王士如,郭 倩,2

(1.上海財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院,上海200433;2.上海海洋大學(xué)人文學(xué)院,上海201306)

·法學(xué)研究·

政府決策中公眾參與的制度思考

王士如1,郭 倩1,2

(1.上海財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院,上海200433;2.上海海洋大學(xué)人文學(xué)院,上海201306)

政府決策中的公眾參與是解決民生問(wèn)題的制度選擇。公眾參與程度較低,政府決策公開征詢不利,是我國(guó)當(dāng)前政府決策中存在的主要問(wèn)題。缺乏公眾參與的利益表達(dá)和決策過(guò)程中的協(xié)商民主機(jī)制是造成問(wèn)題存在的根本原因。為此,培育社會(huì)利益群體組織化的參與模式,建立公眾參與的利益驅(qū)動(dòng)、表達(dá)機(jī)制;同時(shí)將協(xié)商民主引入政府決策領(lǐng)域,確立政府決策中的對(duì)話、溝通制度是實(shí)現(xiàn)我國(guó)政府決策中公眾參與的根本路徑。

政府決策;公眾參與;利益表達(dá);民生問(wèn)題

一 公眾參與相關(guān)概念

(一)公眾參與

公眾是指“一個(gè)或一個(gè)以上的自然人或者法人(one or one more natural or legal persons)”。[1]這是聯(lián)合國(guó)1991年2月25日在芬蘭締結(jié)的《跨國(guó)界背景下環(huán)境影響評(píng)價(jià)公約》中,首次對(duì)“公眾”作出的界定。我國(guó)學(xué)者對(duì)公眾作出了不同的界定,①有的研究者認(rèn)為:“‘公眾’在廣義上是指與黨委、政府、社會(huì)組織相對(duì)而言的,在很大程度上是指由一個(gè)個(gè)具體的個(gè)人構(gòu)成的簡(jiǎn)單集合體”,見(jiàn)戴雪梅.和諧社會(huì)與公眾參與問(wèn)題研究[J].求索,2006(8):66.另有學(xué)者認(rèn)為:“公眾屬于人民的組成部分,并且由已經(jīng)成年的自然人組成”,見(jiàn)李春燕.公眾參與的功能及其實(shí)現(xiàn)條件初探[J].蘭州學(xué)刊,2006(9):170.還有學(xué)者認(rèn)為:“所謂公眾,指的是政府為之服務(wù)的主體群眾”,見(jiàn)《北京娛樂(lè)信報(bào)》國(guó)家環(huán)保總局副局長(zhǎng)潘岳,引自http:// www.bjee.org.cn/news/index.作者認(rèn)為,公眾是一個(gè)國(guó)家除直接掌管公權(quán)力以外的,作為國(guó)家公共政策和公共管理對(duì)象而存在的普通社會(huì)成員所構(gòu)成的群體,包括自然人、法人和社會(huì)組織。公民是公眾最主要的構(gòu)成因素,但不等同于公民。居住在中國(guó)但不具有中國(guó)國(guó)籍的外國(guó)人,可能成為社會(huì)公眾。作為國(guó)家公民的政府工作人員、政治家在一定情況下只能積極主動(dòng)地代表公眾而本身不能當(dāng)作公眾。作為政治概念的人民,也有別于公眾。一國(guó)統(tǒng)治階級(jí)的階級(jí)異己分子不被看做為人民,但卻無(wú)疑是這個(gè)國(guó)家公眾的一個(gè)部分。[2]“公眾”和“公民”混淆,導(dǎo)致了學(xué)術(shù)界“公眾參與”(public participation)與“公民參與”(citizen participation)混用的現(xiàn)象。在公眾參與主體上,“公民參與”強(qiáng)調(diào)參與者的“公民資格”和公民個(gè)人的參與,沒(méi)有公民權(quán)的外國(guó)人不能成為參與的主體;“公眾參與”并不強(qiáng)調(diào)參與者的公民資格,同時(shí)更關(guān)注社會(huì)組織(利益群體)的參與。對(duì)于公眾參與的內(nèi)涵和外延,有些學(xué)者把公眾參與等同于政治參與,認(rèn)為它由公民直接或間接選舉公共權(quán)力機(jī)構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)人的過(guò)程。不可否認(rèn),公眾參與主要范圍是參與國(guó)家的政治生活和政治決策。

