劉旭坤

一、引言

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，城市高樓鱗次櫛比，高層建筑的消防應(yīng)急救援課題同時(shí)也擺在了政府和公眾面前。直升機(jī)能夠在窄小的空間隨意起降、空中穩(wěn)定懸停、自如飛行，以其獨(dú)特的技術(shù)性能，成為城市消防工作中新的技術(shù)方式和工具。

在2008年南方冰雪災(zāi)害和汶川特大地震兩次搶險(xiǎn)救災(zāi)中，直升機(jī)都發(fā)揮了十分重要的作用。通用航空，特別是以直升機(jī)為主的通航救援飛行，已經(jīng)成為應(yīng)急救援體系的重要組成部分。大力發(fā)展以直升機(jī)為代表的消防航空隊(duì)已成為健全國(guó)家應(yīng)急救援體系的當(dāng)務(wù)之急。

二、通用航空簡(jiǎn)介

2.1 通用航空定義

根據(jù)2003年5月1日開始實(shí)施的《通用航空飛行管理?xiàng)l例》，通用航空是指除軍事、警務(wù)、海關(guān)緝私飛行和公共航空運(yùn)輸飛行以外的航空活動(dòng)，包括從事工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、礦業(yè)、建筑業(yè)的作業(yè)飛行和醫(yī)療衛(wèi)生、搶險(xiǎn)救災(zāi)、氣象探測(cè)、海洋監(jiān)測(cè)、科學(xué)試驗(yàn)、遙感測(cè)繪、教育訓(xùn)練、文化體育、旅游觀光等方面的飛行活動(dòng)。用于通用航空作業(yè)的飛機(jī)稱為通用飛機(jī)。

2.2 通用航空用途

通用航空有著非常廣泛的用途，主要包括：公務(wù)飛行、航空護(hù)林、航空噴灑、醫(yī)療救護(hù)、航空攝影、海洋監(jiān)測(cè)、空中巡查、科學(xué)實(shí)驗(yàn)、海上石油服務(wù)等。通用航空幾乎涉及國(guó)民經(jīng)濟(jì)的方方面面，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)中有著舉足輕重的作用，因而世界各國(guó)都十分重視通用航空的發(fā)展。

三、通用航空是應(yīng)急救援體系的重要組成部分

在應(yīng)急救援與防災(zāi)減災(zāi)中，通用航空應(yīng)用面廣，適應(yīng)性強(qiáng)，能為城市消防、交通事故、醫(yī)療急救、旅游遇險(xiǎn)、海上遇險(xiǎn)等提供快捷救援?？蓞⑴c礦山、建筑、危險(xiǎn)品等危險(xiǎn)性較大行業(yè)的應(yīng)急救助?？蓞⒓拥卣?、洪水、干旱、冰雪、滑坡等重大自然災(zāi)害的搶險(xiǎn)救災(zāi)。

在南方冰雪災(zāi)害中，在通訊中斷、陸路交通中斷的情況下，通用航空的航空器機(jī)動(dòng)靈活，特別是直升機(jī)能夠垂直起降，具有其他交通工具無法比擬的優(yōu)勢(shì)——向?yàn)?zāi)區(qū)空投救援物資、緊急搶修、特別巡視、收集傳輸信息。通用航空，尤其是直升機(jī)發(fā)揮出了難以替代的救援作用。

汶川特大地震造成山體滑坡、橋梁斷裂、道路中斷，在其它交通工具無法發(fā)揮作用的情況下，是直升機(jī)第一個(gè)進(jìn)入災(zāi)區(qū)、第一個(gè)運(yùn)出傷員、第一個(gè)將藥品和食品送進(jìn)災(zāi)區(qū)。地震后，唐家山堰塞湖成為威脅下游上百萬群眾的最大險(xiǎn)情，關(guān)鍵時(shí)刻又是米-26直升機(jī)，將推土機(jī)、挖掘機(jī)等大型機(jī)械設(shè)備吊運(yùn)到堰塞壩上。

