從2005年推出“高教法”草案公開諮詢，澳門各界對此事高度關(guān)注，高等教育界更是熱切盼望這一法律早日問世。時隔五、六年之後，澳門的高教立法再度成為熱點問題，高等教育輔助辦公室主任蘇朝暉5月21日表示，“修訂《高等教育制度》的工作多年來一直沒有停步”，“高教辦同事就法律出臺作出不少努力，法案正在調(diào)整中”。輿論認(rèn)為，這一澳門社會期盼已久的法律將在年內(nèi)完成。
　　一個法律條文醞釀多年，足見其“關(guān)係重大”，“須審慎對待”。筆者認(rèn)為，高教立法是對高等教育管理水平的重要檢驗，無論是特區(qū)政府及其有關(guān)部門還是各高等院校，都將接受這一法律的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)；澳門的高等教育管理水平將接受一次全面的檢驗與鞭策。
　　法律的形成不僅是爲(wèi)了規(guī)範(fàn)一定範(fàn)圍的行為，而且應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其積極的社會作用。對於高教法而言，則應(yīng)當(dāng)在規(guī)範(fàn)高等教育活動的同時，也促進(jìn)高等教育事業(yè)的健康發(fā)展。要想做到這一點，澳門的高教法必須符合澳門高等教育領(lǐng)域的客觀規(guī)律。
　　
　　外部管理：大學(xué)自治與學(xué)術(shù)自由
　　二百年來近代大學(xué)的歷史實踐和發(fā)達(dá)國家現(xiàn)代大學(xué)管理的成功經(jīng)驗表明，當(dāng)代高等教育管理體制的核心是大學(xué)自治。這個問題在澳門是否已經(jīng)解決？值得進(jìn)一步探討。
　　從古代高等教育機(jī)構(gòu)誕生之日起，尤其是19世紀(jì)初近代大學(xué)誕生之後，大學(xué)就成為社會的重要組成部分。政府對大學(xué)進(jìn)行管理無可厚非且勢在必行。問題在於政府應(yīng)如何管理大學(xué)？如果說最早期大學(xué)的建立因出於皇室培養(yǎng)貴族、教會培養(yǎng)教職人員的需要而無法擺脫政府（教會）的控制，那麼，從中世紀(jì)開始，以英國牛津、劍橋等大學(xué)為代表，一些古典的大學(xué)即著手探索自治的途徑。19世紀(jì)初柏林大學(xué)的誕生揭開了近代大學(xué)問世的序幕，大學(xué)自治的道路越走越寬廣?！按髮W(xué)不受政府、教會或其他勢力干預(yù)，實行獨立辦學(xué)”的理念和體制被稱為“大學(xué)自治”（University Autonomy）。在這一體制下，大學(xué)無論作為事業(yè)單位還是公務(wù)法人（在大陸法系國家），都將從政府體系中脫離開來，真正做到以自身為主體獨立辦學(xué)。
　　本次澳門修訂高教法，政府及其職能部門業(yè)已認(rèn)識到並高度重視這一問題。高教辦蘇朝暉主任近期在走訪一些高校時多次表示，在確保教學(xué)、科研及社會服務(wù)三項主要功能素質(zhì)的前提下，當(dāng)局歡迎“賦予高校更大的自主權(quán)”。我們希望看到這一願望早日得到實現(xiàn)，因為綜觀澳門高等教育的現(xiàn)狀，大學(xué)自治的問題尚未得到妥善解決。
　　最大的癥結(jié)在於公立大學(xué)的“準(zhǔn)行政化”。澳門的公立高等院校澳門大學(xué)、澳門理工學(xué)院、旅遊學(xué)院等隸屬於社會文化司範(fàn)疇，是與教育暨青年局、文化局、高教辦等局級部門並列的單位。這些公立大學(xué)的教職員被列入公務(wù)員系列，採用與公務(wù)員相當(dāng)?shù)墓芾眢w制。對於以腦力勞動為主、依賴精神自由的教學(xué)、科研工作而言，公務(wù)員的刻板管理體制不說壓抑精神活動的自由度，至少帶來不少不必要的限制。澳門公立院校的許多教職員對此頗有微詞。大學(xué)的行政化和準(zhǔn)行政化是官本位制的一種表現(xiàn)，這種體制與教育規(guī)律背道而馳，影響甚至限制了高等學(xué)校發(fā)展的科學(xué)性與合理性。近年內(nèi)地的高校正在逐步深化管理體制改革，“去行政化”的問題已經(jīng)被提上議事日程。澳門的高等教育領(lǐng)域也應(yīng)當(dāng)跟上時代步伐，早日解決高等學(xué)校的“準(zhǔn)行政化”問題。
