政府自身又是無法完成的,最終需要落實到企業(yè)、社會組織和社區(qū)。雖然目標(biāo)可在政府內(nèi)部層層分解,卻難以按照同樣的方式將其進(jìn)一步分解到企業(yè)、社會組織和社區(qū)。基于中國的體制,政府對于社會、企業(yè)和市場有著很強(qiáng)的滲透力和調(diào)控能力,使得政府的確可以做一些其他國家的政府做不到的事情,因此基本上不會出現(xiàn)既定目標(biāo)不能完成的情況。然而,實現(xiàn)目標(biāo)并不代表不出問題。出了問題,百姓自然會對政府提出質(zhì)疑。因此,政府管理不能陷入“唯目標(biāo)論”和簡單化的“責(zé)任制”管理的誤區(qū),不能把“目標(biāo)式管理”理解為管理“目標(biāo)”、管理“責(zé)任狀”。在目標(biāo)既定的前提下,政府管理的重心應(yīng)該轉(zhuǎn)向?qū)ν緩健⒎椒ê褪侄蔚脑O(shè)定、管理和評估,特別是強(qiáng)化政府規(guī)制的作用,真正將政府管理水平提高到一個新的層次。

第四,在政府過程的層面,提高政府公信力的經(jīng)常性任務(wù)就是不斷改善政府過程。

政府工作流程的改進(jìn),也是行政改革的一個重要方面,而且在某種意義上講,它甚至是影響公眾對政府服務(wù)水平評價的一個關(guān)鍵因素。

體制改革是分階段的,過程改善則可以作為日常性的工作來安排。以往我們對這個問題注意不夠,導(dǎo)致政府運(yùn)作的線條太粗,做事不細(xì),對工作流程的研究、設(shè)計和規(guī)范不夠,總覺得形式問題“無所謂”。比如,對于政府辦公區(qū)域劃分的學(xué)問,目前基本上是空白。縣級政府的局(科)是否有必要設(shè)立單獨(dú)財務(wù)和單獨(dú)辦公場所?把他們盡可能集中在縣政府大樓(大院)統(tǒng)一辦公,對于提高效率、減少不規(guī)范現(xiàn)象和節(jié)約經(jīng)費(fèi),都是有益的;相反,各局(科)獨(dú)立辦公,其“能量”可能無法估量。市政府也應(yīng)盡可能集中辦公。這對改善政府形象、減少行政消耗有可能帶來某些本質(zhì)性的改善。又如,我國人口多,地方大,政府的縱向?qū)哟闻c橫向劃分都不可能太少,怎么處理它們之間的關(guān)系?對各種“領(lǐng)導(dǎo)小組”等議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)怎么看?區(qū)域合作和部際協(xié)調(diào)為什么難以取得實質(zhì)性進(jìn)展?“條塊矛盾”為什么一直在困擾著我們?這些主要都不是我們熟知的體制和機(jī)構(gòu)改革問題,而是屬于包括科學(xué)處理“府際關(guān)系”在內(nèi)的政府過程范疇。在經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展面臨上一個新臺階任務(wù)的關(guān)鍵時期,政府管理流程設(shè)計安排粗放的問題會逐步暴露出來。我們要主動學(xué)習(xí)和實踐,在這方面盡快上路,以推動政府管理和服務(wù)水平獲得實質(zhì)性的提高。

第五,在政府公關(guān)層面,良好的溝通技巧、充分的透明度等,都有助于把政府公信力轉(zhuǎn)化為政府公信度。

信用和信任,在某種程度上是公眾的認(rèn)知問題。提高政府公信力,干好是基礎(chǔ),說清楚、說好是重要抓手。網(wǎng)絡(luò)普及以后,信息的傳播速度、范圍都有了質(zhì)的提升,但是政務(wù)信息方面技術(shù)和策略上都沒有跟上時代要求,多是以戰(zhàn)爭和斗爭年代的路子搞溝通。

政府管理是一門推陳出新的藝術(shù),需要更多的智商和情商,而不僅僅是時間和體力。現(xiàn)在的突出問題是,重宣傳輕溝通,重報刊發(fā)稿量輕技巧和內(nèi)容,特別是宣傳、統(tǒng)計、政策分析工作中還存在著“部門主義”現(xiàn)象,容易引發(fā)對政府的不信任。諸如對農(nóng)民工(含鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工)數(shù)量、干部(含公務(wù)員)規(guī)模、金融與證券重要現(xiàn)象和政策解讀、個體私營民營經(jīng)濟(jì)的規(guī)模和界線等,各部門在概念、口徑、重點(diǎn)、視角的選擇、把握上都不盡一致,導(dǎo)致公眾對政府公信力產(chǎn)生懷疑。

我們既要改善民生,也要擴(kuò)大公眾參與;既要會講道理,也要會講故事;既要會講大道理,也要善于講中道理、小道理;既要宣傳,也要溝通,還要重視政府公關(guān),否則就會“受累不討好”,公信度、公信力就會打折扣。政府不要自說自話,要說老百姓能聽懂、聽著順耳的話,防止出現(xiàn)什么事情只要官方否認(rèn),很多人反倒確信其有的怪現(xiàn)象。要注意不把政務(wù)工作目標(biāo)定得過高,避免講“人人享有”,不宜提幾年“建成服務(wù)型政府”之類簡單化的口號。我們要把“中國的道理”講透,把“中國的故事”講好,把“中國人民的生活安排好”,讓更多的人不斷擴(kuò)大參與,努力提高政府的公信力。

[1]Edelman Public Relations Worldw ide.2011 Edelman Trust Barometer Findings.Chicago,26 Jan.,2011.http://www.edelman.com/trust/2011.

[2]呂維霞、王永貴:《基于公眾感知的政府公信力影響因素分析》,載《華中師范大學(xué)學(xué)報》(人文社會科學(xué)版),2010(4)。

[3]Joseph S.Nye,Jr.,Philip D.Zelikow and David C.King(eds.).W hy Peop le Don't Trust Government.Cambridge:Harvard University Press,1998.

[4]The Vienna Declaration on Building Trust in Government,June,2007.

[5]張維迎:《信息、信任與法律》,北京,生活·讀書·新知三聯(lián)書店,2003。

[6]朱光磊、張志紅:《“職責(zé)同構(gòu)”批判》,載《北京大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版),2005(1)。

[7]楊國鵬:《轉(zhuǎn)型期政府項目管理能力與我國政府管理創(chuàng)新》,載《理論與改革》,2006(6)。