制度審計的目的是從制度和機制上解決財經(jīng)領域存在的問題，提升部隊財經(jīng)制度化、規(guī)范化管理水平。如何正確運用制度審計結果，充分發(fā)揮為制度建設服務的效能，是部隊各級應重點研究的理論課題。
　　
　　一、制度審計的主要問題
　　
　　(一)少數(shù)領導制度意識淡薄
　　有些單位主管和財經(jīng)主管對財經(jīng)法規(guī)制度，特別是一些基礎性法規(guī)了解甚少，對一些涉及財經(jīng)方面的問題該不該辦、該怎么辦不清楚。隨意干、盲目蠻干，出了問題才知道法規(guī)制度不允許：有些領導干部雖然對財經(jīng)法規(guī)制度有所了解，但思想不重視、作風不實在，明知財經(jīng)制度不允許，也敢批敢干；有些則為了個人利益無視財經(jīng)法規(guī)，鋌而走險，采取不正當手段貪占部隊資金財產，以致走上犯罪的道路。
　　
　　(二)一些財經(jīng)制度不夠完備
　　這主要是一些原有的工程管理、財經(jīng)管理制度不夠嚴謹細致。有的管理制度不全，如工程招標、施工招標有明確制度規(guī)定，但設計和設備采購招標制度缺失：有的制度概念不夠清楚，如培訓、接待、會議經(jīng)費區(qū)分不明顯，實際開支中經(jīng)?；ハ唷白冃浴保河械闹贫葻o所不包“萬能費”，開支既亂又雜；有的制度脫離實際，一些經(jīng)費標準過低。甚至缺少一些必需的經(jīng)費項目，例如接待費沒有開支項目，但在實際中又不可能不開支：還有一些制度缺少“禁止性規(guī)定”和違規(guī)處理條款，特別是預算外經(jīng)費、銀行賬戶、資金、房地產租賃管理規(guī)定缺乏禁止性條款，針對性、操作性不強。
　　
　　(三)制度不能有效落實
　　有的領導干部把個人的意志凌駕于財經(jīng)法規(guī)制度之上，違規(guī)辦事，所屬職能部門管理權、監(jiān)督權受到領導權力的制約，不能正常發(fā)揮作用，明知領導決策不符合財經(jīng)法規(guī)規(guī)定，卻不敢制止或不能制止，有的甚至為取悅領導，做假賬集體違規(guī)，致使一些財經(jīng)管理制度得不到有效落實。
　　
　　(四)違反制度的手段更加隱蔽
　　審計發(fā)現(xiàn)，有的領導干部利用手中財權違反制度運作時，參與人數(shù)少。知情范圍小，手段更具隱蔽性。有的雖在一定程度上予以公開，但透明度不高；有的精心策劃，編制假賬，補全所需的各種手續(xù)：有的采用填寫虛假發(fā)票的方法入賬，違規(guī)操作的隱蔽性越來越強。
　　
　　二、加強財經(jīng)制度的建議
　　
　　(一)建立健全領導決策制度
　　建立科學論證制度。嚴格決策程序，重大經(jīng)費開支要堅持科學論證，保證決策信息的準確、全面、客觀，不斷提高決策的技術含量，由經(jīng)驗型決策轉變?yōu)榭茖W化決策，減少決策風險，防止決策失誤。
　　嚴格黨委集體理財制度。對年內經(jīng)費預算、大項經(jīng)費開支、基本建設立項等重大經(jīng)濟活動，必須充分發(fā)揚民主，特別要征求有關職能部門和專業(yè)人員的意見，經(jīng)黨委集體研究決定，防止和杜絕個人專斷和少數(shù)人說了算。
　　建立決策責任制。按照“誰決策，誰負責，準簽字，誰負責”的原則，建立決策負責制。凡因責任心不強、決策不當、盲目決策而造成重大損失的，要按瀆職行為追究決策者的責任。
　　
　　(二)建立健全內部牽制制度
　　一是建立預警公示制度。按照單位建設任務、經(jīng)費總量和經(jīng)費性質。制定各類經(jīng)費的預警指標，對臨近警戒線的經(jīng)費，財務部門要及時向單位領導報告，防止花過頭錢。二是建立財經(jīng)工作報告制度。一要建立下級黨委向上級黨委的報告制度。二要建立分管領導向黨委常委報告制度。三要建立內部監(jiān)督制度。
　　
　　(三)修訂完善財務管理制度
