蔣洪

讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行是黨和政府反復(fù)強(qiáng)調(diào)的一個(gè)工作目標(biāo),預(yù)算公開透明已在全社會(huì)形成了共識(shí)?！墩畔⒐_條例》的實(shí)施已經(jīng)兩年有余,各級(jí)政府在預(yù)算公開透明方面也下達(dá)了一系列的文件,現(xiàn)在的關(guān)鍵在于采取切實(shí)行動(dòng),將陽(yáng)光財(cái)政的理念落在實(shí)處。

前進(jìn)中的徘徊

自《政府信息公開條例》實(shí)施以來(lái),上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心就對(duì)我國(guó)省級(jí)財(cái)政透明度狀況做了跟蹤調(diào)查。2009年首次發(fā)布了《中國(guó)省級(jí)財(cái)政透明度評(píng)估報(bào)告》,并公布了我國(guó)大陸三十一個(gè)省(直轄市、自治區(qū))評(píng)分的排行榜。2010年,該研究團(tuán)隊(duì)繼續(xù)對(duì)這三十一個(gè)省級(jí)財(cái)政用同樣的方法和同樣的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)對(duì)它們的財(cái)政透明度做了評(píng)估,目的在于用定量化的方法來(lái)反映我國(guó)財(cái)政透明度的狀況以及變化趨勢(shì)。下表顯示了這項(xiàng)評(píng)估的結(jié)果,可以得出以下幾點(diǎn)結(jié)論:

1.我國(guó)2010年的財(cái)政透明度在整體上仍處在十分滯后的水平上。盡管評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)要求很低,但我國(guó)省級(jí)財(cái)政的平均得分仍僅為21.87分,離及格線還有很大的距離。得分最高的省份沒有超過(guò)及格線,約三分之一的省份得分在20分以下。

2.與2009年的透明度得分情況相比,從總體上來(lái)說(shuō)只有0.16分的增長(zhǎng),可以說(shuō)是停滯不前。如果以這樣的速度增長(zhǎng),那么100年也只能增加16分,要超過(guò)及格線需要再過(guò)300年。從各省分?jǐn)?shù)的分布情況來(lái)看,2010年呈現(xiàn)這樣一種趨勢(shì),排名靠前的省份透明度大幅度的下降。2009年前五名的平均得分為37分,而2010年下降為31分,下降幅度超過(guò)15%。而排名靠后的省份透明度略有提高,最后五名的平均得分2009年為15分,而2010年為17分。

3. 評(píng)估結(jié)果表明,各省政府在提高財(cái)政透明度方面的實(shí)際行動(dòng)與提出的目標(biāo)之間存在很大距離。有的地方口號(hào)喊得很響,但行動(dòng)卻非常遲緩,不愿冒尖,但求無(wú)過(guò),等待和觀望成為一種常見的心態(tài)。這種情況嚴(yán)重阻礙了財(cái)政透明度的提高。言必信,行必果才能取信于民。眼下最為迫切的是貫徹落實(shí),在提高預(yù)算透明度方面采取切實(shí)有效的行動(dòng)。

信息披露的盲點(diǎn)

要了解政府的財(cái)政情況,對(duì)公共資金的使用進(jìn)行有效的審查和監(jiān)督,究竟需要披露哪些信息?從目前的情況來(lái)看,哪些財(cái)政預(yù)算信息還沒有公開或者公開得不夠呢?從上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心的調(diào)查結(jié)果來(lái)看,以下方面還有待于改進(jìn)。

1信息的完整性。

社會(huì)公眾委托政府進(jìn)行管理和使用的所有公共資金都應(yīng)該納入信息披露的范圍,不能只讓社會(huì)看到其中的一部分,而其他部分排除在信息披露范圍之外。這就好比看東西要看到它的整體,不能將一部分遮蓋起來(lái)。不能全面地觀察就談不上透明。