因此,在公眾的所有參與中,政治參與尤其重要,最具有實(shí)質(zhì)性的意義。但不能因此將公眾參與和政治參與完全等同,公眾參與的范圍比政治參與更大,除了政治生活外,公眾參與還包括所有關(guān)于公共利益、公共事務(wù)管理等各個(gè)方面的參與。②李 萍.民日常行為的道德分析[M].北京:人民出版社,2004:109;高武平.公民參與的憲政分析[OL].http://www. duizhao.com/lunwen/de/lunwen_61138.h tml;魏 娜.公民參與下的民主行政[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2002(3):19-20.憲法規(guī)

(二)政府決策中的公眾參與

政府決策是“國(guó)家行政機(jī)關(guān)執(zhí)行憲法、法律,發(fā)揮行政管理職能做出的處理國(guó)家公共事務(wù)的決定。[3]”政府決策中的公眾參與是指在行政決策制定過(guò)程中,公眾以合法的形式表達(dá)利益要求,并影響決策過(guò)程和結(jié)果的活動(dòng)。這種參與既是一種權(quán)利又是一種權(quán)力。①我國(guó)《憲法》不僅規(guī)定中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定,通過(guò)各種途徑和形式,管理國(guó)家事務(wù),管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè),管理社會(huì)事務(wù)。還具體規(guī)定了我國(guó)公民的參與國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)以及社會(huì)事務(wù)的各項(xiàng)具體權(quán)利。見(jiàn)《中華人民共和國(guó)憲法》第2、34、35、41條。當(dāng)公眾以單獨(dú)的個(gè)體參與時(shí),其行使的是個(gè)人權(quán)利;當(dāng)公眾通過(guò)社會(huì)群體參與時(shí),其行使的則是集體權(quán)利。如果說(shuō)傳統(tǒng)的權(quán)利(如人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、健康權(quán)等)是“單一”權(quán)利的話,公眾的參與權(quán)則是一個(gè)復(fù)合性的權(quán)利,它是公權(quán)利與私權(quán)利的融合。公權(quán)利是公民參與國(guó)家事務(wù)的政治權(quán)利,如選舉權(quán)、被選舉權(quán);聽(tīng)證、論證、擬定等權(quán)利;批評(píng)、建議、檢舉、控告的權(quán)利以及運(yùn)用言論、出版、集會(huì)、結(jié)社等自由,提出對(duì)國(guó)事的主張,協(xié)助政府管理社會(huì)事務(wù)等權(quán)利。這種權(quán)利“是對(duì)應(yīng)于國(guó)家”公權(quán)力“的。它體現(xiàn)公民與國(guó)家之間的關(guān)系,又是對(duì)抗公權(quán)力的武器”。[4]政府決策中的公眾參與主要體現(xiàn)為公眾和社會(huì)群體行使的公權(quán)利。但在某種情況下,公眾參與權(quán)又與社會(huì)成員的私人利益密切相關(guān),如公眾參與價(jià)格聽(tīng)證、政府的房屋拆遷涉及公眾的財(cái)產(chǎn)權(quán),公眾參與環(huán)境評(píng)估涉及公眾的身體健康權(quán)等等,它同時(shí)具有私權(quán)利的性質(zhì)。

此外,公眾參與又是一種權(quán)力。國(guó)家作為一個(gè)擬制的人格主體,從最原始的意義上說(shuō),其權(quán)力或主權(quán)來(lái)源于個(gè)人的權(quán)利,是個(gè)人參政權(quán)的“集合”,而不是“轉(zhuǎn)讓”。[5]“國(guó)家主權(quán)是公意的體現(xiàn),公意是每個(gè)個(gè)人意志的集合;意志可以聯(lián)合、集合但不能轉(zhuǎn)讓,只能由自己來(lái)表達(dá),因而個(gè)人作為主權(quán)者的主權(quán)(參政權(quán))也是不能讓渡的”[6]。公眾參與政府決策正是“人民主權(quán)”原則的內(nèi)在要求。隨著民主和法治的發(fā)展,“國(guó)家權(quán)力不再是統(tǒng)治社會(huì)的唯一權(quán)力了,與之并行或作為其互補(bǔ)互動(dòng)力量的還有社會(huì)權(quán)力”[7]。這種社會(huì)權(quán)力體現(xiàn)了社會(huì)主體(公民或利益群體)所擁有的社會(huì)資源對(duì)社會(huì)和國(guó)家的支配力,公眾對(duì)政府決策的參與將成為一種社會(huì)權(quán)力而制衡國(guó)家權(quán)力。公眾通過(guò)一定的組織和途徑將其意志與利益轉(zhuǎn)化為社會(huì)權(quán)力去影響政府決策,從而增加國(guó)家權(quán)力中人民性的含金量,逐漸還權(quán)于民。

