■趙振宇

嚴(yán)格問責(zé)制確保政府信息公開有效實(shí)施

■趙振宇

2010年9 月26 日，新華社授權(quán)發(fā)表了國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《2009年中國(guó)人權(quán)事業(yè)的進(jìn)展》白皮書。白皮書指出，中國(guó)政府積極推進(jìn)政務(wù)公開、健全新聞發(fā)言人制度和相關(guān)信息公開制度，依法促進(jìn)公民享有更多的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與公共事務(wù)的權(quán)利。白皮書還指出：“2009年，各級(jí)人民政府部門認(rèn)真貫徹落實(shí)《政府信息公開條例》，進(jìn)一步豐富行政機(jī)關(guān)的政府信息公開平臺(tái)?！边@是國(guó)家新聞主管部門從發(fā)展的角度、從漸進(jìn)的角度來概括的。但在實(shí)踐的操作中卻還存在著許多不如人意的地方。

2008年5月1日起，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》（以下簡(jiǎn)稱《公開條例》）正式施行?！豆_條例》甫一實(shí)施，就遇上了汶川大地震和爾后舉辦的北京29屆奧運(yùn)會(huì)。在災(zāi)難性的突發(fā)事件面前，在世界人民關(guān)注的體育盛事面前，中國(guó)政府和中國(guó)新聞界以自己成功的科學(xué)決策和有效傳播令世界稱奇，中國(guó)以其新鮮動(dòng)人的姿態(tài)展現(xiàn)在世人面前。

《公開條例》在災(zāi)難和盛事之時(shí)得到了的展示，但是，與時(shí)代的要求相比，與人民群眾的希望相比，還有很大的差距。在《公開條例》頒布兩年多的時(shí)間里，各級(jí)政府在信息的公開服務(wù)等方面還存在不少問題，還需要引起有關(guān)方面的高度重視，不要讓一個(gè)好的法規(guī)在開始實(shí)施時(shí)就不暢通不高效，以免積重難返，影響政府工作效率，有損中國(guó)在世界的良好形象。

據(jù)媒體報(bào)道，今年4月，我國(guó)4個(gè)直轄市和15個(gè)副省級(jí)城市按照《公開條例》第四章監(jiān)督和保障第三十一條的相關(guān)規(guī)定在其政府網(wǎng)站公布了2009年政府信息公開“賬冊(cè)”。除武漢外，其它18個(gè)城市均“自責(zé)”其信息公開程度與民眾信息需求有很大差距。

總結(jié)兩年來的政府信息公開內(nèi)容和相關(guān)事件，民眾對(duì)于政府信息公開的詬病集中在以下幾個(gè)方面：1）公開信息的質(zhì)與量都不夠。所謂質(zhì)，譬如政策方面的信息，與公眾的利益關(guān)系并沒有更多的闡釋，公眾認(rèn)為其意義不大。而一些公眾認(rèn)為重要的諸如財(cái)政支出的信息，線條過于粗略，公眾無法從中判斷其花費(fèi)的正當(dāng)性。所謂量，即民眾需要的、與切身利益相關(guān)的信息仍為少數(shù)。2）公開的信息民眾看不懂。3）公開的渠道不暢通，許多縣級(jí)政府網(wǎng)站甚至市及省網(wǎng)站或處于停滯狀態(tài)，或更新速度滯后。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的《中國(guó)地方政府透明度年度報(bào)告(2009年)》顯示，在被調(diào)查的43個(gè)省會(huì)城市、大城市的政府門戶網(wǎng)站中，半數(shù)以上被評(píng)定為不及格；2008年中國(guó)政府網(wǎng)站績(jī)效評(píng)估結(jié)果顯示，半數(shù)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府網(wǎng)站處于“半瞌睡”狀態(tài)，有的直接顯示為“無法顯示該網(wǎng)頁”。4）政府回應(yīng)信息態(tài)度傲慢，速度遲緩，推諉現(xiàn)象仍然存在，政府推諉的理由多為“信息不存在”“或者公眾要求的信息涉及國(guó)家工作機(jī)密、商業(yè)機(jī)密的不予公開”。

