郭永虎 李 曄

(1.吉林大學(xué)馬克思主義學(xué)院，吉林長(zhǎng)春130012; 2.東北師范大學(xué)歷史文化學(xué)院，吉林長(zhǎng)春130024)

美國(guó)國(guó)會(huì)介入美國(guó)對(duì)華政策的主要方式是立法活動(dòng)。在國(guó)會(huì)提出的數(shù)量眾多的涉華法案中只有少數(shù)一部分成為法律，而且絕大多數(shù)是附加在美國(guó)年度撥款法中才得以成為法律的。這些涉華條款對(duì)中美關(guān)系和中國(guó)核心利益產(chǎn)生了不容忽視的影響。從研究現(xiàn)狀來看，學(xué)界主要對(duì)美國(guó)國(guó)會(huì)涉華立法(法案)的不同領(lǐng)域進(jìn)行了個(gè)案研究，而對(duì)國(guó)會(huì)撥款法案中的涉華條款的研究仍相當(dāng)薄弱?；诖?，本文擬對(duì)上述涉華條款的主要內(nèi)容、發(fā)展演變及其影響進(jìn)行初步的探討。

一

美國(guó)的財(cái)政預(yù)算包括兩大部分，一部分為強(qiáng)制性撥款，無需國(guó)會(huì)每年以撥款法的形式?jīng)Q定，包括:社會(huì)保障、醫(yī)療保護(hù)、醫(yī)療資助、國(guó)債利息等，約占總預(yù)算的三分之二。另一部分為可支配性撥款，需要由國(guó)會(huì)批準(zhǔn)，總統(tǒng)簽署。本文探討的撥款法即為可支配性撥款，美國(guó)政府與國(guó)會(huì)每年都要博弈的也是這一部分撥款。因?yàn)樗袚芸钚枰玫绞跈?quán)①按照國(guó)會(huì)《眾議院規(guī)則》第21條和《參議院規(guī)則》第16條的規(guī)定，任何政策項(xiàng)目的撥款法案在審議之前，都須得到相關(guān)立法授權(quán)委員會(huì)的授權(quán)。李煒光:《預(yù)算撥款:最后一道拉鏈》，《南風(fēng)窗》2011年第5期，第59頁(yè)。，而年度授權(quán)法是由各領(lǐng)域的主管委員會(huì)提出并首先審議的。授權(quán)法由出臺(tái)相關(guān)領(lǐng)域的主管委員會(huì)起草，美國(guó)國(guó)會(huì)參、眾兩院各有兩個(gè)委員會(huì)與撥款有直接關(guān)系，即:預(yù)算委員會(huì)(Budget Committee)和撥款委員會(huì)(Appropriations Committee)。美國(guó)政府的任何一項(xiàng)新的計(jì)劃成立并得到執(zhí)行，要經(jīng)過國(guó)會(huì)授權(quán)法案和撥款法案的雙重控制。美國(guó)國(guó)會(huì)正是通過對(duì)財(cái)政的支配權(quán)利將其政治主張?jiān)趽芸罘ㄖ畜w現(xiàn)出來。

美國(guó)國(guó)會(huì)在撥款法案中附加涉外條款，是其介入外交政策的一條有效途徑。特別是當(dāng)國(guó)會(huì)無力阻止美國(guó)政府的某項(xiàng)對(duì)外行動(dòng)時(shí)，撥款便成了最后的“殺手锏”。為使其所倡導(dǎo)的政策法案順利成為法律，同時(shí)為防止總統(tǒng)利用否決權(quán)和口袋擱置權(quán)將其扼殺在襁褓之中，國(guó)會(huì)經(jīng)常采取“搭便車”的方式將涉外條款附加在年度撥款法案之中。以美國(guó)總統(tǒng)為核心的行政部門為獲得年度財(cái)政撥款，很難行使否決權(quán)。美國(guó)國(guó)會(huì)通過撥款權(quán)介入外交有多種方式:一是同意按政府要求撥款，但附加條件，迫使政府調(diào)整相關(guān)對(duì)外政策。二是先發(fā)制人，規(guī)定所撥款項(xiàng)不得用于某一國(guó)家、某一部門或辦理某個(gè)事項(xiàng)，從而阻止政府采取有關(guān)行動(dòng)。三是在撥款法中塞入與有關(guān)撥款無關(guān)的事項(xiàng)，迫使政府要么放棄某個(gè)政策，要么就得不到這個(gè)撥款。這是每年政府與國(guó)會(huì)就未能達(dá)成一致的各種撥款法討價(jià)還價(jià)常用的手段［1］。

