郭 慶

（華東師范大學中國現(xiàn)代城市研究中心/人口研究所，上海 200241）

公共政策與公共管理

大城市外來人口本地化困境的反思
——以上海為例

郭 慶

（華東師范大學中國現(xiàn)代城市研究中心/人口研究所，上海 200241）

本文以上海為例，說明大城市外來人口的福利壓力、財政壓力、社會治安壓力、資源環(huán)境壓力等等壓力和負面效應其實都被人為地夸大了；外來常住人口本地化的過程其實有利于減少外來人口壓力和負面效應，而不是加大；因外來人口本地化而增加的用工成本非常有限，而且，用工成本的增加也是非常必要和合理的。

外來常住人口 本地化 困境 反思

近年來，戶籍改革的呼聲越來越高，中央和地方政府提出了很多改善外來人口生存狀況的對策，比如上海等大城市放寬入戶條件，吸納外來人口子女接受義務教育等等，這無疑是一個巨大進步，但是，這些政策還遠遠不能解決問題，很多的對策總是難有實質(zhì)性的突破，導致外來人口在就業(yè)、住房、子女教育、社會保障等方面仍舊遭遇著嚴重的社會排斥和限制。那么，大城市“本外”區(qū)域分割為什么仍舊突出？外來人口享受本地化待遇的過程中遇到了怎樣的困境和矛盾？如何化解其中的矛盾和困境？這是非常值得研究的課題。

本文擬以上海為例，通過反思外來人口本地化困境的方式回答上述問題，以期對消除“本外”分割有所裨益。

一、本地化困境

上海等大城市地方政府在推進外來人口本地化①本文所界定的外來人口本地化主要是指大城市外來常住人口在“就業(yè)、住房、子女教育、社會保險、醫(yī)療衛(wèi)生服務等福利待遇方面的本地化”，而不包括生活方式、社會交往和心理認同等精神層面的本地化。這些福利待遇都是依附在戶籍上的，因此，外來人口本地化與戶籍改革密切相關。的過程中陷入了兩難境地，主要遇到了以下難題與矛盾：

1.本地化與地方承受力之間的矛盾

一方面，政府作為公共利益人，要從維護社會大局利益的角度出發(fā)，努力改革“本外”二元分割的社會結構，建立惠及外來人口的利益共享機制。但另一方面政府又不得不考慮地方承受力。政府擔心本地化水平的提高會吸引大規(guī)模的外來人口流入，對上海等大城市的就業(yè)、社會保障、公共財政、城市交通、社會治安等各個方面造成巨大的壓力，引發(fā)失業(yè)、貧民窟、城中村、交通擁擠、環(huán)境惡化等等一系列的城市病，最終導致城市發(fā)展受挫。并且，戶籍人口自身的福利資源配置尚且存在著供給不足和供給不平衡的問題，更加阻礙了地方政府給予外來人口平等的福利待遇。

2.本地化與城市競爭力之間的矛盾

本地化的目標還與城市綜合競爭力的提高相矛盾。除人才的因素外，普通勞動力也是構成上海城市綜合競爭力一大因素。因此，政府擔心如果給予外來人口本地化的福利待遇，完善外來人口的社會保障，不僅會增加外來勞動力自身的就業(yè)難度，還會增加用人單位的用工成本，從而最終影響上海市的投資環(huán)境和綜合競爭力。

因此，基于以上幾點的考慮和認識，權衡利益得失，本地政府仍然很無奈地采取“本外有別”的公共政策，從而導致外來人口的福利待遇持續(xù)受到排斥和壓制，外來人口本地化難有實質(zhì)性進展。

二、反思本地化的壓力與難題

如前所述，外來人口壓力、資源約束、用工成本增加是本地化的主要難題，成為地方政府對外來人口實行規(guī)?？刂坪透＠拗频闹饕碛?。這些理由似乎有其合理性，然而，仔細推敲的話實際上很多說法都是站不住腳的。我們必須要正確合理地認識外來人口的壓力和用工成本的增加，必須反思和重新回答以下問題：即外來人口真的會造成非常大的壓力嗎？外來人口的壓力到底是誰造成的？是外來人口增長過快引起的嗎？用工成本的增加是否會影響上海市的競爭力？