二 公眾參與政府決策的主體

(一)個(gè)體性參與和組織性參與

公眾參與政府決策的主體形式表現(xiàn)為兩種模式:一為個(gè)體參與,即公眾以個(gè)人身份參與到政府決策中,表達(dá)自身的利益訴求;二為組織化參與,即各利益群體通過(guò)合法的組織形式表達(dá)其利益的活動(dòng)。

公眾個(gè)人的參與是終極意義上的參與,因?yàn)樽鳛閭€(gè)體的人最能深切感受到自身的各種利益,但是,在高度組織化的社會(huì)中,分散、孤立的公眾個(gè)人不具有與政府討價(jià)還價(jià)的能力,“分散的、數(shù)量上眾多的個(gè)體在保護(hù)其權(quán)利的戰(zhàn)場(chǎng)上卻往往顯得不堪一擊;很多時(shí)候,分散的大多數(shù)個(gè)體在制度框架設(shè)定的游戲中注定要成為‘悲愴的失敗者’”。[8]而且個(gè)人表達(dá)利益訴求的散射性,也無(wú)法使利益主體凝聚共識(shí),去接近或影響決策層面?！皞€(gè)體參與往往圍繞個(gè)人利益或少數(shù)人的利益發(fā)生,其試圖影響的也限于政府對(duì)某一具體問(wèn)題的政策或處理,而很少涉及方向性、路線性的問(wèn)題”。[9]尤其是城市農(nóng)民工、下崗職工等個(gè)體,其微弱的、松散的吁求基本上不能轉(zhuǎn)化為具有明確綱領(lǐng)和建設(shè)性的聲音,從而實(shí)現(xiàn)其自身利益。此外,在利益高度分化的社會(huì)中,政府決策也不可能同時(shí)受理眾多的公民個(gè)人的利益要求,政府決策欲想將眾多的個(gè)人利益進(jìn)行求同以期形成一個(gè)統(tǒng)一的意見(jiàn),往往不可及也不可能。②因?yàn)檫@些不同的利益,植根于利益分化的社會(huì)現(xiàn)實(shí)之中,消滅利益的差異,事實(shí)上意味著“改造”社會(huì)的政治行動(dòng)。而且公共事務(wù)及國(guó)家機(jī)器的復(fù)雜性也使得每個(gè)人都積極地、同等地參與公共決策是不太可能的。“政治系統(tǒng)和行政的決策過(guò)程,對(duì)于多元化的利益所進(jìn)行的‘求同’,往往是一個(gè)不可及、甚至不可欲的烏托邦”。[8]

公眾的組織性參與可以克服公眾單個(gè)參與和表達(dá)無(wú)力的缺陷與不足。“公民權(quán)利的脆弱,在于權(quán)利的個(gè)體分散;而公民權(quán)利的強(qiáng)大,也正在于整體的聯(lián)合。只有每個(gè)公民都能為他人受傷的權(quán)利積極呼吁和吶喊,將他人的權(quán)利與自己的權(quán)利緊緊‘抱成一團(tuán)’,我們才能最終迎來(lái)公民權(quán)利堅(jiān)不可摧的時(shí)代?！盵10]“與分散的個(gè)體相比,個(gè)體利益的組織化可以帶來(lái)更多的參與資源、更豐富的信息。”[11]分散的個(gè)體利益,唯有通過(guò)組織化的方式,才有可能真正成為利益競(jìng)爭(zhēng)游戲中“有效的參與者”,并進(jìn)而對(duì)政府決策過(guò)程及其結(jié)果產(chǎn)生富有意義的影響。

