重慶作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，在面臨的諸多矛盾和困惑中，農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)是觸動改革神經(jīng)的引線，兩年過去了，重慶在這個重點領域的現(xiàn)狀如何?在解決這些矛盾和問題時，重慶又采取了哪些對策和手段?這是非常值得關(guān)注的事情。本文將對重慶最有價值的求索之路予以解讀。
　　
　　一、重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中的土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀
　　
　　1　農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀
　　從改革試驗區(qū)的設立到目前為止，重慶市土地流轉(zhuǎn)面積增加了280.31萬畝，增長了128.94％，其中占承包耕地的比重比3年前提高了18.4個百分點，涉及農(nóng)戶由86萬戶提高到147萬戶。在土地流轉(zhuǎn)中，轉(zhuǎn)包方式所占比例從52％下降到36.5％，出租方式所占比例從23％上升到37，9％，轉(zhuǎn)讓方式所占比例為6.1％，互換方式所占比例為5.1％，入股方式所占比例為5％，其他方式所占比例為9.4％，
　　但是，重慶市流轉(zhuǎn)土地用于種糧的比重僅為20％左右。對農(nóng)民土地“流轉(zhuǎn)”后，如何防止種糧面積“縮水”，成了此次改革的一個難點。土地流轉(zhuǎn)過程中也暴露出了其他的問題，如土地流轉(zhuǎn)糾紛達2700余件等等。
　　2　農(nóng)村建設用地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀
　　2007年，重慶市出臺了《關(guān)于加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)促進規(guī)模經(jīng)營發(fā)展的意見》。計劃到2012年全市農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地比例達到18％，土地規(guī)模經(jīng)營度，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營整體水平處于西部地區(qū)前列。《意見》明確規(guī)定，社會資本在農(nóng)村興辦企業(yè)，其管理用房，生產(chǎn)、生活設施，可用現(xiàn)在宅基地。允許企業(yè)和社會資本到農(nóng)村承接、承租土地，單獨興辦或與農(nóng)民聯(lián)辦農(nóng)業(yè)企業(yè)。在不破壞土地耕作條件的前提下，其農(nóng)作物種植、畜禽飼養(yǎng)、水產(chǎn)養(yǎng)殖、農(nóng)業(yè)科學實驗設施等視為農(nóng)業(yè)用途。
　　3　農(nóng)村復耕地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀
　　重慶目前有2 300萬農(nóng)村人口，大約600多萬戶家庭，按戶均宅基地l畝計算，占用土地600萬畝。目前相當部分宅基地上的房屋無人居住，如果通過集中居住的方式置換出1／3的閑置宅基地，可節(jié)約出耕地1000多平方公里。這為重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設在土地置換上，提供了一個較大的市場空間。
　　在土地整治中，多方籌集資金，并將扶貧基金、以工代賑資金、生態(tài)移民資金、減災救災資金、倒房復建資金等打捆使用，結(jié)合森林重慶的建設，大量種植經(jīng)濟林木、藥材等。圍繞柑橘、花卉、中藥材、蔬菜、優(yōu)質(zhì)糧等重點和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，努力改造和發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地。
　　重慶一直有推動土地規(guī)?；?jīng)營的愿望，重慶市耕地總面積3078萬畝，其中承包耕地面積1995萬畝，農(nóng)民戶均耕地面積約3畝，為全國的1／2左右，人均耕地少，土地利用率低，產(chǎn)出效益低，使農(nóng)村土地矛盾非常突出，因此，要推動土地集約化、規(guī)?；?，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。