在此，本文先系統(tǒng)總結和梳理外來人口本地化所帶來的就業(yè)、公共服務、公共財政、城市交通、社會治安等等壓力，并逐條分析這些壓力的充分性、合理性與不足性①陳友華：《中國流動人口問題的建構與誤導》，《人口與發(fā)展》2008年第5期。，繼而探討用工成本增加與外來人口本地化之間的聯(lián)系。通過以上兩點的分析對本地化困境進行反思和解構。

1.就業(yè)壓力與外來人口本地化

總的來看，外來人口會對上海本地就業(yè)形成一定的替代，造成一定的沖擊，但這種替代和沖擊是有限的、局部的，主要集中在高端勞動力市場，并不會造成整個上海市民就業(yè)環(huán)境的惡化。因為只有擁有較高的人力資本外來人口才會具備與城市本地人競爭就業(yè)機會的實力，從而對上海本地人才形成一定的就業(yè)壓力。但是，由于低人力資本的外來農(nóng)民工占外來人口大多數(shù)，因此外來人口形成對本地勞動力的替代量是較少的，外來人口與本地居民之間的就業(yè)關系是高度互補、小幅替代。②丁仁船、吳瑞君：《農(nóng)民工對城市本地勞動力的就業(yè)替代模型及其實證分析》，《中國人口科學》2006年第4期。

實際上，隨著市場導向的就業(yè)機制基本建立，現(xiàn)代社會市場經(jīng)濟競爭觀念愈來愈強。本地職工逐步地向非公有制經(jīng)濟流動和轉移，印證了上海本地人口對就業(yè)壓力的心理承受能力也在逐漸增強。

2.福利遷移、人口膨脹壓力與外來人口本地化

有人認為，一旦放開上海戶籍，為外來人口提供平等的公共服務和完善的社會福利，會導致以獲取福利為目的的遷移潮，即所謂的福利遷移和福利移民，從而進一步引發(fā)人口膨脹。對此，本文認為，外來人口福利水平的提高的確會吸引一部分流動人口的涌入，但是人口涌入并不等于人口膨脹，外來人口福利待遇的本地化并不一定引發(fā)人口膨脹。

首先，從人口遷移理論來講，外來人口的遷移決策是多種因素共同作用的結果，公共服務的獲取只是其中一方面。外來人口遷移的原動力在于收入差距，在于預期遷移收入和預期遷移成本的比較，而遷移收入主要決定于就業(yè)概率和工資率。也就是說，上海較多的就業(yè)機會和較高的工資率是形成外來人口遷移的主要決定因素，而不是公共服務。特別是對于收入水平不高的外來農(nóng)民工而言，他們主要注重工資、貨幣收入的增加，養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務的影響則是很微弱的。另外，從遷移成本來講，目前上海生活壓力大，消費成本較高，特別是房價高企，引發(fā)外來人口逃離“北上廣”。因此上海的生活費用以及土地價格等市場因素會自發(fā)地遏制人口的過度遷入。

其次，就福利對遷移的影響而言，并非所有的福利待遇都對外來人口有吸引力。養(yǎng)老、教育、住房、醫(yī)療衛(wèi)生等等市民待遇項目無疑與外來人口生活質(zhì)量的提高密切相關，但各福利項目所帶來的具體效用是有差異的，外來人口對市民待遇子項目需求的迫切性程度也不一樣。具體來講，在福利待遇體系內(nèi)部，上海的教育資源優(yōu)勢是第一吸引因素，其他的如低保等福利并無太多的實質(zhì)性優(yōu)惠。也就是說，教育福利、子女就學權利對外來人口最具吸引力。這一點在鄭州已經(jīng)有過實踐驗證。①鄭州于2003年全面放開戶籍，而后被迫叫停，其癥結在于放開戶籍吸引了大量外來人口子女入戶鄭州，對鄭州的教育形成了巨大的沖擊波。因此，真正形成福利壓力的只是教育資源而不是整個福利待遇。教育是矛盾的主要方面，只要政府更加重視把教育公共服務水平控制在上海的可承受范圍之內(nèi)，避免重蹈鄭州戶籍改革的覆轍，因福利遷移的外來人口數(shù)量將并不會失控。

