在民族地區(qū)，現(xiàn)今發(fā)展主要依賴能源和礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用，相應(yīng)導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境破壞，急需解決礦產(chǎn)資源開發(fā)和生態(tài)保護之間的矛盾。本文希望通過論述礦產(chǎn)資源的生態(tài)補償從制度上解決該矛盾，促使民族地區(qū)得到可持續(xù)發(fā)展的制度保障，不再走邊開發(fā)，邊破壞，邊治理的老路。我國西部是少數(shù)民族主要的分布區(qū)域，西部的經(jīng)濟和生態(tài)問題直接關(guān)系到各少數(shù)民族的切身利益，西部的礦產(chǎn)開發(fā)問題在一定程度上就是民族地區(qū)的礦產(chǎn)開發(fā)利用和生態(tài)保護問題。
　　礦產(chǎn)資源生態(tài)補償即是指因礦產(chǎn)資源開發(fā)利用過程中，給礦區(qū)周圍的自然環(huán)境造成破壞、生態(tài)環(huán)境造成污染、環(huán)境生態(tài)功能下降、礦業(yè)城市和周邊人群喪失可持續(xù)發(fā)展機會，對生態(tài)環(huán)境進行的治理、恢復(fù)、校正，需要分清利益群體，重新整合相關(guān)利益群體所獲利益，籌集資金等一系列活動的總稱。
　　
　　一、民族地區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用過程中產(chǎn)生的問題
　　
　　能源礦產(chǎn)開發(fā)和輸出是現(xiàn)在多數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟的主要增長點和財政收入的重要部分。以內(nèi)蒙古為例，2008年內(nèi)蒙古能源生產(chǎn)總量為33440.86萬噸標準煤，其中原煤占能源生產(chǎn)總量的比重為94.52%，原油所占比重為0.75%，天然氣所占比重為4%，水電所占比重為0.01%。據(jù)內(nèi)蒙古經(jīng)濟和社會信息化委員會統(tǒng)計，2010年1-2月，內(nèi)蒙古規(guī)模以上工業(yè)盈虧相抵后實現(xiàn)利潤130億元，其中煤炭行業(yè)實現(xiàn)利潤76.8億元，同比增長了44.9%，占全區(qū)工業(yè)利潤總額的58.7%。礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的過程中產(chǎn)生的一系列問題亟待解決：
　　（一）地質(zhì)災(zāi)害
　　我國礦產(chǎn)資源伴生成分復(fù)雜，有綜合利用價值而未利用的礦點占30%以上，礦產(chǎn)資源利用率低，浪費現(xiàn)象較嚴重；露天采礦導(dǎo)致大面積的土地占用，植被破壞。地貌改變，地下采礦在地下形成巨大的采空區(qū)，上部的巖層失去支撐，破壞底層內(nèi)部平衡，造成地層破裂、塌落，地表下沉，地面變形，地下空洞，礦坑積水，誘發(fā)開裂、崩塌、滑坡、地震等地質(zhì)災(zāi)害，帶來大量人員傷亡和經(jīng)濟損失。
　?。ǘ┉h(huán)境污染和生態(tài)破壞。由于采礦地下水位下降，水質(zhì)惡化，產(chǎn)生酸雨
　　煤炭開采對水源有很大危害，水流經(jīng)礦床會攜帶大量懸浮物，并溶入大量金屬離子和其他可溶物。重金屬和有毒金屬礦的開采除了對大氣、水和土壤都有嚴重的毒害作用外，還會在人體內(nèi)富集。礦業(yè)廢水中含有大量有害物質(zhì)，例如金礦廢水中含有劇毒的氧化鈉和硫離子等，嚴重污染水源。礦山冶煉中釋放的廢氣、粉塵形成酸雨和塵霧等，即使一些無毒礦物的開采，也會產(chǎn)生水體富營養(yǎng)化、土壤惡化、大氣能見度下降等有損人體健康和生物生長的不良影響。
　?。ㄈΦ胤浇?jīng)濟發(fā)展的影響
　　1.自身經(jīng)濟發(fā)展模式--高耗能狀態(tài)問題。內(nèi)蒙古自治區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展，但是仍以煤炭開采和利用為主。單位GDP能耗從1998年2.42噸標準煤/萬元到2008年的2.16噸標準煤/萬元。2008年能源生產(chǎn)總量為33440.86（萬噸標準煤），其中原煤占能源生產(chǎn)總量的比重為94.52%；能源消費總量16268.22萬噸標準煤，其中原煤占90.21%。“我區(qū)每萬元地區(qū)生產(chǎn)總值排放二氧化碳約4.9噸，接近全國的2.5倍；億元工業(yè)增加值排放工業(yè)廢氣和固體廢物分別比全國平均水平高70%和90%；工業(yè)廢水排放達標率低于全國平均水平近10個百分點；工業(yè)固體廢物綜合利用率低于全國平均水平16個百分點?！?
