曾婧婧，鐘書華

（華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074）

美國聯(lián)邦政府與州政府科技合作40年

曾婧婧1，鐘書華2

（華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074）

經(jīng)過40多年的發(fā)展，美國聯(lián)邦政府與州政府的科技合作已經(jīng)形成了一個(gè)完善的體系。其合作的根源包括理論上的公私科技合作以及實(shí)踐上聯(lián)邦政府和州政府各自的歷史淵源?！奥?lián)邦-州”的科技合作基本框架由5個(gè)部分構(gòu)成，分別是技術(shù)發(fā)展、工業(yè)問題解決、技術(shù)融資、起步支持以及團(tuán)隊(duì)組成。其合作特點(diǎn)為政策理念從保守派轉(zhuǎn)為自由派、黨派更迭的政治影響較大以及科技政策和科技法律并重?！奥?lián)邦-州”政府科技合作對(duì)我國省-部科技合作的借鑒有兩點(diǎn)：外部法制環(huán)境建設(shè)以及市場導(dǎo)向。

美國；科技政策；聯(lián)邦政府；州政府；科技合作

20世紀(jì)70年代以來，出于包括財(cái)源緊縮、冷戰(zhàn)后科學(xué)轉(zhuǎn)型以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，美國聯(lián)邦政府與州政府共同推出了一系列科技合作計(jì)劃、成立了合作機(jī)構(gòu)、并頒布了相關(guān)合作法案。在科技領(lǐng)域，美國聯(lián)邦與州兩級(jí)政府間伙伴關(guān)系從無到有，從零星合作到日漸成熟。厘清美國“聯(lián)邦-州”之間科技合作發(fā)展脈絡(luò)，分析美國聯(lián)邦與州之間的科技合作的項(xiàng)目特點(diǎn)和基本框架，對(duì)我國目前正在興起的省部科技合作是一個(gè)有益的借鑒案例。

1 “聯(lián)邦-州”科技合作的政策發(fā)展歷程

如同 1788年 James Madison在 《聯(lián)邦制》（Federalist）第45條所述的那樣：“憲法授予聯(lián)邦的權(quán)力很少且有限的；而保留在各州的權(quán)力是多且無限的……聯(lián)邦與州政府在憲法框架內(nèi)行使各自權(quán)力［1］?！惫试谶@一既定框架內(nèi)，聯(lián)邦與州政府的科技職能向來都是兩條少有重疊的發(fā)展路徑。直到20世紀(jì)70年代，一方面，在美國國內(nèi)，由于經(jīng)濟(jì)危機(jī)而引發(fā)的政府財(cái)政預(yù)算不足，聯(lián)邦政府必須選擇一種開源節(jié)流的方式以支持美國的領(lǐng)先優(yōu)勢，同時(shí)，州政府和各州科技型企業(yè)的合作，極大地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展；另一方面，在國際上，二戰(zhàn)的結(jié)束要求聯(lián)邦政府變更其軍事導(dǎo)向的科技政策，同時(shí)，日本由于電子產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，迅速所帶動(dòng)其經(jīng)濟(jì)的復(fù)興。在這樣內(nèi)外交迫的情況下，聯(lián)邦政府開始重新思考其科技發(fā)展戰(zhàn)略。

1972年，尼克松總統(tǒng)在科技國情咨文中首次提到要加強(qiáng)聯(lián)邦政府各部門與州及地方政府之間的科技領(lǐng)域協(xié)商與合作［2］。在這一政策方案下，公共法案——“科技政策法案”（94-282）正式簽署，法案中稱：“以往由聯(lián)邦政府獨(dú)立資助的科技項(xiàng)目，應(yīng)該依據(jù)科技項(xiàng)目的利益歸屬重新進(jìn)行分類，部分科技項(xiàng)目由于其利益由聯(lián)邦政府、州政府以及私人部門共享，應(yīng)該由相關(guān)各方共同資助。在資助的過程中，鼓勵(lì)建立起一種合作的關(guān)系貫穿規(guī)劃、決策、資助、執(zhí)行的始終?！保?］隨后，卡特總統(tǒng)在1979年的科技國情咨文中提到：“幾乎沒有哪一個(gè)州或者地方政府能夠單獨(dú)支撐一個(gè)全國范圍內(nèi)的科技合作計(jì)劃，故我希望所有的相關(guān)政府機(jī)構(gòu)能夠積極行動(dòng)起來，合作解決全國范圍內(nèi)的科技問題。同時(shí)，我會(huì)領(lǐng)導(dǎo)‘府際科學(xué)、工程、技術(shù)咨詢小組’（ISETAP）進(jìn)一步促進(jìn)研發(fā)合作?！迸c此同時(shí)，ISETAP作為科技政策辦公室（Office of Science and Technology Policy,OSTP）正式成立，其重要職能是：①協(xié)助聯(lián)邦與州政府共同推薦應(yīng)該優(yōu)先解決的科學(xué)、技術(shù)、以及工程類項(xiàng)目；②協(xié)助科技政策辦公室主任促進(jìn)國家研發(fā)成果轉(zhuǎn)化［4］。1997年，克林頓總統(tǒng)在致全國州長協(xié)會(huì)主席Hon. Bob Miller的信中稱，應(yīng)該通過白宮、聯(lián)邦機(jī)構(gòu)以及各州政府的直接科技合作來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)教育水平、提高醫(yī)保條件、履行環(huán)保職能［5］。