　　其次是高等教育管理的機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能分配。誠然，大學(xué)自治不排斥政府對大學(xué)的管理和控制，問題在於如何實施。政府通過高等教育輔助辦公室（簡稱高教辦）來實施對大學(xué)的管理。高教辦名為“輔助辦”，實際上是“主導(dǎo)辦”，因為澳門高等院校（不僅僅是公立院校）的課程設(shè)置、考試制度、科目調(diào)整等都要向其申報並得到批準(zhǔn)，人員招聘還要受社會文化司的審批和限制。大學(xué)的自治權(quán)無疑受到了很大的制約。所以蘇朝暉主任在面對媒體介紹未來的高教法“將尊重與擴(kuò)大高校的學(xué)術(shù)自由，增加對高等教育的財政資助”、“尊重教學(xué)自主、學(xué)術(shù)自主”的同時，總不忘強調(diào)“有必要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本澳各高等院校的發(fā)展方向、課程設(shè)置等”，“對利用公帑辦學(xué)的公立院校的發(fā)展方向進(jìn)行通盤佈局是必需的”，等等。其實政府的高教主管部門只需抓兩件大事：投資與評估。用經(jīng)濟(jì)學(xué)的術(shù)語來比喻就是抓投入與產(chǎn)出。因為最瞭解學(xué)校整體實力和發(fā)展?jié)摿Φ氖歉咝Ｗ陨恚源髮W(xué)的學(xué)科建設(shè)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、課程安排等理應(yīng)由高校自己決定。行政主管部門可以通過權(quán)威性、中介性的學(xué)術(shù)評估機(jī)構(gòu)予以控制，而不是以行政管理來替代學(xué)術(shù)評價。香港的高校以公立大學(xué)為主，規(guī)模與水平也比澳門更上臺階，但香港特區(qū)，只是設(shè)立“大學(xué)教育資助委員會（UGC）”，以撥款為杠桿實施對高校的評審、管理、監(jiān)督。鄰區(qū)的成功經(jīng)驗值得我們參考借鑒。
　　只有真正實現(xiàn)了大學(xué)自治，高等教育領(lǐng)域的學(xué)術(shù)自由才不至於成為空話。上文已述及，最瞭解高校實力的是高校自身，發(fā)展什麼學(xué)科、開辦什麼課程、培養(yǎng)什麼人才，高校自己有最大的發(fā)言權(quán)。不實行大學(xué)自治或大學(xué)只能有限自治，學(xué)術(shù)就無從自由或充分自由。對於澳門的公立高校而言，這方面受到的限制十分嚴(yán)格。因為政府往往（只能）從本地區(qū)的整體利益出發(fā)，來規(guī)劃公立高校的發(fā)展方向；而高校卻有可能並應(yīng)該以更廣闊的視野，從高等教育“培養(yǎng)高級專門人才、發(fā)展科學(xué)技術(shù)文化、直接為社會服務(wù)”的三大職能出發(fā)。公立高校的學(xué)術(shù)發(fā)展計劃一旦與政府的想法產(chǎn)生矛盾，勢必受到干預(yù)和控制，哪裡還有學(xué)術(shù)自由可言？對於私立高校來說，受到的待遇有時更不公平。因為即使是私立高校，課程設(shè)置、人員招聘等仍然受政府部門控制，沒有主動權(quán)。有時甚至出現(xiàn)不公平競爭的現(xiàn)象：私立大學(xué)申報的課程在向政府主管部門報批過程中因程序繁瑣而延宕拖沓，公立學(xué)校卻能同政府某個部門（未必是高教行政主管部門）合作而搶得先機(jī)。我們希望，憑藉《高等教育制度》的訂立和頒佈，無論是公立還是私立的澳門高等院校都能因充分自治而享受充分的學(xué)術(shù)自由。
　　
　　內(nèi)部管理：學(xué)術(shù)主導(dǎo)與教授治校
　　與外部管理相對應(yīng)的是高等院校的內(nèi)部管理問題。內(nèi)部管理涉及機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、權(quán)限劃分、規(guī)章制度等，是高校生存與發(fā)展的運作機(jī)制。內(nèi)部管理水平的高低在很大程度上決定高等學(xué)校的發(fā)展速度與辦學(xué)效益。從各國、各地區(qū)的情況來看，有關(guān)高等教育的法律中必然會對高等院校的內(nèi)部管理作出必要的規(guī)範(fàn)，如1999年1月1日生效的《中華人民共和國高等教育法》中，就用第四章的十五個條文（第三十條至第四十四條）對“高等學(xué)校的組織和活動”作出規(guī)定，規(guī)範(fàn)了大學(xué)內(nèi)部管理的諸多關(guān)鍵領(lǐng)域。
　　現(xiàn)代大學(xué)制度的歷史進(jìn)程表明，有關(guān)高等院校內(nèi)部管理的主要分歧在於行政主導(dǎo)還是學(xué)術(shù)主導(dǎo)之爭。與特區(qū)的管理體制相適應(yīng)，澳門的高等學(xué)校目前實行的也是行政主導(dǎo)或變相的行政主導(dǎo)體制。誠然，澳門回歸祖國以後，特區(qū)實行的行政主導(dǎo)體制符合“一國兩制”、“澳人治澳”和高度自治的精神，順應(yīng)了國際憲政制度的發(fā)展趨勢。十多年來的實踐表明，行政主導(dǎo)體制在澳門的實施是成功的。然而，行政管理領(lǐng)域的成功經(jīng)驗未必適用於其他領(lǐng)域，行政主導(dǎo)制搬到高等學(xué)校來就未必盡善盡美。