　　2.歷史欠賬。計劃經(jīng)濟體制下，經(jīng)濟格局是西部以礦產(chǎn)資源、能源與原材料加工等資源型產(chǎn)業(yè)為主，東部以加工制造和新興產(chǎn)業(yè)為主。資源采取統(tǒng)購統(tǒng)銷和調(diào)撥，國家壓低資源價格和初級產(chǎn)品價格，為工業(yè)發(fā)展積累資本，形成了“資源無價、原料低價、產(chǎn)品高價”的價格體系，西部大量資源輸出到東部，導(dǎo)致資源減少，地區(qū)貧困，環(huán)境破壞無法治理，形成了生態(tài)欠賬。其根本原因是缺乏價格形成機制，資源的經(jīng)濟價值難以通過價格反映出來，資源的生態(tài)價值長期被忽略不計。有關(guān)研究表明，1981-2000年的20年間，僅煤炭價格與價值背離，使山西價值流失1200億元，也就是說，山西在煤炭領(lǐng)域有1200億元沒有得到補償。
　　3.礦竭城衰的魔咒。由于長期忽視生態(tài)建設(shè)，追求經(jīng)濟利益，礦山開采中剝離的礦渣、排出的廢氣和污水等引起礦山城市植被破壞、水土流失、土地沙化，大氣和水污染，造成嚴重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，陷入資源開發(fā)越多，環(huán)境污染和生態(tài)破壞越嚴重，經(jīng)濟發(fā)展條件越惡劣的惡性循環(huán)。中國社科院研究生院黨委書記黃曉勇介紹，我國現(xiàn)有資源型城市118個，約占全國666座城市數(shù)量的18%，其總?cè)丝跒?.54億人。目前，20世紀中期建設(shè)的國有礦山已有2/3進入“老年期”，440座礦山即將閉坑，390座礦城中有50座資源已經(jīng)衰竭，300萬下崗職工、1000萬職工家屬生活受到影響，資源枯竭城市產(chǎn)業(yè)全面凋敝。王樹義將資源型城市分為三類，資源枯竭城市、資源衰竭城市、目前資源開采無憂的城市。相關(guān)統(tǒng)計顯示，枯竭型城市現(xiàn)有44個。而衰竭城市指礦產(chǎn)正在衰竭的過程中，這樣的城市大致有二三十個。目前資源開采無憂的城市，其數(shù)尚無統(tǒng)計。在這三類城市之中，資源枯竭型城市面臨的問題最甚。企業(yè)的轉(zhuǎn)置問題、職工的下崗問題等，是擺在此類城市面前亟待破解的魔咒。
　　4.對周邊群眾的不利影響。近年來，煤炭資源豐富的內(nèi)蒙古煤炭產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。但是，由于尚未形成深加工的工業(yè)鏈條，能源主要是以輸出為主。礦產(chǎn)資源開發(fā)與地方經(jīng)濟發(fā)展關(guān)聯(lián)度不高，嚴重違背了經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，單純的能源、礦產(chǎn)資源開發(fā)必然會導(dǎo)致資源的減少和產(chǎn)地生態(tài)環(huán)境破壞。資源輸出地群眾不僅無法享受資源開發(fā)帶來的經(jīng)濟收益，同時還要承擔(dān)生態(tài)保護的成本和資源開發(fā)的代價，喪失發(fā)展機會，一旦資源和能源開發(fā)耗竭后，后續(xù)產(chǎn)業(yè)如果沒有接續(xù)好，未來的前景不堪設(shè)想。
　　一些地區(qū)為了恢復(fù)草原生態(tài)環(huán)境，進行圍封轉(zhuǎn)移和禁牧休牧，移民大量遷移出去后，仍擁有草原使用權(quán)。當?shù)V山企業(yè)進入開采礦產(chǎn)品時，無論是強度和廣度，其對草原的破壞遠遠大于農(nóng)業(yè)開荒和牧業(yè)生產(chǎn)，而礦山企業(yè)對于所開采礦區(qū)的建設(shè)用地補償和繳納的使用費，遠不足以補償?shù)V產(chǎn)資源開發(fā)所造成的生態(tài)破壞。集體土地所有權(quán)和礦地權(quán)的沖突，在市場經(jīng)濟條件下體現(xiàn)得更為明顯。我國采礦權(quán)只包括地下使用權(quán)，地表使用權(quán)的取得必須另外履行有關(guān)審批手續(xù)。這種地表使用權(quán)也就是礦地使用權(quán)，一般規(guī)定較長年限，且對主體資格也有相應(yīng)規(guī)定。實踐中總會出現(xiàn)：采礦人欲取得礦地使用權(quán)，而集體土地所有者也主張自己的權(quán)利，這里就存在一個優(yōu)先使用權(quán)的沖突。
