□ 上官丕亮

縣級(jí)以上地方各級(jí)人大一年只召開(kāi)一次會(huì)議，難以發(fā)揮權(quán)力機(jī)關(guān)的作用。設(shè)立常委會(huì)，可以在人大閉會(huì)期間，開(kāi)展經(jīng)常性工作，真正使地方人大工作開(kāi)展起來(lái)。可以說(shuō)，這是1979年地方組織法規(guī)定縣級(jí)以上地方各級(jí)人大設(shè)立常委會(huì)的最大意義。在事實(shí)上，地方人大設(shè)立常委會(huì)30年來(lái)，地方各級(jí)人大的工作也主要是由地方各級(jí)人大常委會(huì)來(lái)組織和開(kāi)展的?；仡?0年地方人大常委會(huì)的工作，其中有一點(diǎn)，過(guò)去人們關(guān)注不多，筆者認(rèn)為有必要予以強(qiáng)調(diào)，那就是地方人大常委會(huì)開(kāi)展工作應(yīng)當(dāng)有憲法思維，充分考慮憲法，進(jìn)行依憲解釋，實(shí)施憲法。

一、地方人大常委會(huì)的工作性質(zhì)主要是執(zhí)法

眾所周知，人大的工作主要有立法和監(jiān)督兩大工作，地方人大常委會(huì)的工作大多也不例外。然而，有一點(diǎn)往往被人們所忽視，即地方人大常委會(huì)的立法工作和監(jiān)督工作在性質(zhì)上都屬于執(zhí)法。

（一）地方人大常委會(huì)監(jiān)督工作的性質(zhì)屬于執(zhí)法

我國(guó)憲法第一百零四條對(duì)地方人大常委會(huì)的監(jiān)督權(quán)作了規(guī)定：縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)“監(jiān)督本級(jí)人民政府、人民法院和人民檢察院的工作；撤銷本級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令；撤銷下一級(jí)人民代表大會(huì)的不適當(dāng)?shù)臎Q議”。地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法第四十四條、第四十七條等條款對(duì)地方人大常委會(huì)的監(jiān)督職權(quán)和監(jiān)督程序等作了進(jìn)一步的規(guī)定。2006年8月27日十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議通過(guò)的監(jiān)督法除總則和附則之外，設(shè)立了“聽(tīng)取和審議人民政府、人民法院和人民檢察院的專項(xiàng)工作報(bào)告”、“審查和批準(zhǔn)決算，聽(tīng)取和審議國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算的執(zhí)行情況報(bào)告，聽(tīng)取和審議審計(jì)工作報(bào)告”、“法律法規(guī)實(shí)施情況的檢查”、“規(guī)范性文件的備案審查”、“詢問(wèn)和質(zhì)詢”、“特定問(wèn)題調(diào)查”、“撤職案的審議和決定”等七章內(nèi)容，對(duì)各級(jí)人大常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的內(nèi)容、形式和程序作了詳細(xì)的規(guī)定。

顯然，目前地方人大常委會(huì)開(kāi)展監(jiān)督工作，必須依照地方組織法，特別是監(jiān)督法進(jìn)行。也就是說(shuō)，地方人大常委會(huì)開(kāi)展監(jiān)督工作，就是去嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)督法等相關(guān)法律，嚴(yán)格執(zhí)法、依法監(jiān)督已經(jīng)成為地方人大常委會(huì)開(kāi)展監(jiān)督工作的基本內(nèi)容和要求。由此可見(jiàn)，地方人大常委會(huì)的監(jiān)督工作在性質(zhì)上屬于執(zhí)法。在這個(gè)意義上，我們完全可以說(shuō)，地方人大常委會(huì)既是監(jiān)督機(jī)關(guān)，也是執(zhí)法機(jī)關(guān)。