(二)公眾參與中的利益群體

公眾個(gè)人只有以不同的身份納入到各利益群體中,才能實(shí)現(xiàn)公眾組織化參與的效果。對(duì)利益群體(Interest Group)我國(guó)學(xué)界也有不同的理解。有學(xué)者從“社會(huì)組織性”上解釋利益群體,認(rèn)為,利益群體是“某些政治范疇內(nèi)基于共同的利益、意志、愿望與要求而采取共同行動(dòng)的社會(huì)組織。”[12]有學(xué)者則強(qiáng)調(diào)利益群體中階級(jí)和階層的要素,認(rèn)為“社會(huì)不同的人群或不同的階層,由于他們擁有的資產(chǎn)財(cái)富、收入、資源支配等方面的不同,各自的政治經(jīng)濟(jì)地位、自我生存和發(fā)展的能力有很大差別,可以分為不同的利益群體”[13]還有的學(xué)者從廣義上理解利益群體,“就是指以一定社會(huì)關(guān)系為基礎(chǔ)的,具有大體相同的利益要求,持相對(duì)共同利益態(tài)度而結(jié)合在一起的個(gè)人集合體?！雹偻鮽ス?所謂正確認(rèn)識(shí)和處理新時(shí)期人民內(nèi)部的利益矛盾[J].中共中央黨校學(xué)報(bào),2000(2);馬志生.正確認(rèn)識(shí)和處理社會(huì)利益群體的矛盾[J].中國(guó)黨政干部論壇,1999(3):6.鄭維新.利益群體及其對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的影響[J].公安研究,1996(4).作者較為認(rèn)同第三種觀點(diǎn),簡(jiǎn)言之,利益群體是社會(huì)利益體系中為追求和實(shí)現(xiàn)某種共同利益而聚合的個(gè)人集合體。

在西方社會(huì),利益群體經(jīng)常被看做是利益集團(tuán)(Interest Group),即在政治共同體中具有特殊利益,力圖通過(guò)一定的活動(dòng)實(shí)現(xiàn)其利益的團(tuán)體。我國(guó)也有學(xué)者認(rèn)為利益群體即為利益集團(tuán)。但作者認(rèn)為,不能將二者完全等同,利益集團(tuán)是利益群體中為獲取某種特殊利益而對(duì)政府施加影響的政治性組織,是否具有組織性是利益集團(tuán)和利益群體的最明顯區(qū)別?！凹丛谶_(dá)到組織化程度的利益集團(tuán)之前,因?yàn)橛兄粋€(gè)共同的利益、共同的訴求,而有了一個(gè)利益群體的存在。從利益群體發(fā)展到利益集團(tuán)有一個(gè)過(guò)程,說(shuō)明先有利益群體爾后才有利益集團(tuán)。”[14]從組織程度、成員穩(wěn)定性、集團(tuán)意識(shí)、行為方式、作用能力等方面考慮,我國(guó)目前并不存在嚴(yán)格意義上的、如西方國(guó)家那樣規(guī)范的利益集團(tuán),但在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化中,已形成由經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面的某些共同利益聯(lián)系起來(lái)的,有著共同利益、共同訴求的利益群體。在利益多元化的社會(huì)中,不同利益群體將成為公眾參與政府決策的重要主體形式。

(三)利益群體的組織化

利益群體的組織化、合法化是公眾參與政府決策的前提條件,利益群體只能通過(guò)一定的組織形式實(shí)現(xiàn)對(duì)政府決策的影響和監(jiān)督。實(shí)踐中,一些以表達(dá)利益群體的利益訴求為根本目的,具有代表性、自治能力、規(guī)范運(yùn)作的非政府組織已經(jīng)開始出現(xiàn)并正在發(fā)揮作用,②比如代表消費(fèi)者利益的消費(fèi)者協(xié)會(huì),代表婦女利益的婦聯(lián),代表私營(yíng)企業(yè)主、個(gè)體戶的工商聯(lián)等都在政府決策中發(fā)揮了重要作用。成為公眾參與政府決策的利益驅(qū)動(dòng)和表達(dá)機(jī)制。

非政府組織(Non-Governmental Organization, NGO)③非政府組織(NGO)是國(guó)際上通用的說(shuō)法,具體到各個(gè)國(guó)家側(cè)重點(diǎn)有所不同。我國(guó)官方稱為“社會(huì)團(tuán)體”,依照《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第2條,是指中國(guó)公民自愿組成,為實(shí)現(xiàn)會(huì)員共同意愿,按照其章程開展活動(dòng)的非營(yíng)利性的社會(huì)組織。的形成,必須以結(jié)社自由為基礎(chǔ)。如果以權(quán)利主張和實(shí)現(xiàn)效力為要件評(píng)判,我國(guó)憲法賦予公民的自由結(jié)社權(quán)在很大程度上仍是一項(xiàng)聲明性的權(quán)利④參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)憲法》第35條。,憲法意義的結(jié)社自由權(quán)尚未得到實(shí)體法的保護(hù)與主張,由此導(dǎo)致利益群體的利益表達(dá)面臨嚴(yán)峻的“合法性困境”;而且,我國(guó)政府對(duì)NGO登記設(shè)置的“業(yè)務(wù)主管單位”和“登記管理機(jī)關(guān)”的雙重審核、雙重許可的準(zhǔn)入門檻以及繁雜的手續(xù)和程序,又使大量的民間非政府組織不愿注冊(cè)而游離于法律監(jiān)管之外。培育和發(fā)展我國(guó)的利益群體并使之組織化,需要制定和完善法律層面的實(shí)體性法律——《結(jié)社法》,以及一系列由效力等級(jí)不同的法律法規(guī)組成的法律體系,重申公民結(jié)社自由的憲法權(quán)利,確認(rèn)利益群體作為參與主體的地位、方式、途徑;同時(shí),還應(yīng)對(duì)現(xiàn)行有關(guān)登記管理的法規(guī)做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整,逐步簡(jiǎn)化登記管理程序,放寬對(duì)NGO的限制條件。

