金一超

(浙江工業(yè)大學高等教育研究所，浙江杭州310032)

大學生參與學校管理是推進高校管理制度化、科學化和民主化的重要組成部分，也是現(xiàn)代大學制度的重要特征之一。隨著我國高等教育改革的日益深化，有關學生參與的問題越來越受到關注。如何推動大學生參與學校管理，既是高校內部管理體制改革的組成部分，也是高等教育管理研究的重要課題。大學規(guī)章制定是高校管理的基本內容和重要環(huán)節(jié)。學生參與大學規(guī)章制定，是學生參與高校管理的核心形式。本文試從學生參與大學規(guī)章制定這一視角，探討大學生參與學校管理的基本問題。

一、大學生參與高校管理的歷史和現(xiàn)狀

(一)西方國家大學生參與高校管理的歷史

西方國家高校管理中的學生參與有著悠久的傳統(tǒng)，最早可追溯到中世紀。早期的中世紀大學是教師和學生自愿聚集到一起，共同學習和研討學問的行會組織。博洛尼亞大學是早期的“學生大學”，在那里，學生管理校務，教師服從校章。學生管理的程度遠遠超出了學生參與的范疇，是完全意義上的學生管理學校。阿什比(EricAshby)稱“那時的大學恰是學生團體”［1］。學生聘請教授并決定教授的酬金，選舉校長，對大學的財政和學術事務進行普遍監(jiān)督。這為以后的學生參與學校管理打下了較好的基礎。隨著大學的發(fā)展，教師的學術權威逐漸提升，并在高校管理事務中扮演了越來越重要的角色，大學的管理權限也逐步開始由教授會控制，“學生大學”開始慢慢退出歷史舞臺，大學的管理模式轉變?yōu)橐越處煿芾頌橹鳌，F(xiàn)代大學誕生以后，“高校開始重視發(fā)揮學生的主體作用，紛紛采取增加選修課程、自由擇校、吸收學生代表參加校董事會等形式擴大學生民主參與的權力”［2］。與此同時，大學生的參與意識也進一步增強。20世紀60年代后期，受學生運動的影響，大學生參與管理的范圍擴大，逐漸參與到對學校的管理和學校對自身的管理，由此出現(xiàn)了大學生參與管理的回歸潮。許多國家的學生通過各種方式來表示對大學的不滿，學生要求參與治校的呼聲日益高漲。學生組織的各類活動，迫使大學認真考慮各種社會問題，許多國家都從本國實際情況出發(fā)，采用了不同措施擴大學生參與，并形成了比較完備的法律體系。如法國于1968年制定了《高等教育方向指導法》，這是對傳統(tǒng)的中央集權的教育管理體制的一次重大改革。為了促進更廣泛的參與，《高等教育方向指導法》規(guī)定，新建立的理事會應包括大學里所有團體的代表——研究人員、學生、教學人員、行政人員和技術人員，還包括校外的代表，該法還同時為大學和教學與科研單位的各種決策機構的組成、任務和責任規(guī)定了指導方針［3］。在美國，消費者的需求在高等教育系統(tǒng)中起著重要作用，大學生作為“消費者”，享有廣泛的入學選擇權、轉學權和退學權，也正因如此，美國大學生的高等教育消費選擇成為其間接參與高校管理的渠道之一。在校內管理方面，美國高校強化“為學生服務”的理念，十分重視學生在具體事項上的參與權，如讓學生參與教學計劃的制訂和目標規(guī)劃，從而使學生成為學校管理中真正的主體［4］。

由上可見，歐美發(fā)達國家的大學生參與學校管理，其總趨勢與社會發(fā)展、高等教育發(fā)展緊密相連，經歷了一個由強到弱，而后又由弱到強的發(fā)展過程［5］。