　　高等學(xué)校是高等教育的載體，必須服從教育規(guī)律。一方面，高等學(xué)校教學(xué)、科研、社會服務(wù)等主要工作都具有很強的專業(yè)性，而學(xué)術(shù)水平是履行其基本職能的基礎(chǔ)，是大學(xué)貫穿始終的生命線。另一方面，高等院校管理是一項複雜的系統(tǒng)工程，涉及眾多專業(yè)領(lǐng)域，需要豐富的知識、能力和經(jīng)驗。並非提拔到某個級別、具有某種“官職”之後就能管好高等學(xué)校；而高等教育管理作為一門科學(xué)，具有很深的學(xué)問，更不是有了專業(yè)知識便能成為教育家。
　　
　　我們倡導(dǎo)真正的行家來管教育，提倡教育家治校。教育家治校的本質(zhì)正是學(xué)術(shù)主導(dǎo)。西方國家很早就奉行“教授治?！钡睦砟?，正是從內(nèi)行管理內(nèi)行的意義上來考慮的。我國高等教育界也借鑒了國外的經(jīng)驗。從20世紀(jì)10年代後期開始，教育家蔡元培在擔(dān)任民國教育總長和北京大學(xué)校長任內(nèi)，就積極倡導(dǎo)教授治校的制度，後來清華大學(xué)在校長羅家倫主持下真正實現(xiàn)了教授治校。這一制度揭開了清華大學(xué)騰飛的序幕，奠定了清華成為我國頂尖大學(xué)的基礎(chǔ)。身邊和眼下的例子更能說明問題，白手起家、在短短十多年的時間內(nèi)崛起而位居亞洲著名大學(xué)前列的香港科技大學(xué)，靠的正是教授治校。科大教授在回顧學(xué)校崛起的成就時莫不深有感觸：“一定要貫徹‘教授治?！乃枷耄皇亲屝姓藛T專權(quán)，更不能是政府官員獨斷?！?br/>　　目前，澳門的高校通常採取董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，校長通過一系列委員會之類的工作機(jī)構(gòu)實施內(nèi)部管理。這些委員會的名稱未必統(tǒng)一，職能也不盡相同。一般情況下，高等學(xué)校會召開校務(wù)（辦公）會議，設(shè)立教學(xué)（或教務(wù)）委員會、學(xué)術(shù)委員會等。然而，設(shè)立了學(xué)術(shù)委員會的學(xué)校也未必意味著一定執(zhí)行學(xué)術(shù)主導(dǎo)的發(fā)展方針。例如，有的高等學(xué)校雖然設(shè)有學(xué)術(shù)委員會，但學(xué)術(shù)委員會的組成卻以行政職務(wù)為主要依據(jù)，行政人員在學(xué)術(shù)委員會中佔有相當(dāng)?shù)谋壤嬲膶W(xué)術(shù)專家在學(xué)校事務(wù)中並沒有多少話語權(quán)。這樣的管理體制實質(zhì)上是變相的行政主導(dǎo)制，容易造成行政職務(wù)越高在管理中的話語權(quán)越大的現(xiàn)象，往往導(dǎo)致較高級別（直至最高級別）的行政長官說了算的結(jié)果。面臨這樣的管理體制，規(guī)章制度乃至政策法規(guī)都會顯得軟弱無力，名義上的法治也會蛻變?yōu)樽兿嗟娜酥巍?br/>　　必須清醒地認(rèn)識到，高等院校的內(nèi)部管理有時並非完全決定於高校自身，往往受到外部管理的影響甚至限制。因為高等教育法規(guī)中也會規(guī)定大學(xué)的管理體制，規(guī)範(fàn)大學(xué)與主管部門的關(guān)係。但是，由於不同的當(dāng)事人從不同的立場出發(fā)，對法律條文可能產(chǎn)生不盡相同的理解，因此也可能造成對於高等院校內(nèi)部管理的影響甚至干擾。例如，澳門特區(qū)高教辦認(rèn)為，根據(jù)高教法的精神，必須對公立院校的的發(fā)展方向進(jìn)行“通盤佈局”，“哪些學(xué)校要為培養(yǎng)實用型人才努力？哪些走向研究型、學(xué)術(shù)型？政府要與院校商議，定出更優(yōu)化的方案”。可是即將出臺的《高等教育制度》是否如此規(guī)定，是否應(yīng)該如此規(guī)定，抑或各院校是否這樣理解呢？可能會存在分歧，有必要未雨綢繆，認(rèn)真對待。
　　總之，高教立法是對澳門高等教育管理水平的全面檢驗與嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。值此澳門興辦大學(xué)30年之際，愿借《高等教育制度》問世之東風(fēng)，大家齊心協(xié)力，精誠合作，促使本澳高等教育的管理水平早日邁上新的臺階。
　　（作者系南京東南大學(xué)創(chuàng)造教育研究所所長、教授；中國高校創(chuàng)造教育協(xié)會副理事長。）