三 公眾參與政府決策的表達(dá)機(jī)制

(一)公眾參與中的利益表達(dá)

公眾參與政府決策的核心價(jià)值在于公眾話語(yǔ)權(quán)的行使,或稱利益表達(dá),即利益群體通過(guò)一定的渠道自由地向社會(huì)大眾和政府表達(dá)權(quán)利和意愿的自由。公眾參與主體通過(guò)利益表達(dá),提出利益訴求,與決策主體進(jìn)行富有誠(chéng)意的交流,才能使自身利益在決策中得到體現(xiàn)。需要指出的是,公眾參與中的利益表達(dá)是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過(guò)程,有無(wú)“互動(dòng)”直接影響和反映公眾參與政府決策的程度。(參見(jiàn)表1)

表1 公眾參與階梯

告知是一種初級(jí)的參與形式,以信息發(fā)布為手段形成單向溝通,解決的只是公眾的知情權(quán)而不是參與權(quán);咨詢雖然可以使公眾對(duì)被告知的信息內(nèi)容發(fā)表看法,但政府回應(yīng)的積極性在很大程度上取決于發(fā)布者本身,公眾參與受到行政權(quán)的制約和限制,因此是一種象征性參與。我國(guó)目前的公眾參與仍處于象征性參與階段,盡管現(xiàn)實(shí)中不乏各種各樣的參與途徑,①如召開座談會(huì)、設(shè)置群眾意見(jiàn)箱、開通政府首腦熱線電話、市長(zhǎng)信箱、舉辦聽(tīng)證會(huì)、設(shè)立公民投訴中心和信訪等等。但收效并不理想。作者在有關(guān)調(diào)查中發(fā)現(xiàn):認(rèn)為聽(tīng)證會(huì)“沒(méi)有實(shí)際作用”的占了26.14%,認(rèn)為“沒(méi)有參與條件和途徑”的占了36.93%,認(rèn)為參與“流于形式”的達(dá)到50%。(參見(jiàn)表2、表3)

根據(jù)分析,影響公眾參與積極性的最大障礙是政府對(duì)公眾參與“不尊重和不重視”,公眾參與“對(duì)政府的決策毫無(wú)影響力”②如公眾提出的意見(jiàn)是否被采納,沒(méi)有得到明確的答復(fù);具體聽(tīng)取或吸納多少和什么樣的公眾意見(jiàn),沒(méi)有在相關(guān)載體上得到體現(xiàn);征集意見(jiàn)的結(jié)果沒(méi)有評(píng)估和反饋;對(duì)于未采納的意見(jiàn)沒(méi)有給予令人信服的理由;聽(tīng)證案卷對(duì)決策機(jī)關(guān)缺乏明確的拘束作用等。。實(shí)踐證明,僅靠目前橫向的公眾參與網(wǎng)絡(luò),如聽(tīng)證會(huì)、網(wǎng)上公開征求意見(jiàn)、信訪等單向的象征性參與方式,不足以支撐政府決策中的公眾參與,在政府與公眾之間,必須采取雙向(互動(dòng))的完全性參與方式,即對(duì)話、溝通、協(xié)商等,才能使政府決策最大限度地涵蓋利益相關(guān)者的利益,從而實(shí)現(xiàn)和促進(jìn)公眾的真正參與。

(二)公眾利益表達(dá)中的協(xié)商民主

1.協(xié)商民主的特點(diǎn)及其價(jià)值

表2 政府舉行的價(jià)格聽(tīng)證效果

表3 參與民主管理的最大困難(可多選)