90年代之后，“聯(lián)邦-州”科技合作的發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)一步確定，且三篇重要報(bào)告預(yù)示著美國聯(lián)邦與州政府科技合作逐漸走向成熟。

第一篇是1992年卡耐基科技與政府委員會(huì)的《美國第三個(gè)百年中的科技與州政府》。該報(bào)告分析了州政府在產(chǎn)學(xué)研合作中的優(yōu)勢，探尋了州政府參與國家科技發(fā)展計(jì)劃的路徑，并提出構(gòu)建聯(lián)邦—州科技伙伴關(guān)系［6］。

第二篇是1995年Coburn和Berglund兩位學(xué)者的《伙伴關(guān)系：州和聯(lián)邦技術(shù)合作計(jì)劃綱領(lǐng)》。綱領(lǐng)中詳細(xì)介紹了美國50個(gè)州10個(gè)聯(lián)邦政府的科技合作項(xiàng)目，并從財(cái)政預(yù)算的角度預(yù)測了合作的發(fā)展勢態(tài)，并用600多頁的篇幅給出了企業(yè)可以參與的“聯(lián)邦-州”科技合作項(xiàng)目，從某種意義上說，該綱領(lǐng)更是一本合作指南［7］。

同年9月美國白宮科技政策辦公室頒布了第三篇報(bào)告：《州-聯(lián)邦技術(shù)伙伴關(guān)系最終報(bào)告》。該報(bào)告提出了構(gòu)建科技伙伴關(guān)系的具體的、可執(zhí)行的政策建議以及應(yīng)在哪些科技領(lǐng)域采取聯(lián)合行動(dòng)［8］。

此后，在全國范圍內(nèi)，聯(lián)邦與州政府科技合作呈規(guī)?；l(fā)展趨勢。2001年9月，美國總統(tǒng)布什發(fā)布了第13226條美國總統(tǒng)令，宣布成立總統(tǒng)科技咨詢委員會(huì) （PCAST），PCAST的主要職能是促進(jìn)與科技相關(guān)的各主體間的合作。2004年6月29日在美國俄亥俄州召開了題為“聯(lián)邦-州研發(fā)合作”的研討會(huì)，會(huì)議的主要議題有以下5個(gè)：①建立區(qū)域競爭力；②制定研發(fā)戰(zhàn)略；③培養(yǎng)區(qū)域環(huán)境；④形成區(qū)域伙伴關(guān)系；⑤形成區(qū)域創(chuàng)新體系［9］。

2 “聯(lián)邦-州”科技合作的緣起

“聯(lián)邦-州”科技合作強(qiáng)調(diào)是聯(lián)邦和州兩級(jí)政府共同和商業(yè)界合作，終極目標(biāo)是以科技促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。Lewis Branscomb和George Parker通過比較日、美、德三國的R&D研發(fā)政策后指出，在某些能夠極大促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的技術(shù)領(lǐng)域，工業(yè)界因?yàn)槭袌鍪ъ`或者其他一些缺乏激勵(lì)等原因存在投入不足的現(xiàn)象，在這些領(lǐng)域，政府有必要以公共支出來彌補(bǔ)私人投資不足［10］。