　　重慶地處三峽庫區(qū)，由于移民和農(nóng)民工外出務工，重慶農(nóng)村出現(xiàn)了大量空置地，因此，就重慶來說，進行土地整理、尤其是農(nóng)村宅基地和村莊的整理尤為重要。
　　4　解決土地流轉(zhuǎn)中的資金問題
　　在今后三年內(nèi)，重慶將有800多萬農(nóng)戶有房地產(chǎn)權(quán)證，辦證后或可抵押融資。對合作社和農(nóng)民而言，唯一具有抵押價值的就是土地。為確保實現(xiàn)農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)的資本化，尤其是實現(xiàn)抵押權(quán)，重慶建立了農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)，農(nóng)民加入合作社，土地使用產(chǎn)權(quán)證轉(zhuǎn)到合作社，合作社可以用土地使用權(quán)證向銀行作抵押進行貸款。農(nóng)民可以憑著這個證，對自己的土地除擁有使用權(quán)外，還擁有轉(zhuǎn)讓權(quán)、收益權(quán)和抵押權(quán)。
　　重慶農(nóng)商行與石柱農(nóng)委、石柱國土房管局聯(lián)合出臺了《石柱縣農(nóng)村居民房屋抵押貸款管理辦法》(試行)，推出了農(nóng)村住房抵押貸款，農(nóng)民以富余的農(nóng)村住房作為擔保，向農(nóng)商行申請貸款。
　　重慶市江津區(qū)牌坊村77戶社員，在2007年將自己309畝土地以25年經(jīng)營權(quán)以及地上一萬余株柑橘樹折價200萬元，注冊成立仁偉果業(yè)有限責任公司，并獲國開行貸款60萬元。政府還增加了農(nóng)業(yè)擔保公司資本金，在三到五年內(nèi)將擔保融資能力擴大到200億，重點支持主導產(chǎn)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營。
　　
　　二、重慶市在探索中的做法
　　
　　1　重慶市政府按同地同價原則統(tǒng)籌編制《重慶市綜合地價標準》
　　在市縣(區(qū))行政區(qū)范圍內(nèi)，根據(jù)不同地區(qū)、不同經(jīng)濟發(fā)展水平和不同的土地資源稟賦而確定綜合地價，主要依據(jù)地類、產(chǎn)值、土地區(qū)位、農(nóng)用地等級、人均耕地數(shù)量、土地供求關(guān)系，以及當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等因素，劃分片區(qū)(如主城片區(qū)、渝西片區(qū)、渝東南片區(qū)、渝東北片區(qū)等)，并測算出征地綜合補償標準(以各城鎮(zhèn)邊緣核心征地區(qū)域加權(quán)平均價格)，不包含地上附著物和青苗補償費。綜合地價標準通常包括征收一般農(nóng)用地土地補償費與安置補助費之和。不同地區(qū)以綜合地價標準為基礎按以下系數(shù)調(diào)整：農(nóng)用地中的基本農(nóng)田1.2；建設用地1.0；未利用地0.8。
　　2　建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場
　　目前，我國還沒有法律對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地如何進入現(xiàn)有的土地市場作明確規(guī)定，更沒有將其與國有土地平等地享有權(quán)益納入法律保護的范疇，“平等主體”的地位有待法律的認可。然而，重慶市以集體經(jīng)營性建設用地“地票”的形式進行交易，進行了大膽的實踐。
　　所謂地票，是指將閑置的農(nóng)村宅基地及其附屬設施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設用地進行復墾，變成符合栽種農(nóng)作物要求的耕地，經(jīng)由土地管理部門嚴格驗收后騰出的建設用地指標，由市國土房管部門發(fā)給等量面積建設用地指標憑證。這個憑證就稱為“地票”。使用“地票”有利于耕地保護，有利于城市反哺農(nóng)村，有利于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，有利于增加農(nóng)民收入，提高其進入城鎮(zhèn)后的生活保障水平和發(fā)展能力。重慶40個區(qū)縣每年申請的建設用地超過250平方公里，但批準新增建設用地僅100平方公里，而通過“地票”，開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，整合農(nóng)村閑置建設用地，成為重慶解決城市用地難題的重要選擇之一。
　　2008年12月，重慶農(nóng)村土地交易所成立，并首創(chuàng)地票交易，到2010年8月31日共舉行16場交易會，交易地票121宗，共計25720畝，地票交易額近30億元。地票購買者中土地儲備機構(gòu)占46％，園區(qū)建設單位占24％，民營企業(yè)占21％，國有企業(yè)占8％，個人占l％。