政府機(jī)關(guān)能夠在信息公開中檢查自己的不足，這是值得肯定的。但是對(duì)于一個(gè)法律和條例來說，想要使其效力發(fā)揮到最大化和最優(yōu)化，僅憑“自責(zé)”是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。筆者認(rèn)為，當(dāng)前對(duì)于《公開條例》在實(shí)施過程中凸顯的不足和公眾的信息“欲求未滿”的狀況，應(yīng)盡快完善各地關(guān)于《公開條例》的問責(zé)制度，這樣才有可能和保證《公開條例》真正實(shí)施。對(duì)于問責(zé)制來說，解決以下三方面問題尤為重要：

一、“責(zé)”如何定

《公開條例》的頒布，確定了各級(jí)政府有責(zé)任和義務(wù)公開其在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。對(duì)于主動(dòng)公開的信息，《公開條例》第二章第九條做了明確規(guī)定。行政機(jī)關(guān)對(duì)符合下列基本要求之一的政府信息應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開：（一）涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；（二）需要社會(huì)公眾廣泛知曉或者參與的；（三）反映本行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況的；（四）其他依照法律、法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的。《公開條例》第十條、第十一條又分別對(duì)縣級(jí)以上各級(jí)人民政府及其部門、設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府、縣級(jí)人民政府及其部門、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)予重點(diǎn)公開的信息做了說明。按照規(guī)定，如果行政機(jī)關(guān)沒有按照《公開條例》進(jìn)行以上信息的主動(dòng)公開，或者公眾通過合法程序要求公開，而其并沒有公開的，就應(yīng)該負(fù)有責(zé)任。

在《公開條例》實(shí)施過程中，責(zé)任的界定來自于政府本身是否公開或主動(dòng)公開了應(yīng)予公開的信息。而其中的難點(diǎn)就在于某個(gè)信息本身應(yīng)屬于“公開”還是“不予公開”的范圍。在這個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)上，《公開條例》本身劃分不明晰，列舉的各項(xiàng)公開信息內(nèi)容并不能囊括所有現(xiàn)實(shí)生活中應(yīng)該予以公開的政務(wù)信息，而各地方政府往往進(jìn)一步限制“公開”信息范圍。

2008年5月4日,湖南省汝城縣黃由儉、鄧柏松等5位市民請(qǐng)求縣政府公開有關(guān)原縣自來水公司改制的調(diào)查報(bào)告,縣政府則以“調(diào)查報(bào)告不能代表政府意見,只是供領(lǐng)導(dǎo)參考使用的,因此,政府調(diào)查報(bào)告不屬信息公開的范圍”等理由拒絕公開。從此事件可以看出，各地政府還需本著公開是原則，不公開是例外的原則，對(duì)于不公開的例外信息范圍作出明確界定。目前，《公開條例》第一章總則第八條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)公開政府信息，不得危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定。同時(shí)第十四條又規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得公開涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息。但是，經(jīng)權(quán)利人同意公開或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開可能對(duì)公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息，可以予以公開。從《公開條例》來看，例外的范圍只有“國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私”三種，而關(guān)于后兩種還可以由政府機(jī)關(guān)裁量，如果不公開可能對(duì)公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息，可以予以公開?！翱赡堋币辉~再次模糊概念，往往成為爭(zhēng)論焦點(diǎn)所在。

而《公開條例》中并未對(duì)國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私予以界定,這就使行政機(jī)關(guān)在實(shí)際操作中擁有很大的裁量權(quán),可以輕易地將其不愿公開的信息歸入國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的“大口袋”而拒絕公開。同時(shí)，我國(guó)目前還沒有專門的隱私法，這也為例外信息的依據(jù)增加了難度。