協(xié)商民主(deliberative democracy)是20世紀(jì)90年代以來(lái)在西方政治學(xué)界興起的一種民主理論。政治學(xué)家古特曼和湯普遜(A.Gut mann and D. Thompson)認(rèn)為,協(xié)商式民主意味著公民通過(guò)廣泛的公共討論的過(guò)程,各方的意見(jiàn)在公共論壇中互相交流,使各方了解彼此的立場(chǎng)和觀點(diǎn),并在追求公共利益的前提下,尋求并達(dá)成各方可以接受的可行方案。政府決策中的協(xié)商民主是指社會(huì)中受到政策影響的個(gè)人或群體,通過(guò)一定的組織和形式參與行政決策的政治過(guò)程,賦予決策以合法性的治理形式,它強(qiáng)調(diào)尊重公民的利益表達(dá)、促進(jìn)廣泛的參與,公民通過(guò)自由而平等的對(duì)話、討論、審議等方式,參與公共決策和政治生活。其主要特點(diǎn)和價(jià)值體現(xiàn)“權(quán)力與權(quán)利的互動(dòng)”和“不同權(quán)利之間的平衡”兩個(gè)方面。

第一,政府決策中的協(xié)商民主是權(quán)利與權(quán)力之間的互動(dòng),體現(xiàn)政府與公民對(duì)公共生活的合作管理。如上所述,公眾的完全性參與是一種共同意會(huì)的溝通行動(dòng),這種溝通是雙向的、對(duì)等的與協(xié)商的,是公眾與政府進(jìn)行有力的對(duì)話和互動(dòng),而不是只“傳遞解決方案”。正如米爾布雷思所說(shuō),類似于公民調(diào)查這些方式“并不能充分代替思想的動(dòng)態(tài)交流與發(fā)展,后者只能在面對(duì)面的討論中產(chǎn)生?！盵15]在互動(dòng)中,政府不僅要征詢公眾的意見(jiàn),而且要對(duì)此做出回應(yīng);公眾不僅要發(fā)表意見(jiàn),而且要監(jiān)督政府對(duì)意見(jiàn)的落實(shí)。政府的回應(yīng)不僅是答復(fù)或解釋,而是與各利益訴求主體進(jìn)行有效的溝通、磋商,達(dá)成利益表達(dá)與利益實(shí)現(xiàn),以及公共利益最大化的政治管理。政府決策中“權(quán)利與權(quán)力的互動(dòng)”,體現(xiàn)了公眾與政府良好合作的新穎關(guān)系,是現(xiàn)代社會(huì)公共決策獲得合法性的重要途徑,[16]也是政府“善治”的實(shí)質(zhì)所在。

第二,政府決策中的協(xié)商民主是不同權(quán)利主體之間的利益平衡,體現(xiàn)利益博弈中的社會(huì)公平與正義。政府決策是為了平等保護(hù)全體公眾的利益,也是對(duì)社會(huì)中不同利益群體的利益調(diào)整和平衡。各利益群體之間為使其利益在行政決策中得到充分表達(dá)和體現(xiàn),將進(jìn)行竭盡全力的博弈。協(xié)商民主通過(guò)平等、自由的對(duì)話、爭(zhēng)辯和討論,縮小利益群體之間因不同訴求而產(chǎn)生的偏見(jiàn),尋找利益整合的平衡點(diǎn),從而達(dá)成一定的共識(shí),實(shí)現(xiàn)利益調(diào)整與均衡。“經(jīng)過(guò)商議過(guò)程所形成的決策,因融入各方參與者的意見(jiàn),雖未必一定產(chǎn)生正確的決策,但可以在參與者之間產(chǎn)生更多的政治支持、正當(dāng)性與信任,可以推動(dòng)社會(huì)公共政策的執(zhí)行,并為以后的合作互動(dòng)積累起長(zhǎng)期的信任與社會(huì)資本,促使民主政治朝著良性的方向健康發(fā)展。”[17]協(xié)商民主包容、平等、自由的討論與溝通,不僅是行政決策中程序民主的應(yīng)有之意,同時(shí)更具實(shí)質(zhì)民主的內(nèi)涵,體現(xiàn)了社會(huì)的公平與正義。

2.政府決策中協(xié)商民主的制度支持

(1)公示制度

協(xié)商參與的基礎(chǔ)性制度是決策公示制度。它對(duì)應(yīng)著公民對(duì)政府決策的知情權(quán),是公眾有效參與的基礎(chǔ)和前提。否則,如果公眾不了解決策目標(biāo)、效率要求、事實(shí)和法律依據(jù)、決策過(guò)程等情況,協(xié)商民主很可能流于形式。根據(jù)有關(guān)調(diào)查,公眾對(duì)政府信息公開的內(nèi)容需求主要體現(xiàn)在9個(gè)方面。(見(jiàn)表4)