社會(huì)委托政府管理的資金可以分為三類:一般政府基金、社會(huì)保障基金以及經(jīng)營(yíng)性的國(guó)有資產(chǎn)基金。這三類都是公共資金,應(yīng)在人大、政協(xié)和社會(huì)公眾的監(jiān)督之下運(yùn)行,需要將有關(guān)信息公開。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心的調(diào)查提綱根據(jù)這三類基金的透明度情況分別作了調(diào)查,從調(diào)查結(jié)果來(lái)看,信息的完整性存在嚴(yán)重問(wèn)題,后兩類基金的基本上沒有公開,而前一類也只公開了預(yù)算內(nèi)的部分,相當(dāng)多的預(yù)算外資金尚處在社會(huì)監(jiān)督的視野之外。

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心有關(guān)社會(huì)保障基金調(diào)查的主要信息是養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)以及工傷保險(xiǎn)基金的收入、支出、余超、資產(chǎn)、負(fù)債、凈資產(chǎn)的匯總信息和分類信息,共有30個(gè)信息調(diào)查項(xiàng)目。各省都能提供信息的項(xiàng)目只有5個(gè),其他項(xiàng)目的信息基本上不能獲得 。國(guó)有企業(yè)基金需要了解的信息主要是國(guó)有企業(yè)的收入、成本、利潤(rùn)、資產(chǎn)、負(fù)債、凈資產(chǎn)。在有關(guān)的17個(gè)調(diào)查項(xiàng)目中,只有1個(gè)項(xiàng)目各省都能提供信息,7個(gè)項(xiàng)目只有個(gè)別省提供,另有9個(gè)項(xiàng)目沒有一個(gè)省提供任何信息 。

2信息的多維性

財(cái)政預(yù)算的透明需要提供多維度的信息。這就好比要把一個(gè)東西看清楚需要從多個(gè)視角來(lái)觀察一樣。從財(cái)政上來(lái)看,有兩個(gè)基本的視角。一個(gè)是流量信息,也就是公共資金收入和支出的信息,另一個(gè)是存量信息,也就是公共資產(chǎn)和負(fù)債的信息。這兩類信息結(jié)合起來(lái)才能構(gòu)成財(cái)政狀況的完整圖像。

我國(guó)目前的財(cái)政信息披露基本上局限在收支信息上,資產(chǎn)和負(fù)債狀況的披露幾乎是個(gè)空白,而在一些財(cái)政管理比較先進(jìn)的國(guó)家里,定期公布政府資產(chǎn)負(fù)債的財(cái)務(wù)報(bào)表和相關(guān)統(tǒng)計(jì)已是一個(gè)基本的信息披露要求。

在上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心的財(cái)政透明度調(diào)查中,有關(guān)一般政府基金資產(chǎn)負(fù)債信息的調(diào)查項(xiàng)目有7個(gè),31個(gè)省中只有極個(gè)別省提供了部分信息,其余的29個(gè)省未提供任何信息 。財(cái)政存量信息的披露在我國(guó)基本上是個(gè)空白。

3基本分類信息

財(cái)政透明不僅要求公開預(yù)算收支的總量,而且需要讓社會(huì)了解這一總量的具體構(gòu)成,這就需要公開預(yù)算的基本分類信息,尤其是預(yù)算支出的分類信息。

通常,預(yù)算支出可以從三個(gè)方面來(lái)進(jìn)行分類。一是按支出的功能進(jìn)行分類,例如行政、國(guó)防、教育、環(huán)境、等等,反映公共資金在各種用途之間的配置情況。二是按支出的性質(zhì)進(jìn)行的分類,例如工資、獎(jiǎng)金、公務(wù)費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)、轉(zhuǎn)移支付、設(shè)備購(gòu)置和基建等等,反映支出所購(gòu)買的商品或服務(wù)的性質(zhì)以及支付的對(duì)象。三是按部門分類,反映支出在各部門之間的配置情況。這三種分類是財(cái)政管理的基本分類信息,也是各國(guó)預(yù)算報(bào)告的基本信息。

我國(guó)財(cái)政在分類信息的披露上存在的問(wèn)題是忽視了第二和第三種分類信息的披露,向社會(huì)公布的通常只有按功能分類的支出信息。從上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心的調(diào)查情況來(lái)看,按功能分類的支出信息31個(gè)省全都公布了,但是按部門分類的支出數(shù)只有1個(gè)省提供了信息,而按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類的支出數(shù)額所調(diào)查的31個(gè)省沒有一個(gè)提供任何信息 ,從而使得我國(guó)財(cái)政預(yù)算的基本分類信息嚴(yán)重缺失。

