在“全國兩會”期間，“頂層設(shè)計”頻頻出現(xiàn)在中央會議文件和參會代表的提案中，成為政治領(lǐng)域的新名詞?！绊攲釉O(shè)計”一詞源于決策科學(xué)工程學(xué)，近年來被引入管理學(xué)和社會學(xué)中。在紛繁復(fù)雜的社會中，任何一項戰(zhàn)略或決策都牽涉到眾多的利益相關(guān)者和歷史問題，尤其是那些宏觀層面的政策更是“牽一發(fā)而動全身”。如果不能在明確的目標(biāo)下系統(tǒng)地論證政策實施的機制、步驟和效果，最后大多數(shù)政策就只能是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”。中央領(lǐng)導(dǎo)人的公開講話也幾番提到“頂層設(shè)計”，表明國家決策者意識到了科學(xué)決策的重要性：在新的歷史發(fā)展時期，如果不能從根本上改變過去那種零散的、碎片式的調(diào)整和轉(zhuǎn)型，中國社會和經(jīng)濟的改革和發(fā)展將難以推進。
　　在中國，人們喜歡發(fā)明、追捧一些新名詞，但很少去追問如何讓新名詞落地的機制。小到一個大學(xué)校園網(wǎng)的“頂層設(shè)計”，大到一個國家的教育改革、醫(yī)療改革的“頂層設(shè)計”，無一例外都要涉及決策目標(biāo)和決策主體等一系列前提性的關(guān)鍵問題。試想，如果決策主體只是想追求短期政績而不是普通百姓的長期利益，如何能產(chǎn)生符合目標(biāo)的“頂層設(shè)計”？很明顯，好的“頂層設(shè)計”不是憑空就有的，也不是出于哪個專家學(xué)者奇思妙想或者是政府官員的大智大勇，它是一個多方博弈、社會選擇的結(jié)果。
　　我國各地、各部門的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃其實也是一種“頂層設(shè)計”，可事實上大多數(shù)規(guī)劃都變成了少數(shù)人的利益工具，所謂“科學(xué)決策”實際上是某幾個專家學(xué)者閉門造車的“亂劃”?？纯催@些規(guī)劃的制定過程就能明白其中的門道：每年政府把各種名目、各種層次的規(guī)劃項目下發(fā)到各大學(xué)和研究機構(gòu)，通過指定或名義上的招標(biāo)給某個專家學(xué)者。經(jīng)過研究生、博士生們的一番拼湊和裁剪，專家教授們的稍稍潤色之后，一個個看似專業(yè)的規(guī)劃報告就出爐了。而最后報告總是能順利通過評審，交到政府手中。一般來說，這些規(guī)劃報告基本上沒有經(jīng)過實地考察和深入調(diào)研，如何能通過評審這一關(guān)呢?原因很簡單，參與規(guī)劃評審的專家往往也是其他某個規(guī)劃項目的“圈內(nèi)人”，誰也不愿意得罪同行，砸自己的飯碗。
　　事實上，政府官員都明白這些“頂層設(shè)計”的炮制過程，可為什么這樣粗制濫造的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃還是年年照舊？這是高度集中權(quán)力體系和官僚制度造成的結(jié)果。無論是產(chǎn)業(yè)規(guī)劃也好，城市規(guī)劃也好，最后都抵不過領(lǐng)導(dǎo)的一句話。換句話說，領(lǐng)導(dǎo)想做的事情，一定會在規(guī)劃中體現(xiàn)，而至于這件事是否合理，沒有人關(guān)心，也沒有相應(yīng)的約束機制。最后，政府和專家學(xué)者就達(dá)成了一個默契：借專家的筆說出領(lǐng)導(dǎo)的心思。如此下來，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃就很難談及科學(xué)性和可行性了。
　　說到底，科學(xué)決策的首要條件是民主制度和民主意識。現(xiàn)在很多政府官員的專業(yè)水平不亞于專家學(xué)者，但面對可以決定其個人前途命運的領(lǐng)導(dǎo)，在“一個人決策”的體制下，他們只能選擇服從或者沉默。我國在醫(yī)改、教改上的教訓(xùn)是非常深刻的，犯了最基本的常識性錯誤——在不了解基本醫(yī)療和基礎(chǔ)教育的公益性特點的情況下，盲目進行產(chǎn)業(yè)化和市場化。當(dāng)時的改革不是沒有“頂層設(shè)計”，而是缺乏一個民主機制來保障其設(shè)計的合理性和科學(xué)性。
　　就像經(jīng)濟學(xué)家吳敬璉先生所言，“我國的改革需要讓上層建筑與經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)”，整個改革的“頂層設(shè)計”應(yīng)該是一個政治體制、經(jīng)濟體制、文化和社會相協(xié)調(diào)的一個系統(tǒng)性制度設(shè)計。因此，在政治體制改革沒有大的突破以前，我國也很難有真正科學(xué)的“頂層設(shè)計”。