針對(duì)以上情況，明確例外信息范圍才能真正對(duì)“責(zé)”加以界定。首先，我們可以借鑒外國(guó)對(duì)例外信息規(guī)定的做法，比如美國(guó)的《信息自由法》就明確規(guī)定了免于公開的九種例外信息，凡不屬于這九種例外信息的都應(yīng)予以公布。其次，一些與《公開條例》相關(guān)的法律應(yīng)進(jìn)一步完善和修改。就拿《檔案法》來說，這部形成于20世紀(jì)80年代的法律顯然與《公開條例》有很多內(nèi)容不協(xié)調(diào)甚至相互違背。具體體現(xiàn)在，部分條款的設(shè)立與信息公開立法出現(xiàn)“斷層”和“不銜接”，檔案開放制度在設(shè)立原則、開放時(shí)間、開放適用范圍上與政府信息公開精神不相協(xié)調(diào)等；制度設(shè)計(jì)未充分考慮利用者的權(quán)利，出現(xiàn)“真空地帶”，檔案開放制度更多地從檔案館如何有效開展工作、加強(qiáng)檔案管理而非從公民知情權(quán)保護(hù)、政務(wù)信息的有效開發(fā)利用角度進(jìn)行內(nèi)容設(shè)計(jì)。只有剔除諸如《檔案法》、《保密法》及隱私權(quán)的界定中與《公開條例》相沖突方面，才能做到真正的有法可依。

二、問“誰”的責(zé)

關(guān)于責(zé)任人問題，《公開條例》第四章監(jiān)督和保障條款第三十五條有其明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)違反本條例規(guī)定，由監(jiān)察機(jī)關(guān)、上一級(jí)行政機(jī)關(guān)責(zé)令改正；情節(jié)嚴(yán)重的，對(duì)行政機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。有了這些監(jiān)督和保障措施才能讓《公開條例》真正落到實(shí)處。但《公開條例》實(shí)施兩年來，我們還未發(fā)現(xiàn)一起因政府信息公開不力而受到行政處罰的例子，更別說有關(guān)負(fù)責(zé)人受到刑事責(zé)任的案例了。我們是否可以由此推斷，我國(guó)的《公開條例》實(shí)施兩年來還未發(fā)生一起信息公開不力的事件？顯然事實(shí)并非如此，2009年6月17號(hào)，湖北石首一名酒店廚師自殺引發(fā)群體性事件，這起事件暴露的是石首政府與人民的緊張關(guān)系，而這層緊張關(guān)系的背后正是政務(wù)信息的公開不透明。

究其事件的原因和發(fā)展，我們不難看到石首政府對(duì)于信息公開的滯后。湖北石首市永隆大酒店涂遠(yuǎn)高陳尸街頭之后，警方迅速作出“自殺”結(jié)論，卻未對(duì)死者家屬與群眾作出具有充分說服力的說明，死者遺書的內(nèi)容也未公布，只是一味催促家屬將尸體火化，并稱若承認(rèn)自殺，可得到3.5萬元賠償，如不承認(rèn)自殺，尸體將被強(qiáng)制性送殯儀館火化。此舉足以使官民雙方產(chǎn)生誤解并進(jìn)一步惡化雙方的不信任。

由“搶尸”與“保護(hù)尸體”釀成雙方的對(duì)立之后，石首官方在信息公開方面尤其滯后，僅19日在石首市政府網(wǎng)站上發(fā)布了題為《我市發(fā)生一起非正常死亡事件》的簡(jiǎn)短消息，事態(tài)在誤解及不信任的情緒中嚴(yán)重?cái)U(kuò)大之后，石首市委市政府才于20日發(fā)表《致全市人民的公開信》，呼吁廣大市民“保持冷靜，不被少數(shù)不法分子蠱惑，不信謠不傳謠，不圍觀不起哄，積極支持配合市委市政府平息事態(tài)”。正如《人民日?qǐng)?bào)》載文所批評(píng)的一樣，事發(fā)后，“在長(zhǎng)達(dá)約80個(gè)小時(shí)內(nèi)，一方面是政府的新聞發(fā)布語焉不詳；一方面是網(wǎng)友借助非正式媒體發(fā)布信息、探尋真相”，而網(wǎng)民則在“公開信”發(fā)布之后，以“湖北石首政府網(wǎng)站被黑”的事實(shí)表達(dá)了“真相只有一個(gè)”的期待與不滿。事件發(fā)生后，石首市委書記和市委常委（公安局長(zhǎng)）因“負(fù)有重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”和“負(fù)有直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”被免職了，決定是上級(jí)黨委荊州市委作出的。這么一起震驚國(guó)內(nèi)的群體事件，并未按照《公開條例》處罰政府行政長(zhǎng)官。