　　（四）礦產(chǎn)資源開發(fā)中利益分配不平等問題
　　1.礦產(chǎn)資源補償費征收偏低，分配比例不合理。礦產(chǎn)資源補償費是我國礦產(chǎn)資源有償使用制度的基本制度，也是資源利益分配的核心制度。作為開發(fā)國家所有礦產(chǎn)資源的補償，其性質(zhì)應(yīng)是對國家所有資源資產(chǎn)取得的等價支付。與國際水平相比，我國礦產(chǎn)資源補償費明顯偏低。多數(shù)國家、多數(shù)礦產(chǎn)資源權(quán)利金費率都保持在2％-8％之間，我國是根據(jù)不同礦產(chǎn)資源，按銷售收入的0.5％-4％征收，石油、天然氣、煤炭等重要能源補償費只有1％，而國外石油天然氣礦產(chǎn)資源補償費征收率一般為10％-16％。美國礦產(chǎn)資源遠比中國豐富，其石油、天然氣、煤炭(露天礦)權(quán)利金費也高達12.5％，澳大利亞、馬來西亞為10％。由于我國資源補償費費率低，石油、天然氣和煤炭均為1%，鈾和地?zé)釣?%，平均為1.18%，制度設(shè)計沒有與市場聯(lián)動，沒有真正實現(xiàn)對國家喪失資源的補償，其法定用途卻是為了補充國家地勘投資資金來源的不足。
　　
　　現(xiàn)在礦產(chǎn)資源補償費是中央與省、自治區(qū)、直轄市按比例分成的，但現(xiàn)有資源稅費制度無法真正反映資源利益的合理劃分。按照《礦產(chǎn)資源補償費征收管理規(guī)定》，中央與省、直轄市的礦產(chǎn)資源補償費的分成比例為5:5，中央與自治區(qū)礦產(chǎn)資源補償費的分成比例為4:6。不僅挫傷了地、縣級政府對征收礦產(chǎn)資源補償費的積極性，導(dǎo)致地方財政監(jiān)管不力，也造成了補償費截留、擠占、挪用、濫用現(xiàn)象的頻頻發(fā)生。
　　2.資源稅計稅不科學(xué)。1994年稅制改革后，現(xiàn)行的資源稅不再按照超額利潤征稅，而按照產(chǎn)品銷售量從量征稅，實行定額稅率，征稅的數(shù)量與礦產(chǎn)品的市場價格變化及礦山企業(yè)的盈利沒有關(guān)系。
　　
　　二、法律的缺失
　　
　　我國政府高度重視生態(tài)補償，先后制定或修訂了一批環(huán)境保護的法律、行政法規(guī)、規(guī)章和標準，批準了一批國際環(huán)境條約，地方也相繼出臺了一系列地方性環(huán)境法規(guī)、規(guī)章和標準，目的是保護我國生態(tài)環(huán)境，并把生態(tài)補償體現(xiàn)在一些法律法規(guī)中。
　　資源的經(jīng)濟價值是逐漸實現(xiàn)的過程，即資源的有償使用和補償首先體現(xiàn)在礦產(chǎn)資源的開采上。1982年1月國務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國對外合作開采海洋石油條例》中規(guī)定“繳納礦區(qū)使用費”，這項規(guī)定使得我國礦產(chǎn)資源的無償開采在制度上被終結(jié)。1984年，國務(wù)院發(fā)布了《中華人民共和國資源稅條例（草案）》規(guī)定先對開采石油、天然氣和煤炭的企業(yè)征收，開采其他種類的礦產(chǎn)企業(yè)暫緩征收，征收原則根據(jù)應(yīng)稅產(chǎn)品的銷售利潤率采取累進稅率計算繳納。按照規(guī)定，如果應(yīng)稅產(chǎn)品的銷售利潤率低于12%，則不收資源稅。反之，如果沒有獲得12%以上銷售利潤率，礦產(chǎn)資源仍可進行無償開采。1986年《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》規(guī)定“礦產(chǎn)資源開發(fā)必須按國家有關(guān)規(guī)定繳納資源稅和資源補償費”，采取“普遍征收、級差調(diào)節(jié)”。1998年2月12日國務(wù)院發(fā)布《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》、《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》和《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》三個法規(guī)，確立了探礦權(quán)和采礦權(quán)的有償取得原則和有償轉(zhuǎn)讓原則。