2.1 州政府合作

20世紀(jì)30年代，繼密西西比州第一個(gè)采取工業(yè)復(fù)興激勵(lì)政策之后，美國各州都提供了一系列稅收減免、低息貸款、土地優(yōu)惠等政策以吸引外來投資者［11］。然而，這種工業(yè)復(fù)興政策卻在其后很長一段時(shí)間為學(xué)者所詬病，甚至稱其為煙囪角逐（Smokestack Chasing）的時(shí)代。它最大的弊端就在于其目標(biāo)單一，僅創(chuàng)造短期經(jīng)濟(jì)效益，故只能解決短期就業(yè)問題。且隨著各州優(yōu)惠政策的推廣，州際間競爭趨向白熱化，它的直接后果就是惡性競爭。

為了避免因“煙囪角逐”而帶來的短視效應(yīng)和惡性競爭，部分州開始探索如何通過科技發(fā)展帶動(dòng)州的競爭力。1959年，北卡羅來納州州長 Luther Hodges首次推行了鼓勵(lì)企業(yè)科技創(chuàng)新的政策，并創(chuàng)立了三角研究園（Research Triangle Park），其后的兩任州長Terry Sanford和James Hunt在隨后的任期里延續(xù)并加強(qiáng)了這一政策。到1985年，北卡羅來納州已經(jīng)成功得創(chuàng)造出無數(shù)的就業(yè)機(jī)會(huì)，并使其失業(yè)率低于全國平均水平2個(gè)百分點(diǎn)［12］。1963年，紐約州州長Nelson Rockefeller成立了紐約州科技基金，同期，賓夕法尼亞州和喬治亞州也制定了工業(yè)擴(kuò)展計(jì)劃，用以資助科技型企業(yè)。此后，許多州均效仿推出了旨在刺激經(jīng)濟(jì)的科技政策。

2.2 聯(lián)邦政府合作

聯(lián)邦對(duì)于州的科教支持應(yīng)追溯到1862年的Morrill法案，該法案將聯(lián)邦土地授予各州，共同建設(shè)州立農(nóng)學(xué)院，用以培養(yǎng)一批農(nóng)業(yè)技術(shù)人才，推動(dòng)農(nóng)業(yè)科技化進(jìn)程［13］。然而聯(lián)邦政府真正意識(shí)到將科技轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)實(shí)力則比州政府晚的多，并且其科技職能的轉(zhuǎn)化是伴隨著一系列法律條款的頒布而實(shí)施的。

1980年，《Stevenson-Wydler技術(shù)創(chuàng)新法案》要求聯(lián)邦政府實(shí)驗(yàn)室促進(jìn)向州政府、地方政府和私營部門轉(zhuǎn)讓聯(lián)邦政府擁有的發(fā)明和技術(shù)，這一法案開創(chuàng)了聯(lián)邦政府層面支持私營部門的先河［14］。同年12月，《Bayh-Dole法案》一改過去聯(lián)邦政府將政府補(bǔ)助的學(xué)術(shù)研發(fā)成果歸屬國有的政策，允許學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)擁有研發(fā)成果的專利權(quán)，因此，學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)得以專屬授權(quán)的方式將其專利權(quán)再授予民間企業(yè)［15］。而在此之前，美國政府以聯(lián)邦政府預(yù)算補(bǔ)助學(xué)術(shù)界的研究發(fā)展成果原則上應(yīng)歸屬國有，且不準(zhǔn)對(duì)私人企業(yè)專屬授權(quán)。1982年《小企業(yè)創(chuàng)新項(xiàng)目》要求聯(lián)邦政府專門設(shè)立服務(wù)于小企業(yè)的研發(fā)資金，鼓勵(lì)高科技人才自主創(chuàng)業(yè)，SBIR主要由聯(lián)邦政府各部門資助，如美國國家航空航天局、國立衛(wèi)生研究院、國防部、能源部等，其資助項(xiàng)目瞄準(zhǔn)各個(gè)領(lǐng)域的前沿［16］。盡管聯(lián)邦政府的科技政策較以往有所改變，然而聯(lián)邦政府直接參與私營部門的科研合作項(xiàng)目卻非常有限，最大的原因就是反壟斷法。故1984年，政府頒布了國家合作研究法案，該法案鼓勵(lì)企業(yè)研發(fā)合作不受制于聯(lián)邦反壟斷法 條款，也使得聯(lián)邦政府具有了法律上投入研發(fā)合作的合理性［17］。