(二)我國大學生參與學校管理的歷史和發(fā)展

在我國，大學生真正參與學校管理開始于1919年“五四”運動時期，那時候的學生參與活動被稱作“學生自治”。許多中等學校和高等學校學生成立了學生自治會，當時的國民政府也頒布了《學生自治會組織大綱》、《學生團體組織原則》等制度進行規(guī)范，對學生參與管理起到了積極作用。但就總體而言，這個時期的學生自治實行的時間和范圍都有限，大多持續(xù)時間不長，且只在部分學校實行。新中國成立以后，我國的高等教育體制轉向蘇聯(lián)模式，這一時期的學生參與形式也發(fā)生了相應變化，許多高校在大學校務委員會中設立了大學生代表，學生代表積極參政具體事務，提出相關建議，大學生參與管理的積極性因此得到了很好的激發(fā)。20世紀90年代末，大學生在高校中的主體地位日益突顯，學生參與學校管理的范圍和途徑也得到進一步拓展。對高校管理者來說，學生收費制度的全面實行，使學費成為高校經費的重要來源渠道之一，與此相應，學生的意見和建議也開始成為教育決策的重要依據(jù)。有的高校吸引部分學生作為代表參與學校的管理，或者參與制定相關的管理制度;有的高校在學生參與學校后勤服務和管理方面采取措施，拓展渠道;還有的高校聘請學生代表參與監(jiān)督學校的教學過程，并采取多種多樣的形式收集學生的意見，從而改進和優(yōu)化學生參與學校管理的方式。

縱觀中國大學的發(fā)展史可以看到，我國的大學生參與高校管理和歐美國家有所區(qū)別，其總趨勢是由無到弱、由弱漸強。從現(xiàn)實情況看，當前我國大學生在參與高校管理方面，在程度和范圍上均需繼續(xù)強化和拓展。

(三)大學生參與高校管理是我國高等教育改革與發(fā)展的必然要求

大學生參與管理已經成為世界高等教育管理改革與發(fā)展的趨勢。1998年10月，聯(lián)合國教科文組織在巴黎舉行世界高等教育大會，會議通過的《21世紀高等教育:展望行動世界宣言》明確指出:“國家和高等院校的決策者應將學生視為高等教育改革的主要的和負責的參與者。這應包括學生參與有關高等教育問題的討論，參與評估，參與課程和教學方法的改革，并在現(xiàn)行體制范圍內，參與制定政策和院校的管理工作?！痹谖覈?，高等教育進入大眾化發(fā)展階段以后，高校與學生之間的關系也逐漸發(fā)生了改變，“作為消費方的學生，有權根據(jù)自己的需求和滿意度來選擇教育，而作為高等教育服務提供方的高等院校，則有義務按照政府的教育標準和對學生的承諾來提供高水平的教育服務”［6］。同時，學生個體的需要也逐漸成為學校關心的重點，在學生管理工作中，開始強調“以學生為中心”的觀念，從而使學生的發(fā)展成為學校教育的主要環(huán)節(jié)。隨著大學生角色的變化、權利意識的增強和主體地位的提高，高校對大學生參與管理的權利也更加重視起來，希望借助這樣的平臺來確立大學生的主體意識，鍛煉他們的管理能力，從而促進大學生身心的全面發(fā)展。因此，讓學生親自參與到與其有重要關系的學校內部管理中來，將學生的意愿直接反映到管理中去，成為學校向學生提供符合其需要的服務的最佳方式，并進而達到教育服務的有效性和直接性。另一方面，倡導民主管理思想，強調管理主體的多元化，是高校內部管理體制改革的重要路徑。大學生作為學校正式成員，與其他主體一起參與管理，可以引導和激發(fā)他們更加熱愛學校、關心學校。近年來，我國大學生正在通過各種方式和途徑參與到學校管理中，并漸漸成為高校內部管理體制改革的重要力量［4］。

二、大學生參與大學規(guī)章制定的本質及其學理分析

如前所述，大學生參與大學管理是一種趨勢，但在實踐中推行這項工作，就必須對其內涵進行必要的界定?，F(xiàn)實生活中，我國的相關法律法規(guī)為大學生參與學校管理提供了基本依據(jù)?！陡叩冉逃ā贰ⅰ镀胀ǜ叩葘W校學生管理規(guī)定》為完善學生參與權作了相應探索。同時，我們也必須看到，高校學生參與學校管理并非學生入學的主要目的，而且高校很多事務具有復雜性和專業(yè)性，僅僅憑學生的經驗與學識，恐怕較難勝任。因此，高校學生參與大學管理具有特殊性，在參與程度上存在有限性。即使在真正適宜學生參與管理的事項上，其參與的程度也應有所區(qū)別。