此外，值得注意的是，在實(shí)踐中人大工作的同志通常將人大的監(jiān)督工作分為法律監(jiān)督和工作監(jiān)督兩種，前者是對(duì)法律實(shí)施情況的監(jiān)督，后者是對(duì)“一府兩院”的工作進(jìn)行監(jiān)督，給人感覺(jué)好像是后者與法律無(wú)關(guān)。其實(shí)，“一府兩院”的工作本身就是執(zhí)法（即行政執(zhí)法和司法），對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督就是一種執(zhí)法監(jiān)督，就是法律實(shí)施的監(jiān)督。正如一位學(xué)者所言：“這種劃分是很不科學(xué)的。人民代表大會(huì)的監(jiān)督從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)都是法律監(jiān)督。人民代表大會(huì)監(jiān)督的根本特點(diǎn)就在于它全面監(jiān)督國(guó)家法律的實(shí)施?！薄叭嗣翊泶髸?huì)監(jiān)督就實(shí)質(zhì)內(nèi)容而言都是法律性質(zhì)的監(jiān)督，而不存在什么工作監(jiān)督……人民代表大會(huì)主要并不是要監(jiān)督它們的工作好壞，而是要監(jiān)督它們工作是否違法和履行法律職責(zé)?！盵1]可以說(shuō)，所謂工作監(jiān)督和法律監(jiān)督這兩種監(jiān)督在本質(zhì)上是一回事，都是對(duì)執(zhí)法的監(jiān)督。人大開(kāi)展這兩種監(jiān)督本身也必須依法進(jìn)行，嚴(yán)格執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)督法等監(jiān)督方面的法律規(guī)定。

（二）地方人大常委會(huì)的立法工作也是一種執(zhí)法

根據(jù)我國(guó)憲法第一百條、地方組織法第四十三條和立法法第六十三條等的規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會(huì)，較大的市的人大及其常委會(huì)，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。而且，在實(shí)踐中，較大的市以上的地方各級(jí)人大及其常委會(huì)也將制定地方性法規(guī)作為其工作重點(diǎn)，由此我們通常也稱地方人大及其常委會(huì)為“立法機(jī)關(guān)”。

其實(shí)，地方人大及其常委會(huì)的立法也是一種執(zhí)法。首先，立法法對(duì)地方人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)的權(quán)限范圍、制定程序等作了比較具體的規(guī)定，地方人大及其常委會(huì)的立法工作必須依法進(jìn)行，依法立法，要嚴(yán)格執(zhí)行立法法，立法本身就是執(zhí)法。其次，立法法在第六十四條明確規(guī)定，地方性法規(guī)主要就“為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項(xiàng)”作出規(guī)定。也就是說(shuō)，地方人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)主要是為了更好地執(zhí)行法律和行政法規(guī)，即低層次的立法是為了執(zhí)行高層次的法律。正因?yàn)槿绱?，所以我們說(shuō)，地方人大及其常委會(huì)的立法本身也是一種執(zhí)法。

二、地方人大常委會(huì)在立法和監(jiān)督工作中應(yīng)當(dāng)充分考慮憲法并開(kāi)展依憲解釋

（一）依憲解釋是執(zhí)行和適用法律的應(yīng)有之義

執(zhí)行和適用法律，首先必須理解和解釋法律。而一般認(rèn)為，法律解釋的方法主要有：文義解釋、體系解釋、歷史解釋、比較解釋、目的解釋、合憲解釋，以及偏重于社會(huì)效果的預(yù)測(cè)和社會(huì)目的的考量的社會(huì)學(xué)解釋[2]。其中，合憲解釋（筆者稱之為“依憲解釋”）是法律解釋的基本方法，“合憲解釋，系指以較高或憲法規(guī)范之意旨，而為解釋位階較低法規(guī)之方法而言。”[3]可見(jiàn)，執(zhí)法者依照憲法來(lái)解釋法律，間接地實(shí)施憲法，是執(zhí)行和適用法律的應(yīng)有之義和基本內(nèi)容。