然而最終導(dǎo)致聯(lián)邦考慮同州政府建立伙伴關(guān)系，以共同資助企業(yè)進(jìn)行研發(fā)活動(dòng)的則源于兩方面壓力。一是20世紀(jì)80年代初的經(jīng)濟(jì)危機(jī)直接導(dǎo)致了政府 “可自由支配開支”縮減，二是盡管美國在R&D的投入以及基礎(chǔ)科學(xué)方面一直處于領(lǐng)先地位，然而這樣的領(lǐng)先卻沒有很好的轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)利益［17］。這就迫使聯(lián)邦政府繼續(xù)尋求更多的合作伙伴，以增加R&D資助財(cái)源，推動(dòng)科技成果轉(zhuǎn)化。

“聯(lián)邦-州”科技合作是多方面因素共同發(fā)展的使然，理論上講，是技術(shù)市場失靈要求“公私合作”。外部原因是日本、歐洲依靠技術(shù)進(jìn)步而迅速崛起的經(jīng)濟(jì)給美國造成了壓力；內(nèi)部因素則是經(jīng)濟(jì)危機(jī)削減了聯(lián)邦政府的“可自由支配開支”，削減了州的稅收。在這種內(nèi)憂外患的多重壓力下，聯(lián)邦和州的科技伙伴關(guān)系便呼之欲出。

3 “聯(lián)邦-州”科技合作的基本框架

“聯(lián)邦-州”的科技合作基本框架由5個(gè)部分構(gòu)成，分別是技術(shù)發(fā)展、工業(yè)問題解決、技術(shù)融資、起步支持以及團(tuán)隊(duì)組成（見圖1）。

3.1 技術(shù)發(fā)展

技術(shù)發(fā)展主要是針對(duì)新工藝、新過程、新技術(shù)的研究與應(yīng)用的合作項(xiàng)目。根據(jù)合作結(jié)構(gòu)、合作性質(zhì)、合作周期可以分為高校-工業(yè)技術(shù)中心、政府-工業(yè)協(xié)會(huì)、高校工業(yè)研究伙伴以及設(shè)備儀器計(jì)劃4種。

高校-工業(yè)技術(shù)中心的顯著特點(diǎn)是從事工業(yè)技術(shù)相關(guān)領(lǐng)域的跨學(xué)科研究，提供短期項(xiàng)目的解決方案以及提供有關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)問題的咨詢。從構(gòu)成上來說，一般為一個(gè)或多個(gè)大學(xué)和數(shù)家公司的聯(lián)合體，高校-工業(yè)技術(shù)中心大多隸屬于學(xué)校，還有相當(dāng)一部分由高校、公司共同組成委員會(huì)管理，也有一小部分則是委托第三部門或者NGO組織管理。從中心的規(guī)模來看，年度資助額度為50萬美元的為小型中心，一般有2到3名全職員工；100萬到300萬美元的為中型中心，員工數(shù)為20到30名；1000萬美元以上為大型中心，員工數(shù)超過100人［18］。兩級(jí)政府在中心建成的頭五年提供資金資助，5年過后中心自給自足。目前，已經(jīng)有25個(gè)州參與到這一項(xiàng)目中，在聯(lián)邦一級(jí)則通過國家科學(xué)基金會(huì)的工程研究中心項(xiàng)目以及國家航空航天局的商業(yè)發(fā)展項(xiàng)目提供資助。

政府-工業(yè)協(xié)會(huì)在功能上和高校-工業(yè)技術(shù)中心類似，所不同的是，雖然高校也有可能介入，但其并非主要參與者。協(xié)會(huì)一般采取獨(dú)立組織的形式運(yùn)作，且這種協(xié)會(huì)在聯(lián)邦層次非常常見，就是說，聯(lián)邦政府在合作項(xiàng)目中的作用大于州政府。在過去的很長一段時(shí)間里，國家高等研究計(jì)劃局就采取這樣一種形式和商業(yè)界合作以解決大型國防工業(yè)難題。除此之外，由美國國防部下的半導(dǎo)體制造技術(shù)聯(lián)盟（SEMATECH）和美國國家標(biāo)準(zhǔn)及技術(shù)研究所下的先進(jìn)技術(shù)計(jì)劃也對(duì)政府-工業(yè)協(xié)會(huì)提供資助［19］。

圖1 “聯(lián)邦—州”科技合作框架圖數(shù)據(jù)來源：作者根據(jù)State cooperative technology programs&Federal cooperative technology programs by FY2007; partnerships:a compendium of state and federal cooperative technology programs;以及Science and Engineering Indicators 2010綜合整理所得。