再者，福利移民恰恰是在二元戶籍體制、福利分配不平等的情況下產(chǎn)生的，因此如果政府將來能夠使戶籍制度與福利功能相剝離，或者公共資源能在區(qū)域之間形成較為合理均衡的分配，那外來人口反而不會大規(guī)模地往大城市擠。也就是說，外來人口本地化的實現(xiàn)過程能夠抑制福利移民的發(fā)生，而不是誘發(fā)福利移民和人口失控。

3.公共財政壓力與外來人口本地化

有觀點認為，本地化外來人口的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、計劃生育、住房等福利待遇，需要地方政府的大量資金投入，這對本地公共財政將是個巨大的挑戰(zhàn)，因此這也成為反對提高外來人口公共服務水平的理由之一。從一個城市的財政承受能力來講，這種擔心不無道理。但是，從法理上來講，從權利義務平等關系的角度來看，這個理由又是不充分的。

首先，外來人口并非只帶來財政支出，更為重要的是創(chuàng)造了巨大的經(jīng)濟價值和財政收入。地方政府的財政稅收一方面來自本地居民的繳納，另一方面還包括外來人口的重大貢獻。就上海市而言，外來人口聚集區(qū)域，如浦東、閔行、寶山等區(qū)，往往也是經(jīng)濟增長最快，區(qū)域財政收入增長最快的地區(qū)。②王大奔：《“人口準入”與人口規(guī)模調(diào)控》，《上海城市管理職業(yè)技術學院學報》2006年第2期。因此，外來人口把自己最寶貴的青春年華貢獻給了城市，履行了納稅人的義務，而不能和本地人一樣享受納稅人的權利無論如何說不通。

其次，退一步講，即使真造成公共財政壓力，那也主要是因為財政分權體制和財政支出結構的不合理造成的。因而這個問題的關鍵在于如何改革公共財政體制和財政支出結構以解決問題，而不是一味地以公共財政壓力為由停滯不前。

4.社會治安壓力與外來人口本地化

一些媒體和輿論經(jīng)常引用數(shù)據(jù)證明民工和外來人口是違法犯罪的高發(fā)人群，并認為龐大的外來人口將擾亂社會治安、加大城市治安難度。

上海外來人口的違法犯罪比重的確占了城市犯罪總數(shù)的很大一部分，的確危害了居民人身財產(chǎn)安全。但這并不能成為外來人口本地化難以推進的理由。

我們不能光看數(shù)據(jù)，更加要清楚數(shù)據(jù)背后的問題，清楚外來人口犯罪的特征和原因。流動人口犯罪者大多屬于社會底層，居無定所，以偷竊、搶奪等侵犯財產(chǎn)類犯罪為主，這些犯罪特征與外來人口所遭遇到的不公正待遇密切相關。③王桂新、劉旖蕓：《上海流動人口犯罪特征及原因分析——透過新聞資料的梳理分析》，《人口學刊》2006年第3期。外來人口收入微薄，又缺乏平等的公共服務，淪為城市的“邊緣人”，因此很容易產(chǎn)生心理不平衡和反抗社會的想法。另外，政府相關部門在流動人口社會管理秩序方面缺乏行之有效的方法，也進一步為外來人口犯罪留下了空間。

因此，外來人口犯罪有個體道德素質(zhì)低下、法律意識淡薄的原因，但首要原因是社會歧視和社會控制力的弱化。社會保障缺失和社會管理低效大大強化了外來人口的犯罪動機。從這個意義上說，加速推進外來人口本地化進程，加強外來人口社會保障制度和社會管理制度的建設，從制度上強化對外來人口的一視同仁，反而能夠有效整治外來人口犯罪問題，而不是加重社會治安的壓力。

5.資源緊張、生態(tài)環(huán)境壓力與外來人口本地化

輿論普遍認為大量外來人口流入城市，使得城市原本有限的公共資源供給處于更加緊張的狀態(tài)，并出現(xiàn)了諸如交通擁堵、資源短缺、生態(tài)環(huán)境惡化等問題。因此有人認為要嚴格控制城市外來人口規(guī)模。本文認為，這種將城市公共資源供給緊張狀況歸咎于大量外來人口的流入的說法牽強附會。

