馮一凡

7月12日,北京會議中心上演了一場政府購買社會組織公益服務的盛宴。500余家“攤位”展示著各類公益項目簡介,涉及扶貧救助、扶老助殘、醫(yī)療衛(wèi)生等10個領域?！摆s集”般的大會正式掀起了北京市億元資金政府購買NGO(Non-Governmental Organization)服務的帷幕。然而自誕生之日起,“政府購買服務”這個嶄新的字眼就被一個個質疑的問號包圍著。政府購買服務出于怎樣的考慮?購買資金從何而來?怎樣讓政府購買民生服務成為一種常態(tài)?其中的監(jiān)督機制又應該如何建立?

“強政府,大社會”

促進NGO將社會組織的發(fā)展是中國完成社會轉型的必要前提。北京市社會團體管理辦公室(簡稱社團辦)書記溫慶云表示,政府購買服務模式的提出主要以實現(xiàn)政府角色轉變?yōu)槌霭l(fā)點,由“全能政府”轉向“有限政府”,管理方式由微觀管理變?yōu)楹暧^調控。原本由政府包攬的社會服務職能將漸漸交由社會團體,而在原有政府體系中承擔這些職能的事業(yè)單位也將逐步“轉型”。

溫慶云說:“在國外,NGO社會組織是社會建設的主體,強調的是‘小政府,大社會的理念。引入市場競爭機制,一方面優(yōu)化了服務的質量,另一方面也降低了政府的財政負擔。結合中國的國情,我認為,應該形成‘強政府,大社會的理念。由政府,特別是財政部門,發(fā)揮引導作用,扶植社會組織,撬動社會資源?！?/p>

這與清華大學公共管理學院創(chuàng)新與社會責任研究中心主任鄧國勝的觀點不謀而合。鄧國勝認為,這種政府付費或購買、民間組織提供服務的合作模式,既能明確民間組織相應的職能,又使民間組織獲得穩(wěn)定的服務項目和經(jīng)費來源,使NGO社會組織發(fā)展獲得實質性的內容和更大的空間。

溫慶云不乏感慨地說:“我們的政府機構應該從根本上轉變理念,社會組織不是‘洪水猛獸,應當正確認識和管理。今后政府購買服務應該成為現(xiàn)代政府發(fā)展的一種新趨勢,有利于轉變政府職能,精簡政府機構,提高行政效率。”但在管理流程和資金配置上溫慶云表示還需要更系統(tǒng)的規(guī)劃。

億元資金的煩惱

去年北京市財政預算涵蓋1.5億社會建設資金,計劃用于購買居委會、樞紐型組織和社會組織服務三方面工作。其中涵蓋的用于購買社會組織服務的資金將購買300項社會組織公益服務項目,根據(jù)項目的不同情況,給予每個項目3萬至30萬元不等的資金支持。

記者從部分參與此次購買服務的NGO社會組織中了解到,財政預算的1.5億元社會建設資金雖包括了購買NGO服務所需,但不足以涵蓋此次北京市政府購買NGO服務的1億資金。

業(yè)內專家指出,若要解決資金的問題可能需要北京市社團辦與社工委協(xié)調,從原有的1.5億中爭取更多資金。但這將意味著社會建設預算資金所覆蓋的其它方面工作將受到影響。專家也提出了另一種解決方法,即向財政部門申請追加資金,填補缺口。但財政預算并無購買社會組織服務這項科目,預算盤子已成定局,財政又該如何解決這筆資金?

溫慶云在受訪時反復與記者強調,此事尚在協(xié)商中,社團辦將不遺余力將工作繼續(xù)開展下去。連續(xù)多日,記者多次聯(lián)系采訪北京市財政局相關負責人,但一直未取得任何結果。與此同時,已經(jīng)簽約的社會組織,特別是一些資金短缺的草根型NGO只能苦苦期盼資金的到位,以維持機構的良性運轉。

據(jù)知情人士介紹,盡管北京市有關部門已經(jīng)起草了一份文件——《北京市政府購買社會組織公益服務項目試點工作意見》,但在“錢”的問題上仍是各部門間糾結的核心。

“實際上財政對購買服務沒有劃撥專項經(jīng)費。購買哪些服務、怎么購買、如何監(jiān)管購買后的效益,還需要經(jīng)過深思熟慮,認真研究。”溫慶云說。今后政府購買社會組織服務若要成為常態(tài),必將需要穩(wěn)定的資金保障,這涉及到各部門的責任、權力和利益的劃分。一套系統(tǒng)化、規(guī)范化的管理與資金配置辦法亟待出臺。此外,業(yè)內學者表示,政府購買NGO服務目前最大的阻礙是財政系統(tǒng)表現(xiàn)得過于“頑固”,一方面是對NGO的認識和理念“頑固”;另一方面在預算科目上“頑固”,不夠靈活。