從具體操作來看，上述涉外條款經(jīng)常被附加在美國(guó)政府主要職能部門的年度撥款法案之中。其中，美國(guó)國(guó)會(huì)在國(guó)務(wù)院年度撥款法設(shè)置的條款數(shù)量最多，主要原因在于國(guó)務(wù)院是美國(guó)外交政策執(zhí)行的主要機(jī)構(gòu)。為實(shí)現(xiàn)其對(duì)外政策的主要目標(biāo)，國(guó)會(huì)以撥款為籌碼對(duì)美國(guó)總統(tǒng)、國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)卿及其相關(guān)機(jī)構(gòu)提出具體的要求。在涉及國(guó)家安全領(lǐng)域，國(guó)會(huì)會(huì)將相關(guān)條款捆綁在國(guó)防部撥款法之中。如，年度《國(guó)防部軍事行動(dòng)建設(shè)能源部防御行動(dòng)等撥款法》、《年度國(guó)防部撥款法》等。此外《年度綜合撥款法案》、《年度補(bǔ)充撥款法》、《年度商業(yè)部、司法部、國(guó)務(wù)院等相關(guān)部門撥款法》以及《年度國(guó)外行動(dòng)撥款法》等撥款法案中也會(huì)附加相關(guān)涉外條款。

20世紀(jì)70年代起，美國(guó)國(guó)會(huì)開始在撥款法中附加零星的涉華條款。1975年，美國(guó)國(guó)會(huì)在《1976年對(duì)外關(guān)系授權(quán)法撥款法案》中含有“建議總統(tǒng)設(shè)立中國(guó)農(nóng)業(yè)專員”的條款。在《1986～1987財(cái)年對(duì)外關(guān)系撥款法案》中，國(guó)會(huì)要求中國(guó)加入美蘇軍控會(huì)談同時(shí)要求國(guó)務(wù)卿和商務(wù)部長(zhǎng)采取措施促進(jìn)中美貿(mào)易。在《1984財(cái)年補(bǔ)充撥款法案》(H.R.3959)中含有支持臺(tái)灣當(dāng)局加入亞洲發(fā)展銀行等涉臺(tái)條款。從總體上看，早期國(guó)會(huì)在撥款法案的涉華條款的數(shù)量不多且不系統(tǒng)。

20世紀(jì)80年代后期開始，美國(guó)國(guó)會(huì)在年度撥款法案附加的涉華條款日漸增多。1987年，美國(guó)國(guó)會(huì)在《1988～1989財(cái)年對(duì)外關(guān)系授權(quán)法案》(第1777號(hào)法案)中附加了多項(xiàng)涉華條款。該法案對(duì)美國(guó)政府干涉中國(guó)內(nèi)政提出了具體而明確的要求:1.美國(guó)重新審視對(duì)華政策，將人權(quán)與美國(guó)對(duì)華政策掛鉤，美國(guó)應(yīng)該重新評(píng)估對(duì)華出口軍事物資、服務(wù)和高新技術(shù)的政策;“依據(jù)武器《出口管制法》，總統(tǒng)向國(guó)會(huì)提交的向中國(guó)出口軍事物資的任何出售證明、出口許可應(yīng)與中國(guó)在解決所謂‘西藏人權(quán)問題’上的善意承諾和行動(dòng)的及時(shí)性相掛鉤?！?.國(guó)會(huì)要求美國(guó)政府敦促中國(guó)政府積極回應(yīng)就西藏地位而進(jìn)行談話的建議;呼吁總統(tǒng)應(yīng)會(huì)見達(dá)賴?yán)?同時(shí)責(zé)成美國(guó)駐華、駐印大使在美國(guó)力所能及的范圍內(nèi)與達(dá)賴集團(tuán)密切合作;建議派遣美國(guó)國(guó)會(huì)代表團(tuán)訪問西藏，要求國(guó)務(wù)卿應(yīng)向國(guó)會(huì)提交一份有關(guān)“西藏人權(quán)”情況的報(bào)告［2］。1987年12月22日，里根總統(tǒng)將國(guó)會(huì)第1777號(hào)法案簽署成為法律，從而開啟美國(guó)國(guó)會(huì)干涉中國(guó)西藏事務(wù)的先例。此后，國(guó)會(huì)又通過國(guó)務(wù)院年度撥款法多次使涉華議案成為正式法律。1989年，在美國(guó)眾議院提出第3792號(hào)議案——《1990～1991財(cái)年對(duì)外關(guān)系撥款法案》再次附加了多項(xiàng)涉華條款，其中主要內(nèi)容包括:1.開設(shè)美國(guó)之音對(duì)華廣播，在1990～1991財(cái)年，對(duì)華廣播不少于每天12小時(shí)。2.要求總統(tǒng)繼續(xù)將人權(quán)與美中恢復(fù)正常外交和軍事關(guān)系掛鉤;要求聯(lián)合國(guó)譴責(zé)中國(guó)人權(quán)。3.要求將美國(guó)對(duì)華政策與香港局勢(shì)明確掛鉤。4.要求美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)以及其他國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的美國(guó)負(fù)責(zé)人反對(duì)貸款和經(jīng)濟(jì)援助。5.要求總統(tǒng)重新評(píng)估繼續(xù)給予中國(guó)最惠國(guó)待遇。6.對(duì)華物資和技術(shù)出口管制。依據(jù)《1979年出口管理法》，要求美國(guó)與巴統(tǒng)成員國(guó)協(xié)商暫停放寬對(duì)華物資和技術(shù)的出口管制，暫停對(duì)華出口武器清單所列物資;暫停對(duì)華出口犯罪控制和刑偵設(shè)備;暫停美國(guó)出口的衛(wèi)星由中國(guó)發(fā)射。7.暫停對(duì)華核合作項(xiàng)目;暫停對(duì)華出口核材料設(shè)施和設(shè)備;暫停對(duì)華核能利用援助的特別授權(quán)許可，等等［3］。