第一，交通擁擠。交通擁擠的主要原因在于家用汽車。而目前上海市外來人口以外來從業(yè)人員（農(nóng)民工）為主，他們的購買力一般較差，根本難以支付私人汽車，大都選擇乘坐地鐵、公共汽車等公共交通工具出行，而公共交通所擠占的城市道路資源是很小的。①陳友華：《中國流動人口問題的建構與誤導》，《人口與發(fā)展》2008年第5期。另外，交通擁擠主要發(fā)生在城市中心區(qū)域，而上海外來農(nóng)民工多集中在浦東新區(qū)、閔行區(qū)、嘉定區(qū)、松江區(qū)等等近郊區(qū)和遠郊區(qū)區(qū)縣，中心城區(qū)尤其是靜安區(qū)、盧灣區(qū)、黃浦區(qū)的外來人口分布很少。因此，龐大的外來農(nóng)民工群體并非造成本市交通擁擠的主要原因。

第二，生態(tài)環(huán)境惡化。外來農(nóng)民工隨地吐痰、隨地小便、亂丟垃圾的惡習確實會污染上海的生態(tài)環(huán)境。但這樣的例子畢竟只占少數(shù)，不能以偏概全。事實上，上海本地居民也一樣存在著一些隨地吐痰、亂扔煙頭紙屑、從車內(nèi)拋出雜物的行為。在一些流動人口很少的區(qū)域，同樣存在著大量的固體垃圾和環(huán)境衛(wèi)生問題。②陳友華：《中國流動人口問題的建構與誤導》，《人口與發(fā)展》2008年第5期。因此，不能將環(huán)境污染的主要責任歸咎于外來人口。再者，根據(jù)2009年我國各省市生態(tài)環(huán)境文明的排名③《誰的生態(tài)最文明——中國各省區(qū)市生態(tài)文明大排名》，見http://unn.people.com.cn/GB/106982/9887881.html。，上海高居第二，說明上海的生態(tài)文明并沒有因人口規(guī)模龐大而遭到破壞。

第三，水資源、土地資源短缺。造成水資源、土地資源供給緊張的原因有很多，外來人口的流入只是其中一個很次要的因素，產(chǎn)業(yè)結構的布局、資源節(jié)約與浪費、資源的利用效率才是資源供給狀況的決定性因素。況且，上海市位于長江三角洲的下游，河湖眾多，水網(wǎng)密布，資源和環(huán)境對人口容量的約束相對較低，能夠具有較大的人口資源承載力和人口環(huán)境承載力。退一步講，即使自然資源真不足，今后也可以通過一些技術手段和經(jīng)濟手段來實現(xiàn)資源的有效利用，如北京通過南水北調(diào)工程緩解水資源短缺問題。再者，就上海的土地資源而言，上海的土地面積7000多萬平方公里，人口密度為每平方公里2931人，這相對于東京、紐約等國際化大都市4000至6000的人口密度要小得多。因此，從國際化視角來看，上海的土地資源具有很大的發(fā)展?jié)摿Γ哂型貙捜菁{人口規(guī)模的廣闊空間。

因此，那種認為外來人口的大量涌入一定會加重資源短缺、惡化生態(tài)環(huán)境的觀點是難以令人信服的。人口規(guī)模大并不一定造成資源短缺、環(huán)境污染，人口規(guī)模小也未必一定就生態(tài)良好，關鍵取決于在人口、經(jīng)濟增長過程中，能否通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)和消費結構、完善城市規(guī)劃等等科學的方法去治理。

可以發(fā)現(xiàn)，外來人口壓力其實主要就在于教育壓力方面，其他所謂的福利壓力、財政壓力、社會治安壓力、資源環(huán)境壓力都被人為地夸大了，甚至是被制度所建構出來的，是由于外來人口融入城市不足而造成的。

再者，我們還要看到問題的另一方面，即外來人口對上海市的經(jīng)濟發(fā)展和人口發(fā)展做出了巨大的貢獻，特別是直接應對上海市自身兩大最嚴重的人口問題——人口老齡化和人口負增長：

第一，外來人口的投資額及納稅額有利于上海的區(qū)域財政增長，有利于提高政府公共產(chǎn)品供給的能力和水平。此外，外來人口的消費額也在穩(wěn)步增長，外來人口需要解決吃、穿、住、行、教育、娛樂等問題，創(chuàng)造著大量需求。這對于緩解內(nèi)需不足，增加就業(yè)崗位具有現(xiàn)實意義。