(一)大學生參與大學規(guī)章制定是大學生參與大學管理的核心形式

立足于我國高校的歷史傳統(tǒng)與現(xiàn)實狀況，在大學生參與管理這個問題上，當前我國高校在四個方面作了相應的研究和實踐:一是處分學生，二是制定大學規(guī)章(尤其是涉及學生權益的大學規(guī)章)，三是評價教師教學，四是后勤管理［7］。但就大學生參與大學管理的本質而言，這四個方面的參與權在與大學生權利實質的對應上存在邏輯概念不周延的問題。具體地講，大學生參與大學規(guī)章制定與其他三項權利是不對應的，處分學生、評價教師教學、后勤管理中的大學生參與，都是大學生在管理者已經設計的制度中被動參與的體現(xiàn)。盡管它們也是大學生參與大學管理的具體體現(xiàn)，但從學理上分析，這些制度并沒有從大學生是高校主體的角度來進行設計。鑒于大學生參與大學管理的主體性地位，以及大學生參與大學管理的實際能力與參與過程的能力的不對稱性，我們必須找到一種既完全反應大學生參與權的本質，又符合大學生參與能力的制度，這一制度就是通過確立大學生參與大學規(guī)章制定來全面實現(xiàn)大學生參與管理的全過程。也就是說，大學生參與大學規(guī)章制定是大學生參與大學管理的核心形式。進而言之，大學生參與大學規(guī)章制定行為的內涵，就是它在本質層面上反應和代表了大學生參與大學管理的現(xiàn)象和行為。

(二)大學生參與制定大學規(guī)章是“共同治理”理念的具體體現(xiàn)

公共管理理論認為，在任何一個組織和社區(qū)的管理中，必須確立組織或社區(qū)中各類主體的治理地位，在充分發(fā)揮各類主體管理資源的基礎上，確保各類主體的參與權利。社會組織的運行是基于組織內部各類不同理性利益群體的權利訴求和權益保障，因此，社會組織的治理必須整合不同群體的權益，在一種相對和諧的狀態(tài)中，這一社會組織才能健康有序運行，反之則會陷入混亂。現(xiàn)代社會組織中不同群體利益表達的本質形式，就是確保各類群體共同治理群體的權利。換而言之，現(xiàn)代社會組織的民主化管理，就是要確立組織群體共同治理的理念和地位。高校也是由不同群體組成的社會組織，大學生是大學的主體，在大學自治理論框架中，大學生的主體地位更加明確更加重要。這是因為，大學生活的本質就是通過知識的傳授來實現(xiàn)大學生的根本利益，因此，學生有最直接的需求，這一需求也是大學所有活動的動力源泉和基礎。當然，滿足大學生這一需求是通過具體的大學事務來實現(xiàn)的，因此，大學生參與大學事務管理就是自我治理的直接表現(xiàn)。從組織運行的科學化角度而言，大學生與教師群體、大學管理者群體進行互動式的共同治理，無疑是實現(xiàn)大學治理的最佳模式。大學生參與大學規(guī)章制定，就是典型的參與式治理。

(三)大學生參與制定大學規(guī)章是大學生權利讓渡與委托代理理論競合的結果

就高校與大學生的關系而言，如何確?！耙詫W生為本”和學生的主體地位，是大學管理者必須思考的重要問題。關于大學生的地位與權利的理論有一個發(fā)展過程，筆者在第一部分中敘述了大學生參與管理的歷程，其中的學理支撐就是大學生的地位與權利理論的變化過程。具有典型意義的是法學層面的“特別權力關系說”，這一理論的核心內容是指學生在學校擁有一個公民的基本權利，但是在具體的學習過程中學生往往處于被支配的地位，需要在服從學校管理方面讓渡一部分權利給學校，這種權利讓渡構成了學校管理學生的法理基礎。但是，在現(xiàn)代法治精神和基本權保障的理念下，這一理論的缺陷也日益顯現(xiàn)并因而遭到拋棄，“以學生為本”的理念得以確立，但如何建構一種新的理論去反映學生的主體地位和學校正常管理學生的事實的任務卻遲遲沒有完成。筆者認為，大學生參與高校管理是一種體制性行為為主的模式，同時在一定層面上兼顧了事務性參與模式。具體地講，體制性行為模式就是大學生參與大學規(guī)章的制定，事務性參與模式就是如前所述的三種被動參與行為。其學理基礎是，學生的主體地位決定了學生在大學自治中的地位與權利，但鑒于學生的自我治理能力和知識傳授的現(xiàn)實需求，我們不能確立一種以學生為主導治理力量的制度設計和治理模式，這就需要學生將這部分權利讓渡出來，委托給專門的管理人員來進行治理，當然，這種設計要兼顧大學治理與學生權利的保障與實現(xiàn)。所以說，大學生參與制定大學規(guī)章，是大學生權利讓渡與委托代理理論競合的結果。這種模式的實質意義就在于確實保障了大學生通過參與高校規(guī)章制定來實現(xiàn)真正地參與高校管理。