高校工業(yè)研究伙伴是圍繞某一特定研究項(xiàng)目所建立起來的高校和企業(yè)界一對(duì)一的合作形式，州政府資助是常會(huì)明確規(guī)定合作成果和產(chǎn)出應(yīng)該在本州內(nèi)，沒有或者少有溢出。這樣的合作通常是促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)換，建立起和工業(yè)界長期有效的合作關(guān)系。目前，聯(lián)邦政府通過小企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)化研究項(xiàng)目予以支持，在州一層面，則包括阿肯薩斯、馬里蘭、堪薩斯等12個(gè)州參與該合作項(xiàng)目。

設(shè)備儀器計(jì)劃主要目的是為企業(yè)、特別是小企業(yè)提供價(jià)格高昂的儀器設(shè)備，如超級(jí)計(jì)算機(jī)、生物工藝設(shè)備等，另外也提供專家咨詢意見或者企業(yè)培訓(xùn)等。目前，北卡羅來納、賓夕法尼亞、卡羅拉多等10個(gè)州提供該項(xiàng)目，在聯(lián)邦一級(jí)則通過國家科學(xué)基金會(huì)的超級(jí)計(jì)算機(jī)中心等項(xiàng)目予以資助。

總體而言，技術(shù)發(fā)展項(xiàng)目是聯(lián)邦和州政府資助的重點(diǎn)，占到整個(gè)資助總額的45%，而其中的高校-工業(yè)技術(shù)中心又是重中之重（見表1）。

表1 “聯(lián)邦-州”科技合作的項(xiàng)目組成 單位：1000美元

3.2 工業(yè)問題解決項(xiàng)目

工業(yè)問題解決項(xiàng)目主要是幫助企業(yè)獲得更多的市場份額、提高管理效率或追求更高的產(chǎn)出等項(xiàng)目，包括技術(shù)推廣、聯(lián)邦技術(shù)應(yīng)用項(xiàng)目以及實(shí)施補(bǔ)貼3個(gè)合作項(xiàng)目。

技術(shù)推廣項(xiàng)目是目前最為普及的合作項(xiàng)目，主要功能是幫助中小型企業(yè)更好地運(yùn)用已有的先進(jìn)技術(shù)而創(chuàng)造利潤。技術(shù)推廣項(xiàng)目重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)預(yù)估企業(yè)的需求，并推薦相應(yīng)的技術(shù)。在州一級(jí)，技術(shù)推廣項(xiàng)目一般通過獨(dú)立組織運(yùn)作，由學(xué)?；蛑菡苯庸芾?，目前已經(jīng)有40個(gè)州參與該項(xiàng)目。在聯(lián)邦一級(jí)，是通過美國標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)研究院下的制造技術(shù)中心予以資助。

聯(lián)邦技術(shù)應(yīng)用項(xiàng)目集合了由聯(lián)邦和州政府資助的，旨在促進(jìn)聯(lián)邦實(shí)驗(yàn)室成果向工業(yè)界轉(zhuǎn)移的項(xiàng)目。聯(lián)邦技術(shù)應(yīng)用項(xiàng)目的目標(biāo)是確定聯(lián)邦實(shí)驗(yàn)室最有可能被商業(yè)化的科研成果和商業(yè)界最需要的技術(shù)。目前，已經(jīng)有新墨西哥州、密西西比州等9個(gè)州和聯(lián)邦實(shí)驗(yàn)室合作資助該項(xiàng)目，而聯(lián)邦一級(jí)則是通過國家航空航天局的區(qū)域技術(shù)轉(zhuǎn)移中心予以資助。

實(shí)施補(bǔ)貼是技術(shù)推廣項(xiàng)目的子項(xiàng)目，旨在資助合作進(jìn)行過程中的購買設(shè)備、軟件、一級(jí)提供咨詢等活動(dòng)，一般金額不超過1萬美元。目前，州一級(jí)提供該資助的有愛荷華、俄勒岡、堪薩斯等。

3.3 技術(shù)融資

對(duì)于中小型企業(yè)而言，最大的困難就是風(fēng)險(xiǎn)資金的籌集，故融資問題也是聯(lián)邦以及州政府的資助重點(diǎn)。目前聯(lián)邦主要的融資手段是通過項(xiàng)目融資，而州政府則通過項(xiàng)目融資和企業(yè)融資兩種方式。