二

冷戰(zhàn)結(jié)束以來，利用年度撥款法中的涉華條款成為美國(guó)國(guó)會(huì)影響美國(guó)對(duì)華政策和干涉中國(guó)內(nèi)政的主要手段之一。這些涉華條款集中體現(xiàn)在對(duì)華高新技術(shù)出口、涉華軍事安全、臺(tái)灣、西藏、人權(quán)等方面。綜合觀之，在第101～110屆國(guó)會(huì)期間(1989～2008年)美國(guó)國(guó)會(huì)在撥款法中附加的涉華條款主要集中以下幾個(gè)領(lǐng)域:

(一)對(duì)華高新技術(shù)出口管制和安全防范條款

美國(guó)國(guó)會(huì)在對(duì)華高新技術(shù)出口管制過程中對(duì)美國(guó)政府施加了重要影響。20世紀(jì)90年代初，在對(duì)華衛(wèi)星出口及其技術(shù)轉(zhuǎn)讓方面，國(guó)會(huì)在美國(guó)職能部門的年度撥款法案中設(shè)置了多項(xiàng)限制條款。1992年，美國(guó)眾議院在《1992財(cái)年商務(wù)部司法部國(guó)務(wù)院等相關(guān)機(jī)構(gòu)撥款法》(H.R.2608)中要求禁止批準(zhǔn)撥款用于:由中國(guó)制造的運(yùn)載火箭發(fā)射美國(guó)制造的出口衛(wèi)星，除非總統(tǒng)證明，在特定的情況下發(fā)射完全符合美國(guó)關(guān)于商業(yè)發(fā)射服務(wù)的《國(guó)際貿(mào)易協(xié)議備忘錄》。1996年，眾議院在《交通部及相關(guān)部門撥款法案》(H.R.2002)中禁止為受雇于中國(guó)的美籍工程師發(fā)放薪金和費(fèi)用;禁止美國(guó)科學(xué)家和工程師為中國(guó)提供培訓(xùn)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓。眾議院還在《1999財(cái)年國(guó)防部授權(quán)法》(H.R.3616)中要求限制高級(jí)通訊衛(wèi)星和導(dǎo)彈技術(shù)的對(duì)華出口和轉(zhuǎn)讓，并責(zé)成總統(tǒng)做出以下保證:出口或轉(zhuǎn)讓到中國(guó)的導(dǎo)彈及其設(shè)備或技術(shù)既不會(huì)危及美國(guó)空間發(fā)射工業(yè)，也不會(huì)明顯改進(jìn)中國(guó)的導(dǎo)彈和空間發(fā)射能力?！?006財(cái)年國(guó)防部授權(quán)法》(H.R.1815)要求總統(tǒng)和國(guó)務(wù)卿對(duì)歐盟強(qiáng)力施壓，保持其對(duì)華武器出口禁運(yùn)。要求行政當(dāng)局針對(duì)“中國(guó)崛起”制定詳細(xì)的保持美國(guó)科技領(lǐng)導(dǎo)和競(jìng)爭(zhēng)力的國(guó)家戰(zhàn)略政策。