　　自治區(qū)關(guān)于礦產(chǎn)資源勘探開采的法律法規(guī)，其中部分內(nèi)容涉及了生態(tài)環(huán)境保護，例如土地復(fù)墾。強化礦山礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護，嚴格礦產(chǎn)資源開采管理，完善礦山地質(zhì)環(huán)境保護和治理規(guī)劃，為補償?shù)膶嵺`提供了法律依據(jù)。1990年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進一步加強環(huán)境保護工作的規(guī)定》，提出“誰開發(fā)誰保護，誰破壞誰恢復(fù)，誰利用誰補償”和“開發(fā)利用與保護增值并重”的環(huán)境保護方針，首次確立了生態(tài)補償政策。按照該原則，《內(nèi)蒙古自治區(qū)地質(zhì)環(huán)境保護條例》第21條規(guī)定，“礦山地質(zhì)環(huán)境治理實行保證金制度。采礦權(quán)人應(yīng)當繳納礦山地質(zhì)環(huán)境保證金，專戶管理。地質(zhì)環(huán)境保證金歸采礦權(quán)人所有，專項用于該采礦權(quán)人采礦破壞地質(zhì)環(huán)境的治理。保證金收取、使用和管理的具體辦法由自治區(qū)人民政府制定?！钡?，內(nèi)蒙古自治區(qū)明確治理責(zé)任，加快礦山生態(tài)環(huán)境的治理與恢復(fù)進程，實施礦山塌陷區(qū)、采空區(qū)、大型露天煤礦回填區(qū)和西部煤層自燃治理工程，治理恢復(fù)率達到40%以上。
　　雖然國家和自治區(qū)已經(jīng)頒布了一些關(guān)于礦產(chǎn)資源開發(fā)中生態(tài)環(huán)境保護法律、法規(guī)，但并未對礦區(qū)負責(zé)生態(tài)環(huán)境修復(fù)治理的責(zé)任人做出明確的規(guī)定，政府仍然承擔(dān)著負責(zé)生態(tài)環(huán)境治理者的角色。由于缺乏法律依據(jù)，生態(tài)補償費的獲得主要依靠國家財政，開采企業(yè)基本沒有負擔(dān)環(huán)境修復(fù)的成本。生態(tài)補償?shù)闹黧w與客體，補償?shù)脑瓌t和依據(jù)也尚不明確，生態(tài)環(huán)境受益者付費的市場機制沒有建立起來。我國現(xiàn)行法律中只提出生態(tài)環(huán)境有償使用的原則，并未對征收生態(tài)環(huán)境補償費、建立生態(tài)環(huán)境補償機制做出明確規(guī)定，實際工作中，對拒交、少交、欠交等沒有相應(yīng)的法律處罰措施。
　　
　　三、完善礦產(chǎn)資源生態(tài)補償?shù)姆山ㄗh
　　
　　法律的重要作用就是尋找到相關(guān)利益人和平衡各方利益。我國沒有專門的資源生態(tài)補償?shù)姆桑P(guān)于礦產(chǎn)資源的開發(fā)中的生態(tài)補償規(guī)定體現(xiàn)在資源補償費和資源稅的相關(guān)規(guī)定中，應(yīng)當將礦產(chǎn)資源生態(tài)補償以法律的形式確定下來，本著“誰破壞，誰治理”的原則，明確責(zé)任，這樣就有助于礦產(chǎn)資源的合理高效利用，否則的話由于存在外部性，污染者不會去治理環(huán)境，這樣的負擔(dān)由當?shù)卣途用癯袚?dān)。在有關(guān)的法律中明確提出征收生態(tài)環(huán)境補償費，使之具有強制性和權(quán)威性，遇到復(fù)雜的利益糾紛按照法律程序加以解決。