值得提及的是，國(guó)內(nèi)有許多學(xué)者主張將理解與解釋分開(kāi)，認(rèn)為執(zhí)法者只能理解法律，而無(wú)權(quán)解釋法律。其實(shí)，理解與解釋是不可分的。正如著名的德國(guó)詮釋學(xué)家伽達(dá)默爾所指出的：“解釋不是一種在理解之后的偶爾附加的行為，正相反，理解總是解釋，因而解釋是理解的表現(xiàn)形式。”[4]馬克思早在1842年第六屆萊茵省議會(huì)的辯論中就明確指出：“法官的責(zé)任是當(dāng)法律運(yùn)用到個(gè)別場(chǎng)合時(shí)，根據(jù)他對(duì)法律的誠(chéng)摯的理解來(lái)解釋法律?！盵5]

（二）地方人大常委會(huì)在開(kāi)展立法和監(jiān)督工作時(shí)也應(yīng)解釋法律并進(jìn)行依憲解釋

既然地方人大及其常委會(huì)在一定意義上也是執(zhí)法機(jī)關(guān)，地方人大常委會(huì)的立法工作和監(jiān)督工作都要依法，都要執(zhí)法，那么地方人大常委會(huì)的立法工作和監(jiān)督工作都要適用法律。其實(shí)，立法法第二條明確規(guī)定：“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的制定、修改和廢止，適用本法?！北O(jiān)督法第二條第二款也明確規(guī)定：“各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使監(jiān)督職權(quán)的程序，適用本法；本法沒(méi)有規(guī)定的，適用有關(guān)法律的規(guī)定?！?/p>

顯然，地方人大常委會(huì)是通過(guò)執(zhí)行和適用立法法和監(jiān)督法等法律法規(guī)來(lái)開(kāi)展立法和監(jiān)督工作的，而立法法、監(jiān)督法等法律法規(guī)是根據(jù)憲法制定的（例如立法法第一條明確規(guī)定“根據(jù)憲法，制定本法”；監(jiān)督法第一條同樣規(guī)定“根據(jù)憲法，制定本法”），所以地方人大常委會(huì)在開(kāi)展立法和監(jiān)督工作時(shí)理應(yīng)開(kāi)展依憲解釋，根據(jù)憲法的有關(guān)規(guī)定和精神來(lái)理解、解釋和適用立法法、監(jiān)督法等法律法規(guī)的有關(guān)條款。

（三）地方人大常委會(huì)享有法律解釋權(quán)與現(xiàn)行法律解釋體制并不相悖

顯然，地方人大常委會(huì)在立法和監(jiān)督工作中開(kāi)展依憲解釋，依照憲法來(lái)解釋立法法、監(jiān)督法等法律，首先要承認(rèn)地方人大常委會(huì)對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律享有解釋權(quán)。這是否與我國(guó)現(xiàn)行憲法和立法法關(guān)于法律由全國(guó)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)解釋的明文規(guī)定相矛盾呢？筆者認(rèn)為，二者并不相悖。不能機(jī)械地理解和解釋憲法的規(guī)定，否則1981年全國(guó)人大常委會(huì)制定而至今仍在有效實(shí)施的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》關(guān)于司法解釋、行政解釋和地方解釋的規(guī)定以及人民法院組織法關(guān)于司法解釋的規(guī)定和最高法院的司法解釋實(shí)踐均有違憲之嫌。

我們可以認(rèn)為，地方人大常委會(huì)在立法和監(jiān)督工作中對(duì)法律的解釋只是具體的、面向個(gè)案的應(yīng)用性解釋，而全國(guó)人大常委會(huì)的解釋是抽象的、面向未來(lái)的立法性解釋和最高解釋。如果全國(guó)人大常委會(huì)認(rèn)為地方人大及其常委會(huì)對(duì)法律的應(yīng)用性解釋違背立法原意和精神，可以依法予以監(jiān)督，并作出有關(guān)立法性解釋。

（四）地方人大常委會(huì)進(jìn)行依憲解釋在我國(guó)有憲法依據(jù)