需要說明的是，由于高校具有舉辦者、大學教師和學生三重主體性，因此，應用大學生權利讓渡與委托代理理論競合的理論應該具有有限性。一是權利內容的有限性，并不是所有的大學治理權力皆來自大學生權利的讓渡，這種權利的有限性決定了學生參與內容的有限性;二是權力運行的有限性，具體是指權力運行結果的效力必須設置有限性，不能因為強調學生主體地位的絕對性，從而在制度上設置大學規(guī)章的效力產生必須經過學生的委托和認可，這是在實踐運行中必須避免的。

(四)大學生參與制定大學規(guī)章是大學自治和程序正義的內在要求

前面我們從學生的權利和基于學生與高校的關系而確立的學生地位以及學生自身發(fā)展對高校提出的需求的角度，論述了學生參與制定大學規(guī)章的學理支撐。其實大學自身的運行特征也決定了學生參與大學規(guī)章制定具有必然性。首先，大學是一個自治機構，既然是自治，當然包括學生的自治，學生的自治途徑應該聚焦在體制性行為上，否則就混淆了學生是學習者還是治理者的概念。其次，從高校內部權力運行結構的角度而言，大學自治立法權(規(guī)章制定權)、大學自治行政權(執(zhí)行權)分離運行是一種必然?，F(xiàn)在，越來越多的學者認為，大學自治的主體包括高校學生，高校的事務應由高校的成員(包括教師、職員、學生)共同決定。所以學生參與治理在高校內部的權力結構中具有了合理運行的結構空間，同時也可以有效避免學生盲目參與的現(xiàn)象。再者，程序正義原則也是大學生參與大學管理的理論基礎和現(xiàn)實基礎。大學規(guī)章的制定作為高校的一種“立法”活動，其制定也應符合正當程序的要求。大學生是大學里最大的群體，他們應該享有對學校和自身事務的管理權，參與高校的管理是合法的要求。因此，涉及學生的事項，大學是否應制定規(guī)章、制定何種規(guī)章、規(guī)章的具體內容如何，高校學生的意見和建議應當在大學規(guī)章中有所體現(xiàn)。

三、完善大學生參與高校管理的進路

國外高校在大學生參與高校管理，特別是參與大學規(guī)章的制定方面已經作了有益的探索，特別是美國，這方面的經驗相對比較豐富，也形成了一定的模式，主要可以概括為三種模式:一是吸收學生參加專門的委員會實質性地參與規(guī)章制定，學生在該委員會中擁有與其他成員同等的權力;二是確立由高校專門設置聽取學生建議的環(huán)節(jié)來確保學生參與規(guī)章制定的權利;三是設置相應平臺讓學生參與具體事務管理。我國在這方面起步比較晚，學生參與大學管理還存在諸多問題。如學生真正參與管理的程度比較淺、參與管理的范圍集中在后勤管理等部門、參與的效率還不高。在參與方式上，直接參與管理的不多，大多局限于書面咨詢、收集意見建議等形式，參與事項多集中在學生擇業(yè)創(chuàng)業(yè)、衣食住行等一般事項，而且學生對于學校的決策最多僅限于批評、建議權，并無實際的參與決策權等等。但是，隨著高等教育事業(yè)的發(fā)展，學生越來越多樣化，其價值追求也越來越多元化，這些變化不斷地提示高校不能再用傳統(tǒng)的方式管理學生，應該更加尊重學生的主體地位，更多關注學生的切身利益，把大學生視作管理的主體，使大學生處于主動參與管理的地位，并通過具體實踐全面提高其自身素質。