第二，外來人口緩解上海的老齡化程度。作為國內(nèi)老齡化程度最高的城市，2008年底，上海60歲以上戶籍老人已達到300萬，占戶籍總人口的21.6%。①《上海60歲以上戶籍老人突破300萬人》，見http://news.sohu.com/20090408/n263272578.shtml。而以中青年為主、平均年齡較低的外來人口的流入則會在很大程度上緩解上海老齡化程度和養(yǎng)老保險基金支付缺口的壓力。

第三，提供了充足的勞動力。自1993年以來，上海戶籍人口自然增長率連續(xù)16年呈負增長，多年的人口負增長使得上海戶籍15歲至59歲勞動年齡人口數(shù)在2007年也首次出現(xiàn)了負增長。②《上海戶籍十五歲至五十九歲勞動年齡人口數(shù)首次出現(xiàn)負增 長 》，見 http://www.shanghai.gov.cn/shanghai/node2314/node2315/node4411/userobject21ai272666.html。外來勞動力的流入無疑彌補了上海自身年輕勞動力的結構性短缺局面。

總之，人口壓力和資源承載力確實存在，但人口壓力巨大和城市承受能力有限顯然是言過其實。并且，從人口學的角度來看，人口壓力或者是合理人口規(guī)模只是一個假設性的理論概念，可以進行學術討論，但至今仍缺乏準確的實證檢驗③黃晨熹：《城市外來人口宏觀調(diào)控政策研究之新視角》，《華東師范大學學報（哲學社會科學版）》2007年第1期。，地方政府以此作為人口政策的主導思想難免有以訛傳訛之嫌。

筆者并不否定外來人口帶來的這些壓力，也絕非主張不用對外來人口進行宏觀調(diào)控。恰恰相反，筆者相當強調(diào)人口調(diào)控的重要作用，非常重視避免外來人口的流入超過城市接納能力。只是我們要客觀地對待外來人口的貢獻與負面效應，不能將一些壓力和負面效應簡單地歸咎于外來人口。并且，這些壓力和負面效應都是發(fā)展中的問題，應該通過改革發(fā)展的辦法去解決，而不是一味地擔心壓力和后果的嚴重性，停滯不前。

6.用工成本增加與外來人口本地化

有觀點認為外來人口本地化會大幅度提高企業(yè)人工成本，影響城市的投資環(huán)境和外來人口自身的就業(yè)機會。其實不然。對于這個問題，我們需要弄清楚外來人口本地化究竟會增加多少用工成本？在哪些方面增加了用工成本？是否合理？

首先，用工成本的增加幅度非常有限。在此，筆者試圖從《勞動合同法》等相關性的角度說明這個問題。2008年新的《勞動合同法》在頒布實施時，曾受到了廣泛的爭議，各方輿論擔心《勞動合同法》會顯著提高企業(yè)的用工成本，特別是在國內(nèi)外經(jīng)濟環(huán)境不利的形勢下，對企業(yè)造成沖擊更大。但是《勞動合同法》實施實踐證明，企業(yè)直接增加的用工成本是非常有限的，主要來自“薪酬福利成本”和“違法用工成本”，比如規(guī)范支付加班費、繳納社會保險費，違法解除、終止勞動合同要支付賠償金等等。④《<勞動合同法>不會大幅提高企業(yè)用工成本》，見http://acftu.people.com.cn/GB/67575/8129399.html。外來人口本地化可能會增加的用工成本也正在于此，以往不為外來人口繳納或欠繳社會保險費、不付或拖欠加班費的，在本地化之后，需要依法和本地人一樣繳納社會保險費和支付加班費。因此，可以預見，本地化所帶來的用工成本增加的幅度也是很低的。