在對(duì)華軍事安全防范方面，國(guó)會(huì)在《1997財(cái)年國(guó)防部軍事行動(dòng)撥款法》(H.R.3230)中要求國(guó)防部長(zhǎng)提交中國(guó)軍事現(xiàn)代化的報(bào)告，匯報(bào)的內(nèi)容要涉及中國(guó)軍事科技發(fā)展和中國(guó)軍事戰(zhàn)略和行動(dòng)理念，還要求禁止為美中軍事對(duì)話聯(lián)合委員會(huì)提供1997年撥款費(fèi)用。美國(guó)國(guó)會(huì)在《2000年國(guó)防部授權(quán)法》(S.1059)中附加了多項(xiàng)涉華安全條款:1.責(zé)成國(guó)務(wù)卿在美國(guó)國(guó)防大學(xué)設(shè)立中國(guó)軍事事務(wù)研究中心，要求該中心對(duì)中國(guó)國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)、態(tài)勢(shì)及軍事裝備開展研究;要求美國(guó)國(guó)防大學(xué)校長(zhǎng)2001年3月1日之前向國(guó)防部長(zhǎng)提交該計(jì)劃執(zhí)行報(bào)告。2.對(duì)中美軍事接觸和交流設(shè)置障礙。為防止所謂中美軍事交流將導(dǎo)致美國(guó)軍事敏感信息的泄露進(jìn)而危及美國(guó)國(guó)家安全，要求國(guó)防部長(zhǎng)不得批準(zhǔn)與中國(guó)軍方代表的交流和接觸。3.要求國(guó)防部長(zhǎng)向參議院武裝力量委員會(huì)提交年度中美軍事交流的相關(guān)報(bào)告。4.提交中國(guó)軍力年度報(bào)告，針對(duì)中國(guó)當(dāng)前和未來的軍事戰(zhàn)略和軍事安全進(jìn)展向國(guó)會(huì)提交報(bào)告。美國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)每年3月1日之前向指定的國(guó)會(huì)委員會(huì)報(bào)告，匯報(bào)當(dāng)前和今后的中國(guó)軍事戰(zhàn)略。報(bào)告要關(guān)注中國(guó)目前和未來20年軍事技術(shù)未來發(fā)展進(jìn)程和中國(guó)大戰(zhàn)略、安全戰(zhàn)略、軍事戰(zhàn)略、軍事組織和經(jīng)營(yíng)理念［4］。

(二)涉臺(tái)條款

1.對(duì)臺(tái)軍售條款。1993年7月，參議院提出“對(duì)《1979年與臺(tái)灣關(guān)系法》修正案”，該修正案被附于《1994和1995財(cái)年對(duì)外關(guān)系授權(quán)法》之中。1994年4月，參眾兩院分別通過該法案，該法明確規(guī)定:美國(guó)將使臺(tái)灣能夠獲得數(shù)量足以使其維持足夠的自衛(wèi)能力的防衛(wèi)物資及技術(shù)服務(wù);美國(guó)總統(tǒng)和國(guó)會(huì)將依據(jù)他們對(duì)臺(tái)灣防衛(wèi)需要的判斷來決定提供上述防衛(wèi)物資及服務(wù)的種類及數(shù)量。該法案由克林頓總統(tǒng)在4月30日簽署，正式成為法律。這是美國(guó)方面第一次以國(guó)會(huì)立法的形式，突破1982年中美簽署的“八·一七公報(bào)”中關(guān)于美國(guó)售臺(tái)武器在數(shù)量和性能上逐步減少直至最終解決的承諾，為美國(guó)政府向臺(tái)灣出售武器提供了所謂法律依據(jù)。2001年國(guó)會(huì)還在《2001財(cái)年對(duì)外行動(dòng)出口金融及相關(guān)項(xiàng)目撥款法案》(H.R.4811)中要求總統(tǒng)與國(guó)會(huì)領(lǐng)袖就售臺(tái)武器事宜協(xié)商。2001年5月16日，眾院通過的《2002～2003財(cái)年對(duì)外關(guān)系授權(quán)法案》(H.R.1646)提出根據(jù)《武器出口控制法》或《對(duì)外援助法》，美國(guó)對(duì)臺(tái)軍售時(shí)應(yīng)視臺(tái)灣為“相當(dāng)于非北約盟國(guó)或視同非北約盟國(guó)”(Equivalent of a major Non-NATO)，該修正案中還提出在出售武器時(shí)應(yīng)給予臺(tái)灣和澳大利亞、新西蘭、阿根廷等國(guó)家相同的待遇，對(duì)其增加防務(wù)領(lǐng)域的反恐援助、合作研究以及項(xiàng)目發(fā)展，對(duì)臺(tái)灣提供更多的防務(wù)援助。