以直升機(jī)為主的通用航空的救助、救援飛行可以最大限度地縮短救援時(shí)間、降低人員傷亡，它是一個(gè)完善的應(yīng)急救援體系所必需的、重要的組成部分。

四、我國(guó)以直升機(jī)為主的航空應(yīng)急救援情況

4.1 應(yīng)用領(lǐng)域

4.1.1 森林滅火

在黑龍江和云南設(shè)有東北航空護(hù)林中心和西南航空護(hù)林總站，是目前我國(guó)防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)用為最有效的領(lǐng)域。

4.1.2 醫(yī)療救護(hù)

受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平所限，空中急救開展得很少，只是在特殊情況下才動(dòng)用民航或軍方參與救援。

4.1.3 水上應(yīng)急救援

目前海上應(yīng)急救援主要由交通運(yùn)輸部海上救撈局航空隊(duì)擔(dān)任，曾多次成功救起遇險(xiǎn)漁民，是一支專業(yè)的海上救援隊(duì)伍。

4.1.4 空運(yùn)物資

許多災(zāi)害都伴隨著交通的中斷，如地震、洪水、泥石流等，在這種條件下，直升機(jī)成為唯一可運(yùn)送物資的交通工具，對(duì)搶救人員生命財(cái)產(chǎn)起著至關(guān)重要的作用。

4.2 中國(guó)救助

2003年，交通運(yùn)輸部救撈局完成了具有歷史意義的體制改革，改革組建了“中國(guó)救助”和“中國(guó)打撈”兩支國(guó)家隊(duì)伍，在沿海建起了一個(gè)比較完整的救撈網(wǎng)絡(luò)。其中，“中國(guó)救助”由3個(gè)救助局（21個(gè)救助基地）和4個(gè)海上救助飛行隊(duì)組成，在大連、蓬萊、上海、廈門、湛江部署7架救助直升機(jī)和一架固定翼飛機(jī)執(zhí)行值班待命任務(wù)，主要承擔(dān)著人命救助，參加當(dāng)?shù)卣M織的搶險(xiǎn)救災(zāi)和國(guó)家指定的特殊的政治、軍事等搶險(xiǎn)救助任務(wù)。

“中國(guó)救助”是中國(guó)唯一一支國(guó)家專業(yè)救助力量，也是世界上實(shí)力最強(qiáng)的專業(yè)救助力量之一。 截止到2010年10月底，成功救助了3883艘遇險(xiǎn)船舶，其中821艘外籍船舶；成功救援了54792名海上遇險(xiǎn)人員，其中包括11580名外籍人員。

4.3 不足之處

直升機(jī)航空在應(yīng)急救援中有著廣泛的用途，發(fā)揮著其它方法不可替代的關(guān)鍵作用。但目前仍存在許多不足之處：

4.3.1 適航直升機(jī)數(shù)量嚴(yán)重不足

我國(guó)目前僅有民用直升機(jī)178架，2008年汶川特大地震中，中國(guó)民航舉全國(guó)之力也只能調(diào)動(dòng)三十幾架直升機(jī)參加救援，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需要。

4.3.2 缺乏通用機(jī)場(chǎng)和地面設(shè)施

我國(guó)通用航空機(jī)場(chǎng)僅69個(gè)、臨時(shí)起降點(diǎn)329個(gè)，且分布不夠均衡。

4.3.3 缺乏訓(xùn)練有素的航空應(yīng)急救援隊(duì)伍

我國(guó)專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍只有交通運(yùn)輸部海上救撈局航空隊(duì)一家，其它通航公司均以通航作業(yè)為主，沒有經(jīng)過專業(yè)訓(xùn)練，只能從事簡(jiǎn)單的救援工作。

4.3.4 缺乏統(tǒng)一的指揮系統(tǒng)

沒有常設(shè)的管理機(jī)構(gòu)，一旦事件發(fā)生，就臨時(shí)組建應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致?lián)岆U(xiǎn)救災(zāi)效果低，成功的經(jīng)驗(yàn)、失敗的教訓(xùn)不能有效總結(jié)、傳承和糾正。