我國(guó)憲法明確規(guī)定“一切國(guó)家機(jī)關(guān)……都必須遵守憲法和法律”（第五條第四款），“一切國(guó)家機(jī)關(guān)……都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)”（序言）。顯然，作為國(guó)家機(jī)關(guān)的地方人大及其常委會(huì)在立法工作和監(jiān)督工作中執(zhí)行和適用立法法和監(jiān)督法等法律時(shí)也必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，進(jìn)行依憲解釋，根據(jù)憲法的基本精神來(lái)理解、解釋和適用法律，保證憲法的實(shí)施。

三、在地方人大常委會(huì)工作的人員應(yīng)該熟悉憲法并掌握依憲解釋的基本方法

正因?yàn)榈胤饺舜蟪Ｎ瘯?huì)在立法和監(jiān)督工作中應(yīng)當(dāng)充分考慮憲法并開(kāi)展依憲解釋，所以在地方人大常委會(huì)工作的人員首先應(yīng)當(dāng)熟悉憲法并掌握依憲解釋的基本方法。2003年吳邦國(guó)委員長(zhǎng)曾強(qiáng)調(diào)：“全國(guó)人大及其常委會(huì)是立法機(jī)關(guān)，在人大工作的同志，熟悉和精通憲法和法律知識(shí)至關(guān)重要。憲法是國(guó)家根本大法，也是全國(guó)人大及其常委會(huì)工作的根本大法，大家務(wù)必模范遵守憲法，要成為熟悉憲法的專家。要先學(xué)習(xí)與工作直接有關(guān)的法律，熟悉議事規(guī)則和議事程序。立法也好，監(jiān)督也好，熟悉憲法和有關(guān)法律是前提，不然的話，難以很好開(kāi)展工作?！盵6]地方人大及其常委會(huì)也不例外。

2008年12月，江蘇省徐州市人大常委會(huì)制定的《徐州市計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全保護(hù)條例》規(guī)定，任何單位和個(gè)人不得利用計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)實(shí)施“未經(jīng)允許，提供或者公開(kāi)他人的信息資料”，被網(wǎng)民們視為“禁止人肉搜索”，引起了很大爭(zhēng)議。顯然，立法者在立法時(shí)沒(méi)有充分考慮并在條例中充分體現(xiàn)公民在憲法上的言論自由權(quán)和對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督權(quán)，這是引起爭(zhēng)議的主要原因之一。

總之，地方人大及其常委會(huì)的立法工作和監(jiān)督工作（乃至人大及其常委會(huì)在行使重大事項(xiàng)決定權(quán)和人事任免權(quán)時(shí)）應(yīng)有憲法思維，要充分考慮到憲法，開(kāi)展依憲解釋，依照憲法的規(guī)定和精神（特別是憲法中有關(guān)公民基本權(quán)利的規(guī)定以及尊重和保障人權(quán)的精神）來(lái)理解、解釋和適用相關(guān)法律條款，貫徹落實(shí)憲法的精神，實(shí)施憲法。這也要求在人大工作的人員不僅要熟悉和精通憲法和法律知識(shí)，而且還應(yīng)懂得一些法律方法論，懂得法律適用的方法，掌握法律解釋、依憲解釋的基本方法。

注釋：

[1]蔡定劍著：《中國(guó)人民代表大會(huì)制度》，法律出版社1998年版，第373、374、375頁(yè)。

[2]參見(jiàn)楊仁壽著：《法學(xué)方法論》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第132頁(yè)。

[3]楊仁壽著：《法學(xué)方法論》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第171頁(yè)。

[4]【德】漢斯—格奧爾格·伽達(dá)默爾著：《詮釋學(xué)I：真理與方法》（修訂譯本），商務(wù)印書館2007年版，第418頁(yè)。

[5]《馬克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1956年版，第76頁(yè)。

[6]全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國(guó)2003年3月19日在第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第一次會(huì)議上的講話：《以“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)努力開(kāi)創(chuàng)人大工作新局面》。