2.提升美臺(tái)關(guān)系的交往級(jí)別，支持臺(tái)灣加入某些國(guó)際組織。這方面的涉華條款主要包括:支持臺(tái)灣高級(jí)官員“訪美”，支持臺(tái)灣在國(guó)際和區(qū)域經(jīng)濟(jì)組織發(fā)揮作用，將臺(tái)灣作為國(guó)家實(shí)體看待，等等。詳見下頁(yè)表。

3.涉臺(tái)軍事安全條款。1998年美國(guó)國(guó)會(huì)在通過《1999財(cái)年國(guó)防撥款法案》時(shí)附加了一項(xiàng)內(nèi)容，要求國(guó)防部長(zhǎng)辦公廳“長(zhǎng)期戰(zhàn)略評(píng)估辦公室”會(huì)同美軍太平洋總部在該法案生效后通過國(guó)防部副部長(zhǎng)向美國(guó)會(huì)提交一份關(guān)于執(zhí)行《與臺(tái)灣關(guān)系法》情況的報(bào)告。該報(bào)告應(yīng)評(píng)估:美國(guó)防部自《與臺(tái)灣關(guān)系法》1979年生效以來在執(zhí)行該法相關(guān)條款方面的作戰(zhàn)方案和其他準(zhǔn)備情況;中華人民共和國(guó)的軍事能力與意圖及其對(duì)臺(tái)灣海峽兩岸之間現(xiàn)在和未來安全形勢(shì)可能產(chǎn)生的影響。1998年10月，美國(guó)國(guó)會(huì)通過《綜合撥款法》試圖將臺(tái)灣納入戰(zhàn)區(qū)導(dǎo)彈防御系統(tǒng)。1999年7月8日，美國(guó)參議院通過《2000財(cái)年國(guó)防撥款法》涉臺(tái)修正案要求對(duì)美國(guó)國(guó)防部執(zhí)行《與臺(tái)灣關(guān)系法》有關(guān)條款的情況進(jìn)行審查和評(píng)估。2002年5月11日，國(guó)會(huì)眾議院通過了《2003財(cái)年國(guó)防授權(quán)法》(H.R.4546)。該法案要求總統(tǒng)就美臺(tái)進(jìn)行聯(lián)合軍事訓(xùn)練和加強(qiáng)美臺(tái)高層軍事人員、美國(guó)對(duì)臺(tái)安全承諾進(jìn)展向國(guó)會(huì)提交報(bào)告。2004年5月25日，國(guó)會(huì)眾議院通過了《2005財(cái)年國(guó)防授權(quán)法》(H.R.4200)建議進(jìn)行美臺(tái)高級(jí)軍官軍事教育交流。