在該事件中可以看出，問責(zé)制的責(zé)任人不明確已經(jīng)成為《公開條例》問責(zé)制推行的一大障礙。地方政府在對(duì)當(dāng)?shù)氐男畔⒐_立法或者頒布相關(guān)政策方案時(shí)，必須明確其責(zé)任人，明確其信息公開過程中各個(gè)環(huán)節(jié)的具體負(fù)責(zé)人和相關(guān)辦事人員的責(zé)任。在信息公開中，具體由誰負(fù)責(zé)，負(fù)多大的責(zé)任都應(yīng)有明確的判斷依據(jù)。同時(shí)，在一些行政處罰的案例中，信息公開不力的處罰不應(yīng)掩埋在“辦事不力”或者“瀆職”這一寬泛的行政處罰名稱之下。對(duì)于《公開條例》這一新出臺(tái)的法律還應(yīng)引起更多的重視，在問責(zé)方面應(yīng)清晰標(biāo)出因違反《公開條例》哪一條文而受到行政處罰或者追究刑事責(zé)任。

不能否認(rèn)的是，在對(duì)《公開條例》責(zé)任人的確立方面，由于我國(guó)目前的政治體制和行政體制改革的不徹底性會(huì)給其帶來一定的困難。第一，政府中的黨政關(guān)系沒有完全理順，以黨代政的現(xiàn)象依然存在,出了問題,責(zé)任究竟在黨委,還是在政府,很難確定。第二，我國(guó)行政機(jī)構(gòu)的層次太多。出了問題,到底追究哪一級(jí)政府的責(zé)任,很難確定。第三，決策與執(zhí)行不分,導(dǎo)致責(zé)任主體不明確。發(fā)生重大事故之后,究竟是因?yàn)闆Q策失誤還是由于決策執(zhí)行不力甚至執(zhí)行錯(cuò)誤造成的,二者往往難以區(qū)分。各地政府在確立《公開條例》責(zé)任人方面應(yīng)該充分考慮這些因素，盡量克服其帶來的障礙和困難。

三、“誰”來問責(zé)

作為問責(zé)的主體，“誰”來問責(zé)顯然也是對(duì)《公開條例》問責(zé)制能否順利推行的關(guān)鍵。理論上說，公共權(quán)力的問責(zé)主體是廣泛的，“一般劃分為同體問責(zé)主體與異體問責(zé)主體。”在我國(guó)的行政問責(zé)中，同體問責(zé)一直占絕大比重。按照《公開條例》第四章監(jiān)督和保障中的第二十九條，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全政府信息公開工作考核制度、社會(huì)評(píng)議制度和責(zé)任追究制度，定期對(duì)政府信息公開工作進(jìn)行考核、評(píng)議。第三十條，政府信息公開工作主管部門和監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)行政機(jī)關(guān)政府信息公開的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。我們看到的都是同體問責(zé)的身影。不可否認(rèn)，同體問責(zé)具有其高效、迅速、知情的優(yōu)點(diǎn)。但是對(duì)于行政問責(zé)來說，只有同體問責(zé)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。因?yàn)閺睦骊P(guān)系上說，同體問責(zé)同屬一個(gè)體系，有可能結(jié)為一個(gè)利益共同體。從責(zé)任鏈條上看，上下級(jí)之間既有權(quán)力隸屬關(guān)系，就會(huì)有責(zé)任連帶關(guān)系，而異體問責(zé)能有效避免此類問題。所以，在《公開條例》的問責(zé)中，屬于異體問責(zé)主體的公民、社會(huì)團(tuán)體以及媒體應(yīng)該發(fā)揮其重要作用。對(duì)于公民來說，應(yīng)樹立真正的民主意識(shí)，應(yīng)有爭(zhēng)取合法知情權(quán)的意識(shí)，同時(shí)應(yīng)對(duì)相關(guān)的政府信息公開法尤其是《公開條例》有所了解。而新聞媒體在監(jiān)督政府是否存在掩蓋信息或信息公開不力方面應(yīng)利用其資源優(yōu)勢(shì)，以新聞報(bào)道和相關(guān)評(píng)論為武器加大對(duì)《公開條例》實(shí)施的監(jiān)督力度。也只有加大對(duì)《公開條例》中的同體問責(zé)和異體問責(zé)的責(zé)任感，才能使得問責(zé)成為常態(tài)。