(一)確立大學生的主體地位是完善大學生參與高校管理的基礎與先導

大學生參與管理是現(xiàn)代大學內部管理體制改革的一種發(fā)展趨勢。首先，學生參與管理有利于高校學生管理體制改革朝著學生自我負責、自我管理的方向發(fā)展，有利于提高學生的綜合素質，也有利于在高校學生管理體制上與世界一流大學接軌。其次，這也是管理者尊重學生權利的具體體現(xiàn)。通過讓學生參與制定相關規(guī)章，體現(xiàn)學生在學校運行中的主體地位，同時增強讓學生接受和遵守規(guī)章制度的自覺性，這是學生治理與被治理的相對統(tǒng)一，也真正體現(xiàn)了共同治理的理念。再者，大學規(guī)章的制定是高校的一種準“立法”活動，其制定程序理所當然要符合正當性要求。這就要求管理者在制定涉及學生自身利益的大學規(guī)章時，必須保證有學生代表的參與，才能保證規(guī)章的正當性，否則學生權益被侵犯的可能性將會大大增加。因此，學校管理者應始終持有鼓勵學生參與決策的理念，并創(chuàng)造條件讓學生參與到與其利益相關的管理活動中來，營造學生參與管理的校園文化氛圍。筆者提出確立學生的主體地位是完善大學生參與高校管理制度的基礎與先導，最根本的原因在于當前我國高校的組織生活實踐并沒有大學生確立主體地位的體制空間，也沒有學生治理意志的表達機制，而這兩者恰恰是完善大學生參與高校管理制度的關鍵所在。要解決這一關鍵性問題，必須建設性地確立大學生的主體性地位。

(二)明確大學生參與大學規(guī)章制定，是保障學生參與學校管理的關鍵所在

在學生參與高校管理的過程中，暢通參與渠道、健全參與機制必不可少。只有這樣，才能克服當前在學生參與中的種種問題，在制度層面上不斷改革創(chuàng)新，體現(xiàn)當代大學生的主體地位［8］。但制度層面的創(chuàng)新必須基于建立大學生參與大學管理的戰(zhàn)略模式，筆者強調這種戰(zhàn)略模式的中心思想，就是明確大學生參與大學規(guī)章制定是大學生參與大學管理的核心形式。當然，在操作模式上還應當適當?shù)卦O計一些具體事務的管理。與戰(zhàn)略模式實施相配套，在實踐中還要明確體制性的參與行為，即確立學生代表參與制。大學生參與大學管理不是一個泛濫的概念，必須考慮其針對性、實效性和運行成本的經濟性，這也是民主集中制在大學生參與高校管理方面的具體反映。同時，在學生參與高校管理的行為效力上要體現(xiàn)設置的限定性，不能把學生的參與行為作為管理行為的終極效力。在上述前提明晰的情況下，具體的參與機制和參與途徑建設也顯得格外重要。具體地講，在制定規(guī)章過程中首先要尊重學生的知情權;其次，要通過召開座談會、聽證會等形式主動征求學生的意見，讓學生真正參與進來;再者，可以考慮設置一定的代表和代表機構吸收學生來參與決策。

(三)提高大學生的參與素質是提升學生參與高校管理質量的基本保障

現(xiàn)代高校管理的復雜性和大學生的知識、經驗，決定了他們不可能對學校事務起決定性作用。但是摒棄了學生的參與，管理者的決策的有效性和科學性就令人懷疑。因此，一方面，高校要重視大學生的素質拓展和能力培養(yǎng)，提高大學生的思想政治與道德素養(yǎng)，搭建更為廣闊的社會實踐的舞臺，培養(yǎng)學生的創(chuàng)新意識，達到全面提高學生的綜合素質的目的;大學生自身也要提高參政議政的能力和民主法制意識。另一方面，學校應當建立和完善學生參與民主管理的組織形式，引導學生有組織地參與學校管理。學生組織不僅是鍛煉學生工作能力的場所，也是學生能夠有效地參與學校管理的重要保證。如在學生社團組織中溶入學生參與管理的內容，使之在發(fā)揮原有作用的基礎上成為大學生參與高校管理的平臺之一;健全學生會等學生組織，將學生組織作為制定相關政策時征求意見的對象之一;通過多種形式為學生參與管理提供實踐的平臺和一定的物質保障(如網(wǎng)絡建設、設立活動基金等)，培育一種和諧、民主的實踐氛圍。

［1］E·阿什比.科技發(fā)達時代的大學教育［M］.北京:人民教育出版社，1983.64.

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