4 信息的具體性

總分類信息只是為人們了解政府預(yù)算提供了一個(gè)框架,要有效審查和監(jiān)督公共資金的分配和使用單依靠總分類信息是不夠的,還需要許多具體信息,這種信息需要通過(guò)部門預(yù)算以及組成部門的各單位預(yù)算中去獲得。

然而在我國(guó),部門和單位層面信息披露存在的問(wèn)題更為嚴(yán)重。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心2010年的研究報(bào)告對(duì)部門單位層面的透明度進(jìn)行了專項(xiàng)調(diào)查,調(diào)查對(duì)象包括31個(gè)省的人大、政協(xié)、政府,衛(wèi)生、交通、財(cái)政、教育、環(huán)保、地稅、國(guó)稅、工商等十一個(gè)部門機(jī)關(guān),共341個(gè)單位。結(jié)果表明,按省份進(jìn)行統(tǒng)計(jì),得分最高的省為16.57分(滿分為100分),最低的省為0分,平均得分不足5分。按部門來(lái)統(tǒng)計(jì),得分最高的部門為7.21分,最低的部門只有0.12分 。

調(diào)查結(jié)果顯示透明度極低的一個(gè)重要原因是很多機(jī)構(gòu)對(duì)信息公開申請(qǐng)持非常消極的態(tài)度。在341個(gè)被調(diào)查單位中,只有18個(gè)單位提供了一些信息,僅占被調(diào)查單位總數(shù)的5.3%。

普遍存在的問(wèn)題是,在部門或單位預(yù)算的某些大分類,例如基本支出與項(xiàng)目支出,基本支出中的人員支出與公用支出,還能獲得一些信息,但在更為具體的層面上,例如公用支出中的差旅、接待、購(gòu)置等具體項(xiàng)目的信息基本上不能獲得。

另一個(gè)突出的問(wèn)題是項(xiàng)目支出的信息披露尤其薄弱。由于項(xiàng)目支出在目前部門和單位預(yù)算中占相當(dāng)大的比重,這一支出的信息披露在預(yù)算公開中的占有重要地位。但目前有關(guān)項(xiàng)目信息除了項(xiàng)目支出總額之外就很難了解到更多的信息。

難在哪里?

提高財(cái)政透明度的難點(diǎn)究竟在哪里?

有人認(rèn)為,要披露財(cái)政信息需要收集、登記、整理信息,目前這方面的工作還比較薄弱,給提高財(cái)政透明度帶來(lái)了一定的困難。這是一個(gè)問(wèn)題,但不是真正的難點(diǎn)。雖然有些信息收集整理工作做得還不夠,還難以提供,但已有的信息應(yīng)該不存在這樣的問(wèn)題。只要這些信息能夠充分披露就足以使我國(guó)預(yù)算透明度邁進(jìn)一大步。

有人認(rèn)為,要將已有的財(cái)政預(yù)算信息向社會(huì)公開會(huì)增加很多管理成本。如果沒有電腦和網(wǎng)絡(luò),這個(gè)問(wèn)題的確會(huì)存在。但是在這個(gè)信息化的時(shí)代,辦公已經(jīng)在很大程度上電腦化了,信息公開需要做的只是將現(xiàn)成的信息放在網(wǎng)上,不需要再投入多大的人力和物力。既然萬(wàn)事俱備,

還欠什么呢?從調(diào)查所反映的情況來(lái)看,難點(diǎn)有以下幾個(gè)方面。

1.相關(guān)法律。

盡管《政府信息公開條例》規(guī)定政府信息要公開,但這個(gè)條例受制于《保密法》。我國(guó)《保密法》規(guī)定國(guó)家秘密包括“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的秘密事項(xiàng)”,同時(shí)又規(guī)定“國(guó)家秘密及其密級(jí)的具體范圍,有國(guó)家保密行政管理部門分別會(huì)同外交、公安、國(guó)家安全和其他中央有關(guān)機(jī)關(guān)規(guī)定”。根據(jù)《保密法》制定的有關(guān)保密條例中將各級(jí)政府的財(cái)政收入、財(cái)政支出、預(yù)算、決算等都納入了國(guó)家秘密的范圍。