《公開條例》作為一項(xiàng)我國(guó)民主化進(jìn)程中的重要政策法令，它的實(shí)施和完善不能依靠各級(jí)政府在每年政府信息公開報(bào)告后的自責(zé)，而是需要相關(guān)問責(zé)制的建立和完善，其中責(zé)任的界定，責(zé)任人的確定，問責(zé)主體力量的發(fā)揮無疑是十分重要的。

2009年1月5日，《人民日?qǐng)?bào)》刊發(fā)了人民日?qǐng)?bào)和人民網(wǎng)在元旦前后聯(lián)合進(jìn)行了一次網(wǎng)絡(luò)調(diào)查，題目是：“地方政府開通社情民意通道，你們那通了嗎？”調(diào)查推出7天，網(wǎng)民反映強(qiáng)烈。截至1月5日零時(shí)，7天共有7111人次參與調(diào)查。多數(shù)網(wǎng)友表示，自己身邊的社情民意通道不夠暢通，而反饋不及時(shí)、遭遇推諉塞責(zé)、溝通渠道形同虛設(shè)，是網(wǎng)友反映最強(qiáng)烈的問題。

2009年5月12日，《新京報(bào)》刊登了北京大學(xué)公眾參與研究與支持中心發(fā)布的對(duì)各省級(jí)政府、相關(guān)部委的信息公開情況打分報(bào)告。依照《政府信息公開條例》，各級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)在每年3月31日前公布本機(jī)關(guān)的政府信息公開工作年度報(bào)告。北大研究機(jī)構(gòu)的跟蹤顯示，截至4月15日，只有28個(gè)省級(jí)政府公布了政府信息公開工作年度報(bào)告，近一半的國(guó)務(wù)院部門沒公布。

可以這么說，作為一項(xiàng)新制度，在短短兩年時(shí)間里，是不可能做到盡善盡美的，必然會(huì)面臨這樣那樣的問題?！豆_條例》是一個(gè)好條例，它向中國(guó)公民和世界友人宣布了中國(guó)政府對(duì)待信息的態(tài)度?，F(xiàn)在的問題是，如何保證它的法律性和權(quán)威性，使條例的內(nèi)容落到實(shí)處。關(guān)于信息公開的意義我們已經(jīng)宣傳很多了，也取得了一些成績(jī)。但是，僅此還不夠，還必須加大力度特別是對(duì)有意不予執(zhí)行和執(zhí)行過于敷衍、拖沓、效率低下的政府機(jī)關(guān)主管人員和辦事人員實(shí)施問責(zé)制。監(jiān)察機(jī)關(guān)和上一級(jí)行政機(jī)關(guān)和新聞媒體，要主動(dòng)有效地承擔(dān)起這一重任，選擇有代表性的典型事件予以處理，罰一警百，彰顯法律的嚴(yán)肅性。

（作者單位：華中科技大學(xué)）