國(guó)會(huì)撥款法案中的涉臺(tái)政治條款

(三)涉藏條款

在第 100～101屆國(guó)會(huì)期間(1987～1990年)，“西藏事務(wù)”問題的討論開始正式進(jìn)入美國(guó)國(guó)會(huì)立法程序。1987年至2010年，美國(guó)國(guó)會(huì)共提出240余項(xiàng)涉藏法案。1987年5月19日，美國(guó)眾議院提出第2476號(hào)法案(H.R.2476)，規(guī)定:美國(guó)將西藏人權(quán)作為美國(guó)對(duì)華政策的重要因素;依據(jù)《武器出口管制法》，將對(duì)華軍事物資出口與“西藏人權(quán)問題”掛鉤。1989年11月21日，美國(guó)眾議院提出《1990～1991財(cái)年國(guó)務(wù)院對(duì)外關(guān)系授權(quán)法》(第3792號(hào)法案)。該議案要求美國(guó)政府明確地將對(duì)華政策與西藏局勢(shì)掛鉤，同時(shí)對(duì)中國(guó)政府提出以下要求:解除對(duì)西藏的戒嚴(yán);中國(guó)解除人權(quán)組織和外國(guó)媒體進(jìn)入西藏的限制;中國(guó)與達(dá)賴集團(tuán)進(jìn)行“實(shí)質(zhì)性”對(duì)話［3］。該議案還要求“美國(guó)之音”對(duì)西藏廣播［3］。1991年5月7日，美國(guó)國(guó)會(huì)提出第145號(hào)共同決議案(H.CON.RES.145)。國(guó)會(huì)炮制了歪曲西藏歷史地位的法案:“西藏根據(jù)國(guó)際法準(zhǔn)則是一個(gè)被占領(lǐng)的國(guó)家，其代表是由西藏人民認(rèn)可的達(dá)賴?yán)锛捌洹魍稣保?］。為使其成為法律，國(guó)會(huì)將第145號(hào)共同決議案捆綁在《1992～1993財(cái)年對(duì)外關(guān)系撥款法案》之中。為此，眾議院于1991年3月13日提出第1415號(hào)議案，在兩院統(tǒng)一法律文本的過程中，眾議院決定將145號(hào)共同決議案附加在第1415號(hào)議案之中，由美國(guó)總統(tǒng)簽署成為法律。國(guó)會(huì)在《1995～1996財(cái)年對(duì)外關(guān)系授權(quán)法案》(H.R.2333)再次將涉藏條款捆綁其中，對(duì)中國(guó)西藏事務(wù)進(jìn)行了一系列干涉。其中規(guī)定:要求美國(guó)信息局設(shè)法在拉薩設(shè)立辦公室，主要任務(wù)是傳播美國(guó)提供的信息，同時(shí)為美國(guó)私人機(jī)構(gòu)介入西藏文化和教育活動(dòng)提供便利。每年4月1日前，美國(guó)信息局局長(zhǎng)向參議院對(duì)外關(guān)系委員會(huì)和眾議院國(guó)際關(guān)系委員會(huì)提交上述活動(dòng)的詳細(xì)報(bào)告［6］。4月30日，克林頓正式將其簽署生效。

國(guó)會(huì)還在《2003財(cái)年國(guó)務(wù)院撥款法》(H.R.1646議案)中附加了《2002年西藏政策法案》，其主要內(nèi)容包括:向達(dá)賴集團(tuán)提供275萬美元活動(dòng)經(jīng)費(fèi);在拉薩建立一個(gè)辦事處;向西藏提供國(guó)際經(jīng)濟(jì)援助的政策目標(biāo);為國(guó)際金融機(jī)構(gòu)和其他國(guó)際組織支持的涉藏項(xiàng)目提出準(zhǔn)則;在美國(guó)國(guó)務(wù)院內(nèi)部正式設(shè)置“西藏事務(wù)特別協(xié)調(diào)員”職務(wù)，專司推動(dòng)在中國(guó)政府與達(dá)賴?yán)锘蚱浯碇g開展實(shí)質(zhì)性對(duì)話;總統(tǒng)和國(guó)務(wù)卿應(yīng)采取措施鼓勵(lì)中國(guó)政府同達(dá)賴?yán)锘蚱浯砭汀拔鞑貑栴}”和藏人的文化與宗教自治問題進(jìn)行談判并對(duì)談判的情況和所采取的措施向國(guó)會(huì)提交報(bào)告;確保外事官員能夠得到藏語的培訓(xùn)［7］。2002年9月30日由小布什總統(tǒng)簽署成正式法律。《2002年西藏政策法案》的出爐標(biāo)志著國(guó)會(huì)涉藏立法日漸常態(tài)化和制度化。

(四)人權(quán)條款

1989年前后，美國(guó)國(guó)會(huì)開始在涉華立法法案中附加人權(quán)條款。在《1990～1991財(cái)年對(duì)外關(guān)系撥款法案》(H.R.3792)中加入了多項(xiàng)涉華人權(quán)條款，并要求美國(guó)政府以此為借口對(duì)華開展制裁措施。國(guó)會(huì)制定的《1992～2003財(cái)年國(guó)務(wù)院撥款法》(H.R.1415)要求總統(tǒng)向國(guó)會(huì)相關(guān)委員會(huì)提交中國(guó)人權(quán)狀況進(jìn)展的報(bào)告。在《1995年國(guó)際項(xiàng)目和組織撥款法案》(H.R.4426)國(guó)會(huì)以中國(guó)計(jì)劃生育政策為借口禁止聯(lián)合國(guó)人口基金用于中國(guó)。在《1999財(cái)年綜合緊急撥款法》(H.R.4328)中國(guó)會(huì)要求美國(guó)“經(jīng)濟(jì)資助基金”(ESF funds)援助海外非政府組織以介入中國(guó)人權(quán)事務(wù)。2000年11月美國(guó)會(huì)通過了《綜合撥款法》，要求加強(qiáng)對(duì)中國(guó)人權(quán)狀況的監(jiān)控，撥款資助海外“民運(yùn)”組織?！?004年農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展食品和藥物局及相關(guān)部門撥款法案》(H.R.2673)指示財(cái)政部長(zhǎng)責(zé)成國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的美國(guó)負(fù)責(zé)人為中國(guó)國(guó)家民主基金會(huì)的活動(dòng)資金提供專項(xiàng)撥款干涉中國(guó)人權(quán)事務(wù)。