　　3　用戶籍改革助推土地流轉(zhuǎn)
　　重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革復雜而深刻，諸項工作需“先行先試”，改革中很多環(huán)節(jié)需要對現(xiàn)有的法律法規(guī)作靈活性變通。如在戶籍制度、土地管理、公共財政、行政管理等領域均需大膽進行改革探索，以便逐步建立起統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的制度體系。隨著土地流轉(zhuǎn)工作的深入，重慶市配套實行了戶籍改革。
　　2007年2月，作為改革先行示范區(qū)的重慶市九龍坡區(qū)，探索制定了《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戶籍制度改革試行辦法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理試行辦法》等12個配套制度。
　　2010年《重慶市戶籍制度改革農(nóng)村土地退出與利用辦法》(試行)規(guī)定，整戶登記為城鎮(zhèn)居民的，可在三年內(nèi)繼續(xù)保留宅基地和承包地。部分家庭成員轉(zhuǎn)戶的，其家庭承包土地可繼續(xù)保留。
　　轉(zhuǎn)戶后退出承包地的，補償標準按照本輪承包期的剩余承包年限和年平均流轉(zhuǎn)收益確定，退出的承包地面積以承包經(jīng)營權(quán)證上登記的面積為準，由收回土地的集體經(jīng)濟組織出資補償。
　　退出的承包地，無論由誰出資補償，其土地的所有權(quán)和用途都不能改變，仍歸集體經(jīng)濟組織所有，用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。
　　轉(zhuǎn)戶農(nóng)戶，可以把保留的承包土地自行流轉(zhuǎn)給其他農(nóng)戶或種田大戶，也可以委托集體經(jīng)濟組織或農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務組織代為流轉(zhuǎn)，用于發(fā)展規(guī)模經(jīng)營。轉(zhuǎn)戶農(nóng)民退出宅基地、承包地，可按有關(guān)規(guī)定獲得三筆補償資金：一是參照同時期區(qū)縣(自治縣)征地政策對農(nóng)村住房及其附著物給予一次性補償；二是參照地票價款政策給予的一次性宅基地使用權(quán)補償；三是參照地票價款政策給予的一次性購房補助。
　　4　科學的利用土地資源
　　主城經(jīng)濟發(fā)展所需的土地缺口巨大，2008年西南大學對《重慶新型土地平衡制度研究》的研究結(jié)果顯示：重慶2020年前的土地現(xiàn)實供需缺口達425.29平方公里。而與此相反的是，農(nóng)村的土地資源確實存在大量的浪費和閑置。如何在土地總量不變、不違反國家土地政策的前提下，利用好現(xiàn)有的土地資源，成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的一個重中之重。
　　重慶市對國家的承諾是確保耕地325.6萬畝不變，年產(chǎn)1100萬噸糧食指標不降。在這個目標體系內(nèi)，要充分做好城鄉(xiāng)建設用地的增減掛鉤，做到占補平衡，盡量為經(jīng)濟發(fā)展調(diào)劑出可以利用的土地資源。重慶的土地流轉(zhuǎn)市場兩年內(nèi)將得到完善，目前，全市已有30個區(qū)縣，827個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了土地流轉(zhuǎn)服務中心，6021個村建立了村級土地流轉(zhuǎn)服務站，形成了全市4級土地流轉(zhuǎn)服務體系。土地流轉(zhuǎn)的方式，多是通過轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、互換、股份合作等方式進行。土地流轉(zhuǎn)的價格，每畝每年最高達到3000元，平均每畝每年流轉(zhuǎn)價格在800～1000元之間。
　　部分區(qū)縣正在積極探索，大足縣一個鎮(zhèn)的做法是：企業(yè)到農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地，先向政府繳納一定數(shù)量的保證金，在合同期限內(nèi)，如果企業(yè)能夠兌現(xiàn)對農(nóng)民的承諾，政府將把企業(yè)繳納的保證金連同利息還給企業(yè)，如果企業(yè)經(jīng)營不善，不能兌現(xiàn)對農(nóng)民的承諾，保證金將由政府用來兌現(xiàn)對農(nóng)民的承諾，以及進行土地還原等工作。