截止至發(fā)稿日,記者仍試圖與北京市財政局聯(lián)系,但對于政府購買NGO服務的資金問題,北京市財政局表示不方便透露。

“購買”≠“采購”,常態(tài)如何形成

政府購買社會組織公益服務若要成為常態(tài),需要澄清“政府”、“購買”、“服務”三個抽象的概念。業(yè)內學者指出,首先,什么是“政府”?我們不能籠統(tǒng)地說“政府”,民政部門想購買NGO的服務,但民政部門有多少錢可以來購買?錢又在哪里呢?錢在財政部門。政府購買NGO服務,但到底有哪些政府部門可以購買? 政府內部職能的交叉,也導致政府購買服務的躑躅不前。

其次,什么叫“購買”?為何是“購買”而非“采購”?NGO所服務的領域:教育、公共衛(wèi)生、社會福利、社區(qū)公共服務等不在《政府采購法》原有法律范圍之內,即使按照《招標投標法》,NGO所提供服務的領域也不在其中?！安少彙币馕吨?guī)?；挠唵巍⒄?guī)化的管理和可持續(xù)性的資金保障,相比之下,“購買”字面上則涵蓋了“單一性”、“偶然性”、“隨意性”的意味,對于“購買”的數(shù)量、“購買”的頻率、“購買”資金的來源沒有明確的定義。

第三個關鍵詞即“服務”。何為“服務”?“服務”的領域、對象有沒有清晰地規(guī)劃?服務提供方的選擇和服務的流程怎樣確定?政府事業(yè)單位所提供的公共服務是否涵蓋在內?“服務”的標準、質量如何制定和監(jiān)督?政府已經(jīng)逐漸看到社會組織在社會建設中發(fā)揮越來越重要的作用,特別是在服務民生這個領域。

溫慶云也表示:“現(xiàn)在最關鍵的是要出臺有效的規(guī)章制度,形成系統(tǒng),約束購買的范圍,購買的方式和監(jiān)督檢查的辦法?！?/p>

政府購買社會組織公益服務常態(tài)機制的形成需要制定相關的管理辦法,規(guī)范政府購買行為。業(yè)內人士建議,首先要通過對《政府采購法》、《招標投標法》的完善,明確各部門政府的職責,約束行政職能的延伸。二是要制定購買公共服務的預算,在財政預算中列出專門的科目,納入年度財政預算,為推進公共服務購買提供有效的財力保障,解決財政投入上遇到的制度問題。政府購買預算也應通過公開方式向社會公布,提高政府購買服務預算資金的透明度。對此,寶雞市財政局社保科科長崔勤學也表示,政府購買服務的資金應當納入年度預算,由民政部門負責統(tǒng)計服務種類、服務對象的范圍、服務標準等工作,上報給財政部門,統(tǒng)一編制預算,并由財政通過國庫集中支付直接提供給社會組織。三是對服務的流程進行規(guī)劃。凡屬競爭性購買模式,需要進一步完善購買程序的細節(jié),考慮到長效機制、成本核算、民間組織的草根性、目標和評估的本土化、政策制定過程中的協(xié)商參與等問題。對招標方式要有明確的要求,如采購公告的時間、參與競標的家數(shù)、評標的流程等,規(guī)范政府采購的基本程序。同時,應當考慮減少非競爭性購買模式,建立事項明確、權責清晰、主體獨立的購買關系。對于與政府職能相關的行政事業(yè)機構,不應參與購買,或加快事業(yè)單位改制的進程,確立購買契約關系,理清行政與事業(yè)、公共服務購買與事業(yè)單位改制之間的界線和關系。

建立多元化專業(yè)監(jiān)督

最好的服務來自最嚴格的監(jiān)督。鄧國勝表示,多元化的監(jiān)督管理是購買公共服務的制度保障。財政部門或應加強對購買資金使用的監(jiān)督,建立績效評估體系,并有責任確保財政資金流程的安全可靠與高效。對于服務的質量、數(shù)量的監(jiān)督或應歸屬購買服務的部門負責。但崔勤學指出,在工作中發(fā)現(xiàn)目前存在普遍的基層信息不對稱問題。“由于缺乏完善的信譽系統(tǒng)網(wǎng)絡,財政部門無法得到真實、有效的信息,對基層服務開展過程中出現(xiàn)的問題不甚了解,以至于無法真正確保有效地監(jiān)督。” 崔勤學說。

除卻政府部門內部的監(jiān)督,采納獨立的第三方監(jiān)督機構也是一種選擇,如會計事務所、法律事務所、審計事務所等機構。這些機構參與政府購買服務的監(jiān)督具備客觀性和公正性,擁有更專業(yè)的人才,也更科學、技術性更強、更客觀中立。亦或建立專家監(jiān)督機制,從更宏觀的角度去監(jiān)督政府購買服務中出現(xiàn)的問題。讓專家團隊及時了解政府購買服務的運行狀況,通過數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)購買服務中出現(xiàn)的問題,并及時調整相應的政策。

此外,政府購買社會組織服務將直接影響著社會公眾的利益,公眾和媒體的監(jiān)督能夠直接反映政府購買公共服務的效果,也讓購買的資金、流程中的任何瑕疵無影遁形。

簡言之,政府購買社會組織服務模式的最終確立還需要很長一段時間的磨合。其中在觀念轉變、資金來源和管理體系上仍存在諸多矛盾和沖突,解決的途徑仍需要決策者盡快給出明確的辦法。