三

(一)近年來國(guó)會(huì)撥款法立法中的涉華條款

近年來，國(guó)會(huì)撥款法立法中的涉華條款呈現(xiàn)一些新動(dòng)態(tài)。首先，在安全領(lǐng)域，國(guó)會(huì)繼續(xù)對(duì)中國(guó)進(jìn)行軍事安全防范。眾議院在《2008年國(guó)防部授權(quán)法案》(H.R.4986)中要求在《年度國(guó)別軍力報(bào)告》中增加對(duì)中國(guó)非對(duì)稱作戰(zhàn)(包括網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn))能力的評(píng)估。在《2008財(cái)年國(guó)防部軍事行動(dòng)撥款法案》(S.3001)中，國(guó)會(huì)還要求國(guó)務(wù)卿評(píng)估美國(guó)國(guó)防部招標(biāo)的承包商和分包商參與中國(guó)衛(wèi)星研制衛(wèi)星發(fā)射是否存在安全風(fēng)險(xiǎn)?！?010財(cái)年國(guó)防授權(quán)法》(H.R.2647)還要求美國(guó)國(guó)防部提交《中國(guó)軍事安全發(fā)展報(bào)告》，內(nèi)容涉及中美軍事接觸。其次，在人權(quán)領(lǐng)域，國(guó)會(huì)加大了對(duì)華人權(quán)外交的資助力度?！?009財(cái)年綜合撥款法案》(H.R.1105)撥款給美國(guó)民主人權(quán)勞工局1.7千萬美元用于中國(guó)民主計(jì)劃;撥款1.1千萬美元用于美國(guó)教育機(jī)構(gòu)和非政府組織在華項(xiàng)目(環(huán)保、民主、法制);為美國(guó)國(guó)際信息署撥款100萬美元用于發(fā)布關(guān)于中國(guó)政府治理、法制和環(huán)保方面的信息。第三，在涉藏條款方面，《美國(guó)國(guó)務(wù)院2010～2011年度撥款法》(2410號(hào))中附加了新的涉藏條款:1.要求總統(tǒng)責(zé)成國(guó)家安全委員會(huì)依據(jù)《2002年西藏政策法》協(xié)調(diào)美國(guó)各行政部門就美國(guó)西藏政策與中國(guó)政府接觸。2.要求國(guó)務(wù)卿在北京駐華使館設(shè)立“西藏處”。該機(jī)構(gòu)的職能是關(guān)注西藏的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展;干涉西藏人權(quán)事務(wù)并與西藏事務(wù)特別協(xié)調(diào)員合作。3.要求國(guó)務(wù)卿在拉薩設(shè)立領(lǐng)事館，監(jiān)督西藏的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。第四，在貿(mào)易領(lǐng)域設(shè)置保護(hù)主義條款?！?009年綜合撥款法案》(H.R.3194)中含有“不得將撥款用于對(duì)美國(guó)從中國(guó)進(jìn)口的禽肉產(chǎn)品進(jìn)行科學(xué)安全測(cè)試和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”的限制條款，旨在將中國(guó)的禽肉制品排斥在美國(guó)市場(chǎng)之外。

(二)國(guó)會(huì)涉華立法條款的影響

國(guó)會(huì)年度撥款法案的涉華條款從提出到成為法律，不同階段的議案的效力是不同的，那些成為法律的涉華條款對(duì)中美關(guān)系施加的影響無疑是最大的。涉華議案的法律化，在中美關(guān)系中產(chǎn)生了負(fù)面的影響，它以立法的形式對(duì)美國(guó)行政當(dāng)局干涉中國(guó)事務(wù)提出了硬性的要求，對(duì)總統(tǒng)或國(guó)務(wù)院施加了強(qiáng)大的壓力，成為影響美國(guó)對(duì)華政策的不可忽視的變量。