這種情況使得很多從事財(cái)政預(yù)算工作的實(shí)際工作者想公開也不能公開或者不敢公開財(cái)政預(yù)算信息。由于法律上規(guī)定得過(guò)于寬泛,很多可以公開、應(yīng)該公開的財(cái)政預(yù)算信息都被作為“國(guó)家秘密”。在上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心的調(diào)查中,“國(guó)家秘密”是不提供信息的最常見的理由。解決這一問(wèn)題需要在法律上對(duì)“國(guó)家秘密”更加明確的界定。

2.既得利益。

信息公開之所有困難還另有原因。對(duì)于不涉及國(guó)家秘密,可以公開、而且一些先進(jìn)的地方和單位已經(jīng)公開的信息,有些人還是不愿公開。在這種情況下,“國(guó)家秘密”就成了一種借口,不公開的原因就需要從其他方面來(lái)考慮。

政府信息公開,尤其是財(cái)政信息公開會(huì)影響到一些人的既得利益。信息公開了,決策不能隨心所欲,權(quán)力就會(huì)受到約束。從公共財(cái)政中謀取好處的行為,例如公款吃喝、公款旅游、公車私用,就會(huì)受到社會(huì)的監(jiān)督,被制止或者得到應(yīng)有的懲罰。信息公開就意味著一些人,尤其是處在權(quán)力地位上的人,要放棄既得的權(quán)力和利益,這是預(yù)算公開變得非常敏感、阻力大的一個(gè)重要原因。

敢為人先

在預(yù)算公開方面,一些地方已經(jīng)做出了很好的榜樣。

河南省焦作市是我國(guó)地方財(cái)政信息公開的先行者。十年前就開始了預(yù)算公開的嘗試。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心對(duì)焦作市的預(yù)算公開進(jìn)行了實(shí)地考察,并且按照統(tǒng)一的調(diào)查提綱和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)對(duì)焦作市的財(cái)政透明度進(jìn)行了評(píng)估,結(jié)果為78分(滿分為100分),大幅度高于全國(guó)的平均水平21.87分。對(duì)焦作市部門預(yù)算透明度的評(píng)估得分為80分 ,而31個(gè)省的同口徑成績(jī)平均不到5分。可見,焦作市的財(cái)政透明度在全國(guó)處在遙遙領(lǐng)先。

廣州市在財(cái)政信息公開方面也是全國(guó)的一個(gè)表率。他們將114個(gè)部門的預(yù)算全部放在網(wǎng)上,引起社會(huì)極大的關(guān)注。每一個(gè)部門不僅公布了收入預(yù)算總表,支出預(yù)算總表和收支預(yù)算總表,而且還公布的部門的基本情況,包括所屬單位,人員構(gòu)成,支出執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。特別是在項(xiàng)目預(yù)算中將每一個(gè)具體項(xiàng)目都展現(xiàn)出來(lái),起到了很好的示范作用。

四川省巴中市巴州區(qū)白廟鄉(xiāng)的事跡引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注,被稱為“全國(guó)第一全裸的鄉(xiāng)政府”,他們將鄉(xiāng)政府的每一筆支出,從差旅、餐飲到1.5元的信紙費(fèi)都進(jìn)行公示,在預(yù)算信息的細(xì)化方面發(fā)揮到了極致,獲得了社會(huì)公眾的高度評(píng)價(jià)。

這些地方在財(cái)政信息公開方面已經(jīng)率先做出了實(shí)際行動(dòng),讓人們看到了這些改革者的勇氣和向人民負(fù)責(zé)的精神,同時(shí)也引人思考。為什么在一些地方能夠達(dá)到的財(cái)政透明度在其他地方卻無(wú)法達(dá)到?

為什么一些地方用改革的行動(dòng)開拓了信息公開的疆界,證明了財(cái)政信息公開的合理性和合法性,而另一些地方卻依然畏首畏尾,甚至很不情愿呢?現(xiàn)在大家都在說(shuō)“讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”,誰(shuí)是真心實(shí)意的?必須要用行動(dòng)才能給出答案。

(作者系全國(guó)政協(xié)委員、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授)