其次，用工成本的增加也是必要和合理的。⑤《淺論<勞動合同法>對用工成本和就業(yè)形勢的影響》，見http://www.cnss.cn/xyzx/xsgd/sybxhldgx/200804/t20080418_186385.htm。由于我國勞動力資源豐富，勞動執(zhí)法環(huán)境不規(guī)范，造成企業(yè)用工成本極低，突出體現(xiàn)在工資水平低和社會保險覆蓋率低兩方面，并進一步造成國內(nèi)消費不足、內(nèi)需不旺，經(jīng)濟發(fā)展缺失可持續(xù)動力。因此，適度增加用工成本，提高社會保險覆蓋率，可以提高勞動者收入水平，從而刺激消費，促進經(jīng)濟可持續(xù)性發(fā)展。

再者，用工成本的增加并不一定惡化外來人口就業(yè)形勢。從微觀上來看，從短期來看，外來人口本地化的過程會增加單個企業(yè)的用工成本，增加外來人口自身的就業(yè)難度，從而使失業(yè)增加，不假。但是，從宏觀上看，從用工成本的增加與經(jīng)濟發(fā)展的關系來看，則可發(fā)現(xiàn)用工成本增加其實會促進就業(yè)。①《淺論<勞動合同法>對用工成本和就業(yè)形勢的影響》，見http://www.cnss.cn/xyzx/xsgd/sybxhldgx/200804/t20080418_186385.htm。因為，如果企業(yè)都競相壓低工資，就會導致勞動者低工資低收入，進而導致企業(yè)產(chǎn)品滯銷，用工需求減少，于勞動者、于企業(yè)自身的發(fā)展都極為不利；相反，從長期來看，如果適度提高用工成本和工資水平，一方面企業(yè)能夠獲得合理利潤，另外勞動者又可以以其較高的收入水平拉動消費，擴大市場規(guī)模，企業(yè)銷量增加自然就會增加雇傭勞動者。也就是說，用工成本增加可以增加總的就業(yè)機會。而且，從“大亂則大治”的角度看，用工成本的增加在一定程度上使得一些經(jīng)營管理不善的企業(yè)關停，倒逼產(chǎn)業(yè)結構升級，提高就業(yè)質(zhì)量。

因此，地方政府和用人單位均需轉變觀念，適度普遍提高包括外來人口在內(nèi)的勞動者的人工成本和收入水平。

三、根源與內(nèi)在機理分析

制約本地化發(fā)展的不是外來人口的壓力、資源約束和用工成本的增加。那么，本地化困境產(chǎn)生的真正根源在哪里呢？本文認為，外來人口之所以難以獲得平等的公共服務和福利待遇，其根源在于以下幾方面：

1.戶籍行為

外來人口首先遭遇到了二元戶籍層面的排斥，包括戶籍制度、就業(yè)制度和社會保障制度等一系列的二元制度安排。眾所周知，我國的戶籍制度不僅具有戶籍登記與統(tǒng)計的功能，還承擔了額外的福利分配職能；不僅有城鄉(xiāng)福利分配功能，還具有“本外”福利分配功能。就業(yè)、教育和社保等等福利待遇與戶籍密切相關，戶籍成了享受福利待遇的通行證。因此，外來人口由于不具有本地戶籍，自然難以平等享受依附在本地戶籍上的福利待遇體系。

2.財政行為

財政稅收體制的不合理是導致“本地—外來”二元分層的另一大主要誘因。具體而言，主要體現(xiàn)在財政分權和財政支出結構兩方面。

當前我國財政稅收體制的最大特征在于“分灶吃飯”、自收自支，一方面是各地區(qū)之間的分灶吃飯，另一方面是中央和地方之間的分灶吃飯。

第一，區(qū)域財政分權。各地區(qū)分灶吃飯造成的一個直接結果是每一級地方政府財政都要自己找飯吃，由此強化了各級政府和各個部門的利益本位意識，導致地方政府只以本級財政利益為中心、以本級財政預算平衡為目標。這樣一來，地方政府自然只愿意對本地居民負責，而不想把外來人口的公共服務納入本地的財政預算。

第二，中央與地方財力與事權、收入與支出不匹配。1994年我國實現(xiàn)分稅制改革，中央和地方之間開始分灶吃飯。分稅制改革解決了當時中央財政不足的問題，但也矯枉過正，導致地方政府財力銳減。在分稅制體制下，地方政府財權重心逐漸上移，增值稅、所得稅、消費稅等幾個大的稅種被劃為中央與地方共享稅，中央政府獲得了地方財政稅收的大頭，其中增值稅75%歸中央，25%歸地方，所得稅60%歸中央，40%歸地方。以上海市為例，上海市每年要上繳85%以上的稅收至中央。