（1）企業(yè)融資。

企業(yè)融資項(xiàng)目的資助對(duì)象是科技型企業(yè)，資助形式為政府撥款、低息貸款或者產(chǎn)權(quán)投資等，撥款規(guī)模為5萬美元到20萬美元不等。除了政府直接對(duì)科技型企業(yè)予以資助外，州政府還可以將補(bǔ)助劃撥于商業(yè)銀行、風(fēng)險(xiǎn)投資企業(yè)等管理?？萍夹推髽I(yè)可以將該資助用于市場評(píng)估、提高產(chǎn)能，有時(shí)也可以用作研發(fā)活動(dòng)。由于企業(yè)融資項(xiàng)目的主要資助者為州政府，故大都要求企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益僅限于州內(nèi)。

（2）項(xiàng)目融資。

和企業(yè)融資項(xiàng)目不同，項(xiàng)目融資主要針對(duì)特定研發(fā)項(xiàng)目提供資助，且聯(lián)邦政府也是該項(xiàng)目的主要支持者。最為典型的聯(lián)邦資助項(xiàng)目是小企業(yè)創(chuàng)新研究項(xiàng)目，該項(xiàng)目在第一階段的資助額度為5萬到10萬，為期6個(gè)月，如果運(yùn)行良好，資助進(jìn)入第二階段，資助額為40萬到75萬，為期24個(gè)月；第二種聯(lián)邦資助項(xiàng)目為技術(shù)再投資項(xiàng)目，資助額度為10萬到30萬，資助年限為2年；第三種為商務(wù)部的高級(jí)技術(shù)項(xiàng)目，該項(xiàng)目也是資助額度最大的項(xiàng)目，資助額度為50萬到200萬不等。

（3）州資助的聯(lián)邦擴(kuò)展項(xiàng)目。

資助的聯(lián)邦擴(kuò)展項(xiàng)目是指州政府幫助本州企業(yè)獲取聯(lián)邦政府的項(xiàng)目資金。州政府或直接指導(dǎo)，或通過特定機(jī)構(gòu)指導(dǎo)。指導(dǎo)形式有幫助企業(yè)完善申請(qǐng)表、提供申請(qǐng)信息、技術(shù)支持，甚至提供配套資金，目前共有30個(gè)州提供該項(xiàng)服務(wù)。

3.4 起步支持

由于企業(yè)在建立初期其“死亡率”相當(dāng)之高，故對(duì)于州政府和聯(lián)邦政府而言，扶持“襁褓”中的科技型企業(yè)是一項(xiàng)重要的任務(wù)。目前，兩級(jí)政府對(duì)于新興技術(shù)型企業(yè)的資助主要通過以下三種形式進(jìn)行：①孵化器，由于孵化器有其特殊的區(qū)位因素，故州政府是其主要資助者，全美有38個(gè)州提供該項(xiàng)服務(wù)；②聯(lián)邦起步支持最為典型的聯(lián)邦政府支持“襁褓”中的科技型企業(yè)的的項(xiàng)目為小企業(yè)創(chuàng)新項(xiàng)目，相應(yīng)的也有部分州提供該項(xiàng)目的配套資金；③工業(yè)園，目前全美有包括卡羅拉多的丹佛技術(shù)中心、加州的紐波特技術(shù)中心、紐約的仁斯利爾技術(shù)中心等17個(gè)州政府資助本州工業(yè)園，在聯(lián)邦一級(jí)，則是通過小企業(yè)創(chuàng)新研究項(xiàng)目、技術(shù)再投資項(xiàng)目以及高級(jí)技術(shù)項(xiàng)目予以資助。

3.5 團(tuán)隊(duì)組成

組團(tuán)項(xiàng)目的目的在于集合企業(yè)、大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)等的優(yōu)勢，發(fā)揮其集群效應(yīng)。團(tuán)隊(duì)組成項(xiàng)目又可以成為產(chǎn)業(yè)集群或者創(chuàng)新集群項(xiàng)目。目前的團(tuán)隊(duì)組成項(xiàng)目主要有兩種形式：工業(yè)網(wǎng)絡(luò)和互動(dòng)數(shù)據(jù)庫。前者主要有州政府資助，但聯(lián)邦政府也會(huì)在工業(yè)網(wǎng)絡(luò)成立的初期通過技術(shù)再投資項(xiàng)目以及美國標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)研究院的制造推廣項(xiàng)目資助一部分工業(yè)網(wǎng)絡(luò)；后者的主要目的是更好的在本州內(nèi)以及全國范圍內(nèi)利用科技整合資源，創(chuàng)造一個(gè)企業(yè)、高校以及研究機(jī)構(gòu)的互動(dòng)平臺(tái)。