五、日本消防航空隊(duì)的應(yīng)急救援情況

5.1 日本消防航空隊(duì)的現(xiàn)狀

與我國(guó)的應(yīng)急救援主要依靠地面救援，救援方式及手段相對(duì)落后的現(xiàn)狀不同，日本的消防直升機(jī)航空隊(duì)在各種災(zāi)害事故中發(fā)揮著十分重要的作用。自從東京都消防廳于1966年11月首創(chuàng)消防直升機(jī)航空隊(duì)以來，經(jīng)過40年的發(fā)展，到2006年4月為止日本全國(guó)共有消防直升機(jī)70架。在地域分布上，全國(guó)47個(gè)都道府縣中，除佐賀縣與沖繩縣兩個(gè)縣沒有消防直升機(jī)以外，其余45個(gè)都道府縣中都有消防直升機(jī)。根據(jù)所屬性質(zhì)分，都道府縣政府的直升機(jī)有42架，市町村消防機(jī)關(guān)的直升機(jī)有28架。有些地方都道府縣政府有直升機(jī)而各個(gè)消防機(jī)關(guān)沒有，如琦玉縣；有些地方各個(gè)消防機(jī)關(guān)有直升機(jī)而都道府縣政府沒有，如京都府；有些地方都道府縣政府有直升機(jī)，各個(gè)消防機(jī)關(guān)也有，如北海道。具體情況為，都道府縣政府所擁有的42架消防直升機(jī)分布在北海道、長(zhǎng)野縣、奈良縣等38個(gè)政府中；各地消防機(jī)關(guān)所擁有的28架消防直升機(jī)分布在東京消防廳、12個(gè)政令指定市的消防局以及岡山市消防局。

1999-2005年消防直升機(jī)接警出動(dòng)情況圖

消防直升機(jī)航空隊(duì)主要承擔(dān)高空救助、空中滅火、患者運(yùn)送等任務(wù)，以及在事故災(zāi)害發(fā)生時(shí)，進(jìn)行情報(bào)收集與傳輸，并可以采取空中指揮。一直以來，航空隊(duì)以其快捷、機(jī)動(dòng)、高效、安全的特點(diǎn)在各種災(zāi)害事故中發(fā)揮著十分重要的作用。上圖是消防直升機(jī)在1999年至2005年中的出動(dòng)情況。

由此可見，消防直升機(jī)航空隊(duì)的作用和效果顯而易見。另外航空隊(duì)的組織管理模式也有許多借鑒之處。

5.2 總務(wù)省消防廳

作為國(guó)家政府部門的總務(wù)省消防廳于2006年購(gòu)置了一臺(tái)消防直升機(jī)。由于總務(wù)省消防廳是政府機(jī)關(guān)，工作人員并非消防職員，不從事具體的消防出警工作，所以他們把該消防直升機(jī)委托給東京消防廳。也就是說，該消防直升機(jī)雖然屬于總務(wù)省消防廳所有，但是機(jī)上工作人員全部都是東京消防廳航空隊(duì)的隊(duì)員。平時(shí)，東京消防廳航空隊(duì)的隊(duì)員們使用該機(jī)進(jìn)行日常訓(xùn)練，并進(jìn)行維護(hù)和保養(yǎng)。該直升機(jī)的相關(guān)費(fèi)用均由總務(wù)省消防廳支付。需要出動(dòng)時(shí)，調(diào)度和指揮權(quán)都屬于總務(wù)省消防廳。這樣一來，總務(wù)省消防廳擁有了屬于自己的消防直升機(jī)，可以根據(jù)情形隨時(shí)調(diào)遣出動(dòng)，不再有求于地方政府和市町村消防機(jī)關(guān)。通過這種委托方式可以節(jié)約許多不必要的支出，而且也不必?zé)┬挠谥鄙龣C(jī)的日常事務(wù)性工作，大大節(jié)省了人力和物力。