表4 公眾對(duì)政府信息公開內(nèi)容的需求

需要強(qiáng)調(diào)的是,在決策日趨專業(yè)化的情形下,僅僅決策文本公示是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,還必須同時(shí)公開決策背景、決策意圖等重要信息,并詮釋決策所涉及的一些典型案例、生疏術(shù)語(yǔ)等等,如此,民眾才能真正理解決策并有效參與。

(2)聽(tīng)證制度

政府決策過(guò)程,實(shí)質(zhì)上是運(yùn)用多種事實(shí)和價(jià)值知識(shí)而進(jìn)行交涉和選擇的過(guò)程,其民主性體現(xiàn)為公眾參與交涉和對(duì)選擇發(fā)生實(shí)質(zhì)影響,而不僅是通過(guò)表達(dá)意見(jiàn)提供信息和事實(shí)。因此,決策聽(tīng)證中的民主性不僅在于是否有參與,更在于參與過(guò)程中是否享有實(shí)質(zhì)性話語(yǔ)權(quán),以及這種參與是否對(duì)行政決策產(chǎn)生有意義的影響。作者的調(diào)查顯示,對(duì)于聽(tīng)證有10.23%的人認(rèn)為“很管用”,52.28%的人認(rèn)為“沒(méi)有作用”,還有25.57%的人“不清楚聽(tīng)證是怎么回事”。(見(jiàn)表5)說(shuō)明聽(tīng)證會(huì)正淪為“聽(tīng)證秀”,公眾參與變成一種毫無(wú)意義的言說(shuō),而不是實(shí)現(xiàn)其“權(quán)利制約權(quán)力”之民主要素。當(dāng)決策聽(tīng)證僅僅賦予公眾一種“形式上的參與”,而未能將其上升為一種“參與權(quán)”時(shí),這就違背了決策聽(tīng)證的初衷和價(jià)值定位,也很難使公眾參與具有實(shí)質(zhì)意義。

表5 你認(rèn)為政府舉行的價(jià)格聽(tīng)證效果如何?

政府決策中的聽(tīng)證制度應(yīng)體現(xiàn)協(xié)商的性質(zhì),通過(guò)自由表達(dá)、闡述理由、進(jìn)行說(shuō)服、進(jìn)而尋求共識(shí)。在此基礎(chǔ)上對(duì)決策方案做出合理的選擇。而“合理選擇而達(dá)成的共識(shí)實(shí)際上就是對(duì)參與各方的利益、動(dòng)機(jī)和事實(shí)情況的理解,是一種含有理解的集體判斷,它不是簡(jiǎn)單的意見(jiàn)聚合,而是包含偏好轉(zhuǎn)向的決定,是一種比選舉民主投票判斷更具正當(dāng)性的集體判斷”。[18]有助于修復(fù)行政決策中公眾參與可能遺漏的民主性。

(3)政府回應(yīng)制度

建立完備的回應(yīng)制度和說(shuō)明理由制度,是政府決策中協(xié)商民主有效性的關(guān)鍵。調(diào)研的數(shù)據(jù)顯示,公眾對(duì)政府決策中的回應(yīng)制度評(píng)價(jià)不高,(見(jiàn)表6)其原因在于:公眾意見(jiàn)未能得到充分的尊重。對(duì)公民的意見(jiàn)是否采納政府部門實(shí)際上掌握了決定權(quán)。

表6 你認(rèn)為政府決策過(guò)程中對(duì)公眾的不同意見(jiàn)甚至反對(duì)意見(jiàn)的吸收情況如何?

“公眾參與某一決策,他們最想知道而且也應(yīng)該知道其建議被如何處理了?！睅缀鯚o(wú)法想象的是,倘若公眾的建議不斷地被行政機(jī)構(gòu)拒絕或忽視,公眾還會(huì)持久地對(duì)地方的參與程序感興趣。倘若地方政府不遵循公眾的建議,那么它就得向公眾明確說(shuō)明它作出另外決定的原因。[19]回應(yīng)制度的建立和實(shí)施,有賴于政府與公眾合作伙伴關(guān)系的確立,為此,轉(zhuǎn)變政府角色,政府由“統(tǒng)治者”、“控制者”轉(zhuǎn)換為有限的管理者和公共服務(wù)者,就顯得格外重要。最為關(guān)鍵的是,公民參與作為一種民主權(quán)利和民主程序,應(yīng)該得到?jīng)Q策機(jī)關(guān)的真正尊重,并成為其自覺(jué)奉行的決策理念,而不是形式主義或“政治點(diǎn)綴”。①?gòu)B門PX事件中,政府的回應(yīng)是較為典型的樣本,值得借鑒。為此,政府必須將“對(duì)公眾意見(jiàn)的回復(fù)及說(shuō)明理由”作為其基本程序義務(wù),在對(duì)公眾意見(jiàn)進(jìn)行閱讀、分析、歸納、整理的基礎(chǔ)上,對(duì)每一類意見(jiàn)是否采納做出統(tǒng)一的說(shuō)明,并給予回復(fù)。公眾參與一旦得到社會(huì)認(rèn)同,就會(huì)進(jìn)一步激發(fā)公眾參與的激情或公益心,進(jìn)而對(duì)政府決策表現(xiàn)出更多的關(guān)注。