總得說來，在州一級(jí)，超過半數(shù)的州政府都參與了技術(shù)發(fā)展計(jì)劃、州資助的聯(lián)邦項(xiàng)目擴(kuò)展計(jì)劃以及高校-企業(yè)技術(shù)中心計(jì)劃，參與州的數(shù)目分別為40、38、25項(xiàng)，而對(duì)于政府-企業(yè)協(xié)會(huì)、聯(lián)邦技術(shù)應(yīng)用項(xiàng)目以及實(shí)施補(bǔ)助則少有參與，合作數(shù)分別為4、9、4項(xiàng)。這是由于這類項(xiàng)目的惠及面較廣，難以將經(jīng)濟(jì)利益集中到本州內(nèi)部，故各州積極性不高。從聯(lián)邦層面來說，聯(lián)邦政府10個(gè)部門出臺(tái)了35個(gè)科技計(jì)劃用于支持“聯(lián)邦-州”科技合作，其中技術(shù)發(fā)展計(jì)劃也是合作的重點(diǎn)（見表2）。

4 “聯(lián)邦-州”科技合作的特點(diǎn)和簡評(píng)

從“聯(lián)邦-州”科技合作40年來看，美國的科技合作政策有以下三大特點(diǎn)：

（1）政策理念從保守派轉(zhuǎn)為自由派。

對(duì)于科技政策理念，保守派一貫認(rèn)為自由競爭是治理科技的最佳方式，政府的主要職能是資助基礎(chǔ)研究，而且聯(lián)邦政府只應(yīng)該從事大科學(xué)研究，絕對(duì)不能參與具有經(jīng)濟(jì)效益的技術(shù)發(fā)展過程。因此，20世紀(jì)70年代以前，政府的主要科技項(xiàng)目多為國防、太空、能源等基礎(chǔ)科學(xué)研究。70年代后，由于經(jīng)濟(jì)環(huán)境和世界局勢的變化，自由派逐漸占據(jù)了上風(fēng)，該理念認(rèn)為政府應(yīng)該在民間科技上扮演重要角色，并有義務(wù)以科技帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府甚至應(yīng)該制定資助某些領(lǐng)域以及相關(guān)技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用。故“聯(lián)邦-州”科技合作是政府科技政策轉(zhuǎn)型的一大代表，標(biāo)志著政府全方位與民間合作，并將研究成果應(yīng)用于商業(yè)領(lǐng)域。

（2）科技政策和科技法律并重。

“聯(lián)邦-州”科技合作項(xiàng)目是伴隨著一系列科技法律的制定而出臺(tái)的。從最早的Morrill法案（1862年），規(guī)定聯(lián)邦向各州贈(zèng)予土地，共建州農(nóng)業(yè)大學(xué)，到1980年的 《Stevenson-Wydler技術(shù)創(chuàng)新法案》和《Bayh-Dole法案》要求聯(lián)邦層面的政府資助民營科技，再到1982年的《小企業(yè)創(chuàng)新項(xiàng)目》（SBIR）要求聯(lián)邦政府各部門專門設(shè)立服務(wù)于小企業(yè)的研發(fā)資金，到最后，政府頒布的國家合作研究法案。也就是說在大規(guī)模的“聯(lián)邦-州”科技合作之前，已經(jīng)形成了一個(gè)較為成熟的外部法制環(huán)境。在此前提下，聯(lián)邦政府各部門的38個(gè)科技合作項(xiàng)目才紛紛出臺(tái)。

（3）黨派更迭的政治影響較大。

從總的趨勢來看，“聯(lián)邦-州”科技合作逐漸增多，但其發(fā)展并非一帆風(fēng)順，最大的原因來自黨派更迭的政治影響。繼尼克松、卡特等總統(tǒng)之后，克林頓更是延續(xù)了“聯(lián)邦-州”科技合作計(jì)劃，并且強(qiáng)調(diào)其科技政策要點(diǎn)為創(chuàng)造一個(gè)有利于技術(shù)創(chuàng)新與投資的商業(yè)環(huán)境，以增強(qiáng)美國的工業(yè)競爭力，結(jié)合各級(jí)政府、工商業(yè)界以及學(xué)術(shù)界成為一個(gè)密切的合伙關(guān)系，共同研究發(fā)展與推廣先進(jìn)技術(shù)。然而，1994年美國中期選舉之后，共和黨控制了國會(huì)參、眾兩院，取得了立法主導(dǎo)權(quán)，克林頓的新科技政策受到直接的挑戰(zhàn)，設(shè)備儀器計(jì)劃、高速計(jì)算器等被裁減一半。此外，商業(yè)部的先進(jìn)技術(shù)計(jì)劃以及國防部的技術(shù)在投資計(jì)劃也遭到大量的裁減。而小布什的科技合作計(jì)劃則偏向于整合科技資源以支持反恐戰(zhàn)爭、國土安全、經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇與創(chuàng)造就業(yè)。