另一方面，中央政府事權重心在逐漸下移。地方政府承擔了越來越多的公共事務組織實施責任，并且承擔了與之不相稱的財政支出責任。一些本由中央政府提供的公共產(chǎn)品，地方政府承擔了太多的財政責任和事權責任，特別是在義務教育和公共醫(yī)療衛(wèi)生領域，中央財政明顯投入不足。

可見，中央政府一方面讓地方政府組織實施公共服務，另一方面又不給予地方政府有力的財政支持，還要從地方政府的口袋里拿錢走。這種中央與地方之間事權與財力、收入與支出不對稱性使得地方政府提供公共產(chǎn)品的積極性難以調(diào)動起來，更加無暇顧及外來人口的公共服務。

第三，財政支出結構的不合理。如果深究政府的財政使用方向和結構，那么結果將會觸目驚心。近些年來，雖然中央和地方財政支出每年都在增長，但主要用于直接的經(jīng)濟建設支出和行政費用支出，科教文衛(wèi)和社會保障等民生領域的支出不論是絕對量還是相對量都嚴重過低，占GDP的比例都相當不足，導致我國高經(jīng)濟增長、高財政增長和低福利增長并存的局面。

3.區(qū)域發(fā)展不平衡行為

眾所周知，我國各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展總量、人均GDP水平還存在著很大的差距。與經(jīng)濟發(fā)展不平衡緊密相聯(lián)的是社會事業(yè)發(fā)展的不平衡，特別是我國各地區(qū)之間教育水平差異較大。在這種情況下，發(fā)達地區(qū)的人口流入就不可避免。就上海而言，上海有良好的教育環(huán)境，有優(yōu)質(zhì)的教育資源，而且上海戶籍學生只要以較低的分數(shù)就能考取響當當?shù)拿拼髮W，這些對外來人口來講是極大的誘惑，成為部分外來人口來滬的主要原因。

在教育資源分配嚴重不均衡的情況下，如果冒然給予外來人口平等的教育福利，那后果不僅僅是出現(xiàn)學生爆滿、教學設施不足的問題，隨之而來的更加可能是失業(yè)、城中村等等城市病的爆發(fā)。因此，當前經(jīng)濟發(fā)展差距和教育資源分配不均是外來人口完全本地化的一大攔路虎。

4.地方政府行為

上海市政府之所以將外來人口排除在本地的福利保障之外，并非沒有看到外來人口做出的貢獻，也并非全是為人口壓力而考慮，根本目的還在以下三點：

一是節(jié)約財政支出。外來人口無疑會創(chuàng)造出財富，但外來人口的流入畢竟會使上海市政府投入較大的管理成本和經(jīng)濟成本，這體現(xiàn)在：第一，居住管理、人口計劃生育管理及城市治安管理等管理成本上升。第二，福利外溢性。由于地方性公共服務的受益范圍局限于地方居民，具有外溢性的特點。因此，外來人口如若在享受地方性公共服務的同時又保持流動性，那么地方福利資源實際上在向外轉移，地方政府會因此而蒙受財政損失。①張展新：《城鎮(zhèn)社會保障的“本地—外來”分割與外來人口社會保障缺失》，《開放導報》2006年第6期。因此，在當前財政分權的體制下，減少對外來人口的公共財政支出就成為上海市政府的理性選擇。

二是控制政治風險。從公共選擇理論來看，公共政策的生成是社會中不同利益集團之間利益博弈、平衡的結果。各利益集團的議價能力相對懸殊，強勢利益集團是影響公共政策制定過程的主導力量。上海地方政府是由上海本地居民代表選舉產(chǎn)生，本地居民形成了強大的利益集團。外來人口雖然也是個龐大的利益團體，但由于其不體面的生存狀態(tài)及被邊緣化的社會地位，在公共政策的利益博弈中處于弱勢地位。因此上海地方政府制定公共政策時理所當然地首要考慮本地居民的利益訴求和態(tài)度，否則政府將面臨著較大的政治風險。