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(責(zé)任編輯 魏曉虹)

最后,我們仿照新詩(shī)散文化的語(yǔ)詞形式,將話題引入到了文類之間A的B化論域,是否可以將這一語(yǔ)法結(jié)構(gòu)擴(kuò)展到中國(guó)文化的現(xiàn)代化問(wèn)題?它們其實(shí)是一個(gè)彼此關(guān)聯(lián)的話語(yǔ)場(chǎng)和意義域,其深度模式建構(gòu)在主體選擇的多元論和自主性的糾葛之上。我們不妨借鑒陳寅恪先生論述中西文化提出的觀點(diǎn),他從佛學(xué)在中國(guó)的命運(yùn)考察了中國(guó)文化如何吸納外來(lái)文化的立場(chǎng)和方法問(wèn)題:“……其真能于思想上自成系統(tǒng),而有所創(chuàng)獲者,必須一方面吸收輸入外來(lái)之學(xué)說(shuō),一方面不忘本來(lái)民族之地位。此二種相反而適相成之態(tài)度,乃道教之真精神,新儒家之舊途徑,而二千年吾民族與他民族思想接觸史之所昭示者也”[5]。這種理路不僅適用于文類、文學(xué)現(xiàn)象,中西文化問(wèn)題亦可作如是觀。

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The Reflection on Public Participation in the Decision-making of Government

WANG Shi-ru1,GUO Qian1,2
(1.School of Law,Shanghai University of Finance and Econom ics,Shanghai200433,China; 2.College of Hum anities,Shanghai Ocean University,Shanghai201306,China)

Public participation in the decision-making of government is the system choice for the settlement of people’swell-being.The low degree in public participation and the lack of public consultation in the process of government decision-making are the main problemsof current government decision-making in our country.The lack of the interest expression in public participation and the consultative democraticmechanis m in the decision-making process is the fundamental cause of this issue.Therefore,the basic approaches to the realization ofpublic participation in our government decision-making are to cultivate the participatingmode of social benefit group systematization,to set up the mechanis m of both interest expression and interest stimulation,to introduce consultative democracy into the field of government decision-making and to establish the dialogue and communication mechanis m in government decision-making.

government decision-making;public participation;interest expression;people’swell-being文化觀念、思維方式的深層變革,反映出以文學(xué)革命為先導(dǎo)的思想文化變革的徹底性和深刻性。在新文化運(yùn)動(dòng)狂飆突進(jìn)的時(shí)代語(yǔ)境中,新詩(shī)充當(dāng)了文化變革的先鋒,舊詩(shī)被指認(rèn)為腐朽的封建文化堅(jiān)固的堡壘,代表了業(yè)已僵化的文化傳統(tǒng)和價(jià)值體系,其步入末路也是文化解體的象征——當(dāng)一種文化淪落之時(shí),它所承載的表意實(shí)踐、符號(hào)系統(tǒng)也隨之崩塌?，F(xiàn)代新詩(shī)瓦解了傳統(tǒng)文化引以為傲的高端陣地——古典詩(shī)歌,使其在文學(xué)革命的浪潮沖擊下步入邊緣。

D912.1

A

1000-5935(2010)05-0084-07

2010-06-10

上海市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“上海市政府決策中公眾參與實(shí)證研究”(2007BZH006)

王士如(1951-),女,河北肅寧人,上海財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授,主要從事憲法和行政法研究;郭 倩(1983-),女,黑龍江齊齊哈爾人,上海財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院博士研究生,主要從事憲法和行政法研究。定的“人民參與”為公眾參與提供了憲法依據(jù)和保障,隨著公民社會(huì)的發(fā)達(dá),以及公民參與的范圍的擴(kuò)大,法治進(jìn)程中參與的主體和參與的范圍應(yīng)從更為廣義的層面進(jìn)行理解。