5 “聯(lián)邦-州”科技合作對(duì)我國省部科技合作的啟示

我國的中央與地方政府間科技合作始于改革開放后，早期以省政府和中央部委共建地方大學(xué)、實(shí)驗(yàn)室或者工程研究中心的形式出現(xiàn)，一般采取共同出資的形式。2000年以來，這樣的縱向科技合作形式變得更加豐富，如省部聯(lián)席會(huì)議、省部科技會(huì)商、省部科技咨詢、省部聯(lián)合科技招標(biāo)等形式，有研究表明。截至2009年，已經(jīng)有科技部、教育部、農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部、水利部、商務(wù)部、鐵道部、國土資源部等十余個(gè)部委，以及28個(gè)省、自治區(qū)、直轄市參與到省部科技合作中［20］。他山之石可以攻玉，美國的兩級(jí)政府間合作對(duì)我國省部科技合作的借鑒主要有以下2點(diǎn)：首先，美國的科技體系是法律中心，法律規(guī)定了項(xiàng)目的目標(biāo)、獎(jiǎng)懲額度、執(zhí)行期限。而目前中國的科技管理雖已出臺(tái)多項(xiàng)法律，如《科技進(jìn)步法》、《專利法》、《技術(shù)合同法》等，但在涉及中央與地方的科技合作，以及政府與企業(yè)合作等領(lǐng)域，相關(guān)法律還尚未形成，以至于合作中出現(xiàn)各部門各管一事，缺乏法律層面強(qiáng)有力的部門協(xié)調(diào)機(jī)制，未能形成部門的整體合力。故建立一個(gè)健康穩(wěn)定的法制環(huán)境，是省部科技合作的前提保障。

表2 按部門分聯(lián)邦政府資助的合作計(jì)劃

其次，省部科技合作雖然涉及兩級(jí)政府，但是其本質(zhì)還是政府和企業(yè)間的合作，是一種“公私合作”，其目的是以科技促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。雖然經(jīng)濟(jì)自由派認(rèn)為，政府應(yīng)該在民間科技中扮演重要角色，并有義務(wù)以科技帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，然而并不是要由“政府功能”來取代“市場選擇”程序；而是透過政策擴(kuò)大國家基礎(chǔ)技術(shù)商品化的潛在利益，以增加經(jīng)濟(jì)與社會(huì)福利，創(chuàng)造一個(gè)有利于技術(shù)創(chuàng)新與投資的商業(yè)環(huán)境，以增強(qiáng)工業(yè)競爭力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)成長與創(chuàng)造就業(yè)。

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The 40-Year Science and Technology Cooperation between U.S.Federal Government and State Government

Zeng Jingjing,Zhong Shuhua
（School of Public Administration,Huazhong University of Science and Technology,Wuhan 430074,China）

The science and technology cooperation between U.S.Federal government and State government has become a complete system after 40 years development.Five parts comprise the framework of the science and technology cooperation:technology development,industrial problem solving,technology financing,start-up assistance,and team together.The features of this cooperation are policy shifting from conservative to liberal,the relative strong political influence of parties change,and attaching equal stress on policy and law.Chinese provinces and ministry science and technology cooperation can draw two merits from U.S.federal-state government cooperation of science and technology:the external law environment construction and market-oriented.

America;science and technology policy;federal government;state government;science and technology cooperation

教育部科技委戰(zhàn)略研究重點(diǎn)項(xiàng)目“我國‘中央-區(qū)域’科技治理研究”（教技委[2008]14號(hào)）。

2010-07-15

曾婧婧(1983-)，女，湖北武漢人，公共管理學(xué)博士生，佛羅里達(dá)州立大學(xué)訪問學(xué)者；研究方向：科技合作、科技行政管理與科技政策。

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（責(zé)任編輯 遲鳳玲）