三是凸顯官員政績。干部政績考核主要是建立在人均GDP、人均稅收收入、就業(yè)率等一些可量化的經(jīng)濟指標基礎上，公共產(chǎn)品和服務等一些難以量化的軟性指標常常受到忽視，特別是針對于外來人口的就業(yè)率和公共服務更加不在考察之列。因此，在以GDP為核心的利益導向機制下，政府作為理性的經(jīng)濟人必然重經(jīng)濟增長輕公共服務，并將外來人口排斥在公共產(chǎn)品和服務之外，這樣也可以增加人均GDP水平的數(shù)據(jù)統(tǒng)計。此外，維護本地居民的既得利益，無疑也能進一步強化地方官員“領導有方”的形象，有利于他們仕途通達。

5.本地居民行為

上海本地戶籍人口對本地化的阻礙主要體現(xiàn)在以下兩方面：

第一，維護不合理的利益分配格局。本地城鎮(zhèn)居民作為既得利益集團，享受著戶籍制度帶來的各種市民待遇，自然不愿意失去眼前這些無形的、顯性的利益和優(yōu)越感。①彭希哲、郭秀云：《權利回歸與制度重構——對城市流動人口管理模式創(chuàng)新的思考》，《人口研究》2007年第4期。即使消除“本外”分割具有豐富的動力來源和潛在利潤，本地居民對外來人口的本地化還是持消極的態(tài)度，表現(xiàn)在通過參與和影響政府決策，形成對地方政府的壓力，使公共政策盡可能給自己帶來正效應減少負效應。

圖1 外來人口難以本地化的原因分析

第二，對外來人口的偏見觀念和行為。大多數(shù)上海本地人對外地人的看法和態(tài)度是：“我們本地人的就業(yè)、教育、住房、醫(yī)保尚且還沒解決，哪輪得到你們外地人”?！澳銈儊砩虾Ｉ睢W習、工作、旅游我們歡迎，但想落戶口、來上海高考，我們不答應”、“經(jīng)濟建設我們離不開你，社會服務我們?nèi)莶幌履恪?。因此，很多的上海戶籍人口都有一種“排外”的心理，導致“本外”繼續(xù)分割。

6.外來人口自身行為

外來人口自身也是阻礙本地化的一個重要因素，這主要體現(xiàn)在以下兩方面：

第一，外來人口缺乏歸屬感。②徐祖榮：《流動人口社會融入障礙及其破解》，《重慶社會科學》2008年第8期。在很多背井離鄉(xiāng)的外來人口看來，上海等大城市只不過是“暫住城市”、“打工城市”。加上戶籍制度的阻隔，外來人口更加有一種漂泊不定和“獨在異鄉(xiāng)為異客”的感覺。而且，我國傳統(tǒng)文化中有一種濃郁的鄉(xiāng)土情結，也促使著流動人口不愿做永久性遷移。

第二，外來人口的自身素質(zhì)不足。無論是在文化教育方面，還是在道德修養(yǎng)方面，較高素質(zhì)的群體當然要比低層次的群體在本地化方面占有優(yōu)勢。然而，外來人口中低人力資本的外來勞動力占了大多數(shù)，限制了其本地化的實現(xiàn)。

綜而述之，制約外來人口本地化的根源可以總結為體制性根源、利益性根源和外來人口自身原因（如圖1所示），體制性根源是由制度體制因素造成的，在于二元制度結構、財政分權體制和區(qū)域經(jīng)濟、教育發(fā)展不平衡三方面。利益性根源是地方政府和本地居民在追求自身利益的過程中所產(chǎn)生的阻礙外來人口本地化的種種行為。

A Reflection on the Dilemma in the Process of the Localization of the Immigrant Residents——A Case of Shanghai

GUO Qing

IIn fact，the pressure of immigrant population in metropolitan，such as welfare pressure，financial pressure and resources pressure are exaggerated by public media.The“l(fā)ocalization”helps to reduce the immigrant residents’pressure，instead of increasing.The increase in labor cost，which is from“l(fā)ocalization”，is very limited;moreover，this increase is necessary and reasonable.

the migrant resident population，localization，dilemma，reflection

郭慶（1985-），男，江西新余人，華東師范大學人口研究所博士研究生，研究方向：人口、經(jīng)濟與社會保障。

C912

A

1008-7672（2010）05-0093-08

肖舟）