1.對(duì)華軍事安全的影響。在安全領(lǐng)域，在國(guó)會(huì)的影響下，美國(guó)軍方和行政部門加強(qiáng)了對(duì)華安全防范措施。國(guó)會(huì)撥款法中的涉華條款試圖尋找中國(guó)給美國(guó)帶來的所謂明確的、實(shí)力強(qiáng)大的“威脅”，并制定了強(qiáng)化對(duì)華遏制和防范措施。盡管報(bào)告不直接影響對(duì)華政策，卻可通過提供材料來影響美國(guó)對(duì)華認(rèn)知和判斷。以《2000年國(guó)防部授權(quán)法》中的重要條款——《中國(guó)軍力報(bào)告》為例，已成為美國(guó)相關(guān)部門的決策者判斷中國(guó)軍事實(shí)力及意圖的主要依據(jù)。自2000年首次出爐年度《中國(guó)軍力報(bào)告》以來，除2001年外，美國(guó)國(guó)防部年年都會(huì)向國(guó)會(huì)提交這份報(bào)告?！吨袊?guó)軍力報(bào)告》極力質(zhì)疑中國(guó)的和平發(fā)展道路和國(guó)防建設(shè)，渲染所謂“中國(guó)軍事威脅論”。

2.涉臺(tái)和涉藏條款損害了中國(guó)核心利益，助長(zhǎng)了反華勢(shì)力的分裂活動(dòng)。臺(tái)灣和西藏事關(guān)中國(guó)核心利益。在臺(tái)灣事務(wù)方面，國(guó)會(huì)在撥款法案中的美國(guó)對(duì)臺(tái)軍售相關(guān)法案對(duì)兩岸安全產(chǎn)生了十分消極的影響，其直接后果是導(dǎo)致美國(guó)售臺(tái)武器大幅度增加。在政治領(lǐng)域，涉臺(tái)條款支持臺(tái)灣拓展“國(guó)際空間”，試圖提高臺(tái)灣國(guó)際地位，提升同臺(tái)灣的政治、軍事、經(jīng)濟(jì)等關(guān)系，放寬美臺(tái)高層官方交往限制，直接導(dǎo)致美臺(tái)高層人員互訪的頻率明顯增加。在涉藏問題上，涉藏條款對(duì)中國(guó)西藏事務(wù)的解決增加了難度。如國(guó)會(huì)要求美國(guó)總統(tǒng)和國(guó)務(wù)卿干涉中國(guó)政府與達(dá)賴談判事宜，并提交相關(guān)報(bào)告。

總之，國(guó)會(huì)撥款法案中的涉華條款已成為影響美國(guó)對(duì)華政策的重要變量之一。它對(duì)美國(guó)政府對(duì)華政策施加了硬性的規(guī)定，因?yàn)樾姓块T如不執(zhí)行，有涉嫌違法之嫌。但是應(yīng)當(dāng)指出，涉華條款對(duì)中國(guó)政府來說沒有任何法律效力(包括那些被總統(tǒng)簽署成為法律的涉藏法案)，是對(duì)中國(guó)內(nèi)政的干涉。

［1］與非.美國(guó)國(guó)會(huì)［M］.北京:中國(guó)民主法制出版社，2001:225.

［2］Congressional Record，“H.R.2476，Human Rights Violations in Tibet by the People’s Republic of China”，House，May 19，1987，100th Cong.1st Sess［Z］.133 Cong Rec H 3710.

［3］Congressional Record，F(xiàn)oreign Relations Authorization Act，F(xiàn)iscal Years 1990 and 1991，H.R.3792，House，November 21，1989，101st Cong.1st Sess［Z］.135 Cong Rec H 9292.

［4］National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2000，Public Law 106-65，106th Congress［Z］.113.

［5］Congressional Record.CON.RES.145，May 7，1991［Z］.137 Cong Rec E 1643.

［6］Congressional Record，Omitted from the Record Of April 25，1994，Conference Report on H.R.2333，House，April 26，1994，103rd Congress 2nd Session［Z］.140 Cong Rec H 2773-2774.

［7］Congressional Record，Conference Report On H.R.1646，F(xiàn)oreign Relations Authorization Act，F(xiàn)iscal Year 2003，House，September 25，2002，107th Congress，2nd Session［Z］.148 Cong Rec H6654.