　　完善財務標準制度。要對目前普遍認為標準較低的經(jīng)費加強科學論證，進行定性。如確屬標準過低。則應適當增加：如果是由其他原因造成的，要制定切實可行的措施加以規(guī)范：對一些部門必須開支的經(jīng)費項目，可考慮適當開口子?；騿瘟薪?jīng)費科目，妥善解決。要進一步完善預算外經(jīng)費收支兩條線管理、銀行賬戶管理、資金管理、房地產管理，資產(包括貴重物品)管理及處置等規(guī)定。
　　完善財務審批制度。應考慮對“一支筆”審批制度進行完善。強化財權運行的約束機制。這樣做既加強了內部牽制，增加了經(jīng)費活動透明度；又能夠避免由于經(jīng)費審批權力帶來的各種矛盾。防止出現(xiàn)違法違紀問題。
　　
　　(四)建立健全外部監(jiān)控制度
　　建立領導干部財權運行審計制度，公安部門要求各級審計部門加強對領導干部特別是支隊以上主管財權運行的審計監(jiān)督。但從目前來看，還缺少配套的法規(guī)制度。審計結果的運用還需要司、政、后聯(lián)合下發(fā)相應文件作為設計工作的審計。
　　強化領導干部經(jīng)濟責任審計制度。加強審計部門與干部、紀檢／財務部門的協(xié)調配合，以任現(xiàn)職時間長、群眾反映大的符合2年以上審計條件的領導干部為重點，加大人氣經(jīng)濟責任審計力度。對將要調整使用和提拔的領導干部。應提前通知審計部門實施離任審計，及時為干部管理使用提供依據(jù)。
　　建立不落實審計意見的處罰制度。對不落實審計意見的一些單位和個人，由審計部門依據(jù)問題性質作出警告、罰款、限期整改等強制性處理處罰措施，如果仍不執(zhí)行，則由審計部門報經(jīng)上級黨委批準。由干部、紀檢和審計部門聯(lián)合處罰。新公司新體制框架下中平能化集團產權結構的優(yōu)化與調整
　　高翔宇
　　一、中平能化集團產權結構優(yōu)化調整的背景
　　
　　(一)中平能化集團吸收合并原平煤集團、神馬集團
　　為貫徹落實河南省委八屆八次全會關于加快企業(yè)戰(zhàn)略重組，培育“航母型”企業(yè)集團，加快推進區(qū)域產業(yè)發(fā)展，打造國內一流能源化工集團的會議精神，平頂山煤業(yè)(集團)有限責任公司和中國神馬集團有限責任公司(以下簡稱平煤集團、神馬集團)實施強強聯(lián)合，進行戰(zhàn)略重組，組建成立中國平煤神馬能源化工集團有限責任公司(以下簡稱中平能化集團)。中平能化集團成立后，河南省委省政府要求中平能化集團要“明確發(fā)展目標、加快深度融合、發(fā)揮整體效能、確保和諧穩(wěn)定”。為貫徹落實這一指示精神，中平能化集團制定了“理順產權關系，完善產業(yè)體系，優(yōu)化組織機構”的實施方案。原平煤集團是一家50多年歷史的老國有企業(yè)，而原神馬集團也是國有大型控股公司，中平能化集團只有對產權結構進行優(yōu)化調整，全面理順產權關系，才能確保新公司新體制框架下實現(xiàn)深度融合和可持續(xù)發(fā)展。
　　
　　(二)新公司、新體制框架下的管理體制改革
　　中平能化集團吸收合并平煤集團、神馬集團后，企業(yè)規(guī)模快速擴張，產業(yè)鏈條逐步延長，經(jīng)營空間不斷拓展。為適應企業(yè)快速發(fā)展的新形勢，確保企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標順利實現(xiàn)，中平能化集團對管理體制進行改革。集團總部按照戰(zhàn)略決策中心、資本運營中心、人力資源中心和監(jiān)督考核中心進行定位，對人事管理、戰(zhàn)略規(guī)劃、財務管理、資源配置、市場布局、技術研發(fā)等6項重要業(yè)務實行集中統(tǒng)一管理。根據(jù)集團總部的功能定位，總部設置了8部1室9個職能部室，并建立了以子分公司、事業(yè)部制為主，專業(yè)化與區(qū)域化管理相結合的組織管理體系。形成了煤、鹽、電、焦、化、建多業(yè)并舉，協(xié)調發(fā)展的“4+5”產業(yè)新格局，構建了充滿活力的內生資源配置新機制和相互支持、相互補充、較為完備的產業(yè)體系。因此，新公司、新體制框架下對產權結構進行調整優(yōu)化，是適應管理體制改革，完善“5+4”產業(yè)格局，最終形成集團一專業(yè)化公司、事業(yè)部一經(jīng)營單位的三級公司組織管理架構的必然選擇。