　　涪陵區(qū)在引導、促進土地規(guī)模經(jīng)營中，先后引進了重慶金科、南方、天木等126家既有經(jīng)濟實力，又有社會責任感的企業(yè)，集聚農(nóng)民承包地，成規(guī)模地發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，目前，這批企業(yè)已規(guī)模經(jīng)營土地87萬畝。
　　銅梁縣規(guī)劃新增10萬畝蔬菜基地，已吸引了社會資金3.6億元，建起6萬畝蔬菜基地。
　　忠縣發(fā)展柑橘產(chǎn)業(yè)，引導美國博富文公司，采取租用的方式，從1.3萬多農(nóng)戶手中，集中了4.5萬土地，進行規(guī)?；?jīng)營，建優(yōu)良柑橘生產(chǎn)基地。
　　到目前為止，重慶市通過工商企業(yè)的資本，已集聚到119萬畝土地，進行現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營。
　　5　設立政策性的重慶農(nóng)村土地銀行
　　通過農(nóng)村土地(耕地、林地、宅基地)使用權(quán)與金融工具內(nèi)在結(jié)合的制度創(chuàng)新，設立政策性的重慶農(nóng)村土地銀行，構(gòu)建農(nóng)村土地使用權(quán)租賃、轉(zhuǎn)移、托管、質(zhì)押、置換等交易平臺。整合銜接農(nóng)村土地交易、土地儲備、土地整理等制度，建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的土地利用制度，推動統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是于法有據(jù)的。
　　城鄉(xiāng)資本互動不僅需要社會保障同行，也需要金融保障方面跟進。同時，積極推行生豬、柑橘、家禽等政策性農(nóng)業(yè)保險品種，開展農(nóng)民工保險、農(nóng)村醫(yī)療責任保險等涉農(nóng)保險業(yè)務，為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民提供足夠的金融保障。
　　6　統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革一定要在立法上先試先行
　　農(nóng)村土地改革不能一直停留在土地本身的先行先試階段，要真正建立與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革實驗區(qū)相適應的土地管理制度，尤其需要建立重慶市農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)與土地復耕制度等方面的地方立法體系，強化土地整理復耕管理、農(nóng)村土地交易所管理、宅基地合法轉(zhuǎn)讓、集體建設用地使用權(quán)合法轉(zhuǎn)移等；必須要在立法上先試先行。當初，深圳蛇口工業(yè)區(qū)的建立，完全得益于特區(qū)的土地法律制度。由于實行了土地使用權(quán)出讓制度，工業(yè)區(qū)擁有了發(fā)展資金，實現(xiàn)了原始積累，使得外資企業(yè)得以生根發(fā)芽。深圳特區(qū)又修改了公司法的注冊資本制度，促進了深圳高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。這都源于在法律制度上實現(xiàn)了突破，才為經(jīng)濟發(fā)展取得突破。深圳經(jīng)濟特區(qū)享有特區(qū)立法權(quán)，可以在國家現(xiàn)有體制內(nèi)，尋找改革的突破口；在現(xiàn)有法制框架內(nèi)，對局部地區(qū)通過法律制度的創(chuàng)新，更好地調(diào)整相關(guān)的法律關(guān)系，使之適應社會經(jīng)濟發(fā)展的節(jié)奏。
　　重慶的快速發(fā)展，需要局部的推進和印證改革理論，實現(xiàn)改革的意圖，保障改革的成果，推進改革的進程。為此，全國人大及其常委會應當把深圳的經(jīng)驗推廣到國家重點發(fā)展區(qū)域，給予重慶市立法“特別授權(quán)”，允許重慶在相關(guān)領域配套立法、先試先行。如果不這樣做，法律頒布越多，對地方生產(chǎn)力發(fā)展的阻礙越大。我們應當抓住當前，大膽探索，把“重慶模式”做成民生型的社會主義文明城市的典范，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的旗幟。
　　(基金項目：2009年重慶市哲學社會科學規(guī)劃項目(2009Fx06)初期成果)
　　(重慶社會科學院法學研究