5.3 東京都消防廳

地方政府中航空隊(duì)規(guī)模最大的當(dāng)然要屬東京都消防廳，一共有6架直升機(jī)，另外還有1架總務(wù)省消防廳委托的直升機(jī)。東京消防廳財(cái)力雄厚，約有18000名消防職員，規(guī)模號(hào)稱世界最大。東京消防廳有著完全屬于自己的航空隊(duì)——飛行員、機(jī)械師、救助隊(duì)員、行政管理人員等都是消防職員身份，航空隊(duì)的直升機(jī)、以及跑道、機(jī)場(chǎng)、倉(cāng)庫(kù)、指揮塔等建筑設(shè)施也歸消防廳所有。這樣一來，東京消防廳不受任何制約，自主進(jìn)行訓(xùn)練、出警等活動(dòng)，保障整個(gè)東京都的安全。

5.4 琦玉縣消防航空隊(duì)

其他都道府縣就不能與東京都的情況相比了，琦玉縣內(nèi)的各個(gè)消防機(jī)關(guān)中都沒有消防直升機(jī)，只有縣政府設(shè)有消防航空隊(duì)，用以保障該縣的出動(dòng)需要。具體來說，該航空隊(duì)由縣政府、民間公司、縣內(nèi)各消防機(jī)關(guān)三部分組成。首先，縣政府出資購(gòu)買了兩駕直升機(jī)（本田公司的直升機(jī)），并提供經(jīng)費(fèi)用于該直升機(jī)的訓(xùn)練、維護(hù)、保養(yǎng)等。出售直升機(jī)的民間公司（本田公司）負(fù)責(zé)建造航空隊(duì)的跑道、倉(cāng)庫(kù)、營(yíng)房、辦公樓等基礎(chǔ)設(shè)施，并提供飛行員、機(jī)械師等相關(guān)工作人員，提供技術(shù)支持。縣內(nèi)所有的消防機(jī)關(guān)輪流派遣優(yōu)秀的消防職員到航空隊(duì)供職幾年不等，這些被派遣的消防職員保留原來消防機(jī)關(guān)的一切關(guān)系和待遇，在航空隊(duì)以縣航空隊(duì)員的身份從事救助、急救、滅火等工作，保障全縣的安全。簡(jiǎn)單來講，縣政府出錢，并負(fù)責(zé)調(diào)度和指揮。民間公司（本田公司）提供基礎(chǔ)設(shè)施、飛行員、機(jī)械師等保障。消防機(jī)關(guān)提供消防職員服務(wù)全縣的消防工作。三方有機(jī)配合，密切協(xié)作，共同維護(hù)社會(huì)安全。

5.5 川崎市消防局

神奈川縣川崎市緊鄰東京都，川崎市消防局航空隊(duì)設(shè)置在被稱為“東京直升機(jī)機(jī)場(chǎng)”的地方，該地屬于東京，面臨東京灣。東京都出資購(gòu)買土地并建造機(jī)場(chǎng)、跑道、倉(cāng)庫(kù)、辦公樓等建筑，以及各種辦公、生活等相關(guān)設(shè)施，并負(fù)責(zé)這些建筑、設(shè)施等的日常管理。日本國(guó)家航空局負(fù)責(zé)建設(shè)調(diào)度指揮中心等航空安保設(shè)施，提供服務(wù)與管理。日本總務(wù)省氣象廳設(shè)置氣象觀測(cè)器等設(shè)施設(shè)備，專門提供氣象信息服務(wù)與管理。民間公司（如朝日新聞）、政府部門（如東京都警察廳）購(gòu)買自己的直升機(jī)，租用這里的場(chǎng)地、建筑，購(gòu)買相應(yīng)的服務(wù)等。川崎市消防局就租用了“東京直升機(jī)機(jī)場(chǎng)”的一棟建筑，配備了消防職員（飛行員、機(jī)械師、救助隊(duì)員等）和設(shè)置了2架直升機(jī)，組建了自己的航空隊(duì)。每年，川崎市消防局向“東京直升機(jī)機(jī)場(chǎng)”交納租金，向航空局和氣象廳交納服務(wù)費(fèi)。這樣，他們就在這里展開日常訓(xùn)練，或接警出動(dòng)。