　　
　　(三)原平煤集團、神馬集團產權結構基本狀況
　　中平能化集團沒有吸收合并平煤集團、神馬集團前，平煤集團是一家由河南省煤炭局、中國華融公司等7家股東出資設立的公司，神馬集團是由河南省人民政府、東方資產公司、建設銀行出資設立的公司。兩家集團下屬各級各類企業(yè)(產權層級)共計450多家。其中：二級企業(yè)110多家(分公司、子公司、非公司法人)，三級及三級以下企業(yè)330多家。中平能化集團吸收合并平煤集團、神馬集團就是在這樣復雜的產權結構、產權關系、產權層級以及繁多的下屬企業(yè)情況下進行的。因此，只有依照法定程序，全面理順產權關系，調整優(yōu)化產權結構，才能實現(xiàn)中平能化集團吸收合并平煤集團、神馬集團，將兩個集團所屬企業(yè)從產權關系上轉變成為中平能化集團隸屬的企業(yè)。只有進一步調整優(yōu)化產權結構，梳理清楚產權關系，才能按現(xiàn)代企業(yè)制度要求，建立和完善法人治理結構，規(guī)范母子公司運營體制，實現(xiàn)中平能化集團的規(guī)范運作，
　　
　　二、中平能化集團產權結構優(yōu)化調整可以解決的有關問題
　　
　　(一)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，理順產權和法律關系，規(guī)范母子公司運行體制
　　中平能化集團設立時，是省國資委以持有平煤集團、神馬集團的股權作為出資設立的國有獨資公司，控股平煤集團和神馬集團，是平煤集團、神馬集團的母公司。中平能化集團組建后，要按法定程序，調整股權結構，理順產權和法律關系，完成對平煤集團、神馬集團的吸收合并，并使兩集團的子公司轉化成為中平能化集團的直屬公司，最終注銷平煤集團和神馬集團。因此，平煤集團、神馬集團及其所屬的子公司要根據(jù)法律法規(guī)。按照法定程序，對資產進行評估，對股權結構和產權關系進行調整優(yōu)化。也就是說，將原平煤集團和神馬集團的股東股權調整轉移至中平能化集團，兩集團所屬子公司對應所屬的股權調整轉移到中平能化集團后，中平能化集團才能按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求。理順產權和法律關系，建立法人治理結構，規(guī)范母子公司運營體制，才能全面實現(xiàn)中平能化集團的規(guī)范運作。
　　
　　(二)理清管理層級，優(yōu)化企業(yè)管理體系，形成三級管理架構
　　新公司、新體制框架下，中平能化集團對管理體制進行了改革，總部設置了8部1室，構建了多業(yè)并舉、協(xié)調發(fā)展、充滿活力的“4+5”產業(yè)體系。根據(jù)中平能化集團組建方案設計，新公司將管理層次調整到三級以內，建立實質運作、有效管控、協(xié)調高效的運行機制。因此，新公司、新體制框架下，只有進一步調整優(yōu)化產權結構，體制改革才能順利實施，管理層級才能梳理清晰，管理體系才能規(guī)范完善，最終形成集團一專業(yè)化公司、事業(yè)部一經(jīng)營單位的三級企業(yè)管理架構。
　　
　　(三)梳理產業(yè)格局，優(yōu)化產業(yè)結構，構建完備的產業(yè)體系
　　中平能化集團成立后，根據(jù)平煤集團、神馬集團產業(yè)鏈上下游關系及關聯(lián)度，充分發(fā)揮原平煤集團的資金、煤炭資源、電和相關產業(yè)基礎優(yōu)勢以及原神馬集團尼龍化工和氖堿化工技術和品牌優(yōu)勢，著力構建了煤炭采選、煤化工、鹽化工、尼龍化工4大支柱產業(yè)群和煤電、現(xiàn)代物流、高新技術、建工建材、機電裝備5個輔助產業(yè)群為基礎的“4+5”產業(yè)體系。因此，只有優(yōu)化調整產權結構，才能理順產業(yè)布局，完善產業(yè)結構，才能把集團框架下的子公司、分公司及其所屬的三級。甚至三級以下的企業(yè)，按照產業(yè)關聯(lián)度和上下游業(yè)務關系，一并納入中平能化集團產業(yè)體系當中，形成完備的產業(yè)體系。