　　建立礦產(chǎn)資源生態(tài)補償法律機制，需要明確補償原則，明晰礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)，明確礦業(yè)權(quán)主體及其權(quán)利與責(zé)任，確保環(huán)境成本和資源成本能夠內(nèi)化到使用者的身上，促進資源的有效利用。通過對礦產(chǎn)資源生態(tài)補償進行基礎(chǔ)性理論研究，將補償范圍、對象、方式、補償標準等確定下來。首先，分析現(xiàn)有的礦產(chǎn)資源生態(tài)補償法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，在已有法律條款的基礎(chǔ)上緊密結(jié)合礦區(qū)環(huán)境的特點，建立符合我國實際情況的礦產(chǎn)資源生態(tài)補償法律體系和技術(shù)標準體系。其次，以法律手段明確和規(guī)范礦產(chǎn)資源生態(tài)補償機制。對現(xiàn)有的國家層面和地方層面的礦產(chǎn)資源方面的法律及政策加以分析，或是對《礦產(chǎn)資源法》和相關(guān)法律加以修改，將生態(tài)補償?shù)膬?nèi)容補充進去，或是制定專項礦區(qū)環(huán)境保護和修復(fù)法或者制定專門的《生態(tài)補償條例》，對礦產(chǎn)資源生態(tài)補償范圍、標準、方式用法的形式明確規(guī)定，這是當前礦產(chǎn)資源生態(tài)補償法律機制研究急促填補的空白。
　　建立生態(tài)補償制度。我國最早的生態(tài)補償費實踐開始于1983年云南省以昆陽磷礦為試點，對每噸礦石征收0.3元，用于開采區(qū)植被及其它生態(tài)環(huán)境破壞的恢復(fù)費用，成果比較顯著。內(nèi)蒙古自治區(qū)也曾經(jīng)開征生態(tài)補償費，廣西、福建、江蘇等省市紛紛制訂了管理辦法試行，各級地方政府征收的生態(tài)環(huán)境補償費，為生態(tài)環(huán)境保護提供了有力的經(jīng)濟支持。廣西利用征收的生態(tài)補償費，開展了水土流失和農(nóng)田污染的治理，取得了良好的效果。福建省通過征收生態(tài)補償費，還解決了礦區(qū)村民的搬遷和飲水工程問題。多年的實踐證明，生態(tài)補償費對于推進礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的修復(fù)治理，增加礦區(qū)安全投入，緩解礦難的發(fā)生等方面都起到了積極的作用，后期由于生態(tài)補償費缺乏嚴格的法律依據(jù)而被取消。
　　1.“保證金制度”是指按照“誰破壞、誰治理”的原則，規(guī)定礦山企業(yè)要制定經(jīng)有關(guān)部門認可的環(huán)境治理方案，并預(yù)先支付一定的保證金，若達到方案要求則如數(shù)返還，若沒有達到要求，其保證金將用于環(huán)境治理。
　　2.建立廢棄礦山生態(tài)恢復(fù)治理基金 “礦山生態(tài)環(huán)境損害分為兩部分：已經(jīng)造成的損害和正在造成的損害”，即礦山生態(tài)環(huán)境的破壞既有歷史的舊賬，又有不斷產(chǎn)生的新賬。
　　確定礦產(chǎn)資源生態(tài)補償標準。政府是生態(tài)補償機制的主要組織者，確定征收生態(tài)補償費的金額、征收方法和程序以及補償資金如何運用是建立生態(tài)補償機制的主要任務(wù)。生態(tài)補償金的征收方法應(yīng)依據(jù)新舊礦山的不同采取補償費和環(huán)境修復(fù)保證金等不同的方式。征收的補償費和保證金要?？顚Ｓ茫坑糜诘V區(qū)生態(tài)環(huán)境的修復(fù)治理。礦產(chǎn)資源生態(tài)補償標準的確立也將推動生態(tài)補償在其他領(lǐng)域的開展實施，這必將有助于我國社會真正的實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展。
　　當人們面臨著保護生態(tài)環(huán)境還是生存發(fā)展的選擇時，不同階段不同地區(qū)的人們會做出不同的選擇，結(jié)果也是炯然相異的。例如，巴西在上世紀80年代初，為了快速發(fā)展經(jīng)濟，大量砍伐亞馬孫熱帶雨林，遭到國際社會的普遍譴責(zé)，但是巴西政府提出如果為了保護雨林，我們的人民在挨餓，選擇的結(jié)果是不言自明的。但是隨著熱帶雨林的大量砍伐，水土流失嚴重，而且雨林砍伐后形成的紅土地相當貧瘠，只能耕種1-2年，就被撂荒，形成嚴重的生態(tài)災(zāi)難。如今巴西政府已經(jīng)開始認真規(guī)劃經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的方式。
　?。ㄗ髡邌挝唬簝?nèi)蒙古社會科學(xué)院政法所，作者系中央民族大學(xué)法學(xué)院博士生）