六、對(duì)我國(guó)消防航空隊(duì)建設(shè)與發(fā)展的建議

6.1 健全配套的法律法規(guī)體系

2009年12月底，中國(guó)民用航空總局決定將隸屬于交通運(yùn)輸部救撈局的航空器的飛行運(yùn)行納入民航安全管理范圍。這標(biāo)志著困擾交通運(yùn)輸部救撈局多年的飛行運(yùn)行資質(zhì)和安全監(jiān)管問題得到解決，為交通運(yùn)輸部救助飛行隊(duì)進(jìn)一步發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

借鑒國(guó)內(nèi)、國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)，在我國(guó)現(xiàn)行的《航空法》、《飛行基本規(guī)則》、《通用航空飛行管理?xiàng)l例》等基礎(chǔ)上，建立健全有利于消防航空隊(duì)建設(shè)與發(fā)展的相關(guān)法律法規(guī)，如放開消防航空飛行低空空域管制，明確消防航空的法律責(zé)任和義務(wù)等。

6.2 完善消防航空隊(duì)?wèi)?yīng)急救援指揮體系

公安部消防局或獨(dú)自或與某消防總隊(duì)共同建立航空隊(duì)，各地消防總隊(duì)可根據(jù)自身情況建立航空隊(duì)。然后，在公安部消防局的領(lǐng)導(dǎo)下建立全國(guó)性的消防航空隊(duì)?wèi)?yīng)急救援管理機(jī)構(gòu)，能夠及時(shí)有效地應(yīng)對(duì)災(zāi)害襲擊。

6.3 發(fā)展消防航空隊(duì)?wèi)?yīng)急救援網(wǎng)絡(luò)

美國(guó)通航機(jī)場(chǎng)數(shù)量眾多，大多對(duì)通用航空開放，其發(fā)達(dá)的空中導(dǎo)航網(wǎng)絡(luò)可以引導(dǎo)飛行員在特定的航路上準(zhǔn)確地飛行。可在各地消防總隊(duì)建設(shè)一批消防航空隊(duì)?wèi)?yīng)急救援基地，保證網(wǎng)絡(luò)覆蓋到全國(guó)各地。

6.4 培養(yǎng)專業(yè)的消防航空救援隊(duì)伍

我國(guó)通用航空業(yè)飛行人才、機(jī)務(wù)維修人才缺乏問題嚴(yán)重，飛行、機(jī)務(wù)維修人員的整體技術(shù)水平不高和年齡老化問題也很突出，不能滿足通用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求。應(yīng)當(dāng)建立航空救援培訓(xùn)中心，朝著專業(yè)化方向發(fā)展，培養(yǎng)飛行救援人才，建立人才儲(chǔ)備機(jī)制，為消防航空和通航企業(yè)創(chuàng)造條件進(jìn)行專業(yè)化培訓(xùn)。

6.5 公益性與市場(chǎng)化相結(jié)合

首先，政府與通用航空企業(yè)合作，采取公益性與市場(chǎng)化相結(jié)合的運(yùn)作模式，組建消防航空隊(duì)服務(wù)社會(huì)；這樣，政府不用大包大攬以降低費(fèi)用，企業(yè)也可獲得一定收益?；蛘撸ㄓ煤娇掌髽I(yè)將其航空器的經(jīng)營(yíng)性通航任務(wù)與搶險(xiǎn)救災(zāi)任務(wù)相結(jié)合。再者，對(duì)于重型直升機(jī)來說，其應(yīng)用面很窄，利用率不高，而許多應(yīng)急救援任務(wù)沒有它就不行，通用航空企業(yè)無法完全用市場(chǎng)化的辦法來承受，政府可以有一定的公益性投入。