　　另外。新公司、新體制框架下，按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求，對產權結構進行優(yōu)化調整，建立規(guī)范化、制度化、程序化的產權管理制度，有助于推進集團管理體制改革，優(yōu)化內部資源配置，促進產業(yè)結構調整，維護生產經(jīng)營秩序，降低經(jīng)營系統(tǒng)性風險，確保企業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。
　　
　　三、中平能化集團優(yōu)化調整產權結構的指導思想和總體要求
　　
　　貫徹落實科學發(fā)展觀，堅持以市場為導向，以合理配置資源、優(yōu)化結構為重點，以建立現(xiàn)代企業(yè)制度、培育優(yōu)勢產業(yè)和優(yōu)勢企業(yè)為目標，組建以產權為紐帶，母子公司規(guī)范運作的大型企業(yè)集團。
　　通過產權結構優(yōu)化調整，一是要實現(xiàn)人事管理、戰(zhàn)略規(guī)劃、財務管理、資源配置、市場布局、技術研發(fā)的“六統(tǒng)一”。二是要建立現(xiàn)代企業(yè)制度。形成規(guī)范的母子公司體制。三是要根據(jù)產業(yè)鏈上下游關系及關聯(lián)度梳理產業(yè)板塊。優(yōu)化產業(yè)結構。四是要按照法定程序和產業(yè)板塊調整理順產權關系，使平煤集團、神馬集團的全資和控股子公司逐步過渡為中平能化集團的直屬子公司，將管理層次調整到到三級以內，避免“兩張皮”現(xiàn)象，建立實質運作、有效管控、協(xié)調高效的運行機制。
　　四、中平能化集團吸收合并平煤集團、神馬集團。優(yōu)化調整產權結構，規(guī)范產權關系
　　省國資委以持有平煤集團65.81％股權，對應凈資產103.1642億元，持有神馬集團53.03％股權、對應凈資產13.3857億元作為出資，注冊成立中平能化集團，控股平煤集團和神馬集團，是平煤集團、神馬集團的母公司。中平能化集團設立后，按法定程序調整優(yōu)化股權結構，理順產權和法律關系，完成對平煤集團、神馬集團的吸收合并。原平煤集團、神馬集團所投資企業(yè)的出資由中平能化集團依法承繼，兩集團所屬子公司產權和法律關系，一般企業(yè)法人主管部門的變更轉移至中平能化集團。平煤集團、神馬集團原屬三級以下企業(yè)的產權及法律關系優(yōu)化調整，由相應母體接續(xù)承繼，最后注銷平煤集團、神馬集團。就是說，中平能化集團根據(jù)法律法規(guī)，按照法定程序全面接續(xù)承繼原平煤集團、神馬集團及所屬企業(yè)的法律和產權關系，并將其從產權和法律層面變更轉移至中平能化集團名下。平煤集團、神馬集團全資和控股子公司變更成為中平能化集團的直屬子公司，一般企業(yè)法人將主管部門的變更至中平能化集團。這些企業(yè)根據(jù)其產業(yè)性質，進入“4+5”產業(yè)格局，歸并進入相應業(yè)務板塊。平煤集團、神馬集團所屬企業(yè)股權調整轉移、主管部門變更、債權債務處理、法律和產權關系理清后，還要按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求，建立法人治理結構，進一步規(guī)范母子公司運營體制，全面實現(xiàn)中平能化集團的規(guī)范實質性運作。
　　中平能化集團通過優(yōu)化調整產權結構，加速了新公司的深度融合，確保了戰(zhàn)略重組、吸收合并、深度融合各項工作得以順利實施，產業(yè)結構和管理架構得到的優(yōu)化，解決了原平煤集團和神馬集團產權結構方面長期遺留的歷史問題，企業(yè)生產經(jīng)營持續(xù)穩(wěn)定，決策效率明顯提高。實現(xiàn)了企業(yè)健康可持續(xù)發(fā)