□文/丁海軍 杜歡政 施敏穎

對我國進(jìn)口國際再生資源的探討

Study on China Imports Iternational Recycling Resources

□文/丁海軍 杜歡政 施敏穎

作為一個制造業(yè)大國，我國對金屬、塑料、玻璃、木材等資源的需求在急劇增長，其中相當(dāng)一部分資源來自于國際再生資源的進(jìn)口。據(jù)統(tǒng)計，我國每年進(jìn)口再生資源4 500余萬噸，與此同時，全球再生資源的蓄積量以每年60億噸的數(shù)量在增加，全球總量已達(dá)數(shù)千億噸。進(jìn)口國際再生資源、參與“廢物國際大循環(huán)”，不僅能緩解我國的資源短缺、能源供應(yīng)緊張的局面，為我國打造“制造業(yè)大國”提供原材料，而且還有利于節(jié)能減排，有利于解決就業(yè)問題，有利于保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。

一、我國進(jìn)口國際再生資源的現(xiàn)實意義

1. 進(jìn)口國際再生資源有利于緩解我國資源環(huán)境的矛盾

目前，我國以每年50億噸的資源消耗超過美國，成為全球第一資源消耗超級大國。隨著我國自然資源的短缺和工業(yè)化過程中對各種基礎(chǔ)材料、能源的巨大需求，使得我國逐年加大對國內(nèi)礦產(chǎn)資源的開發(fā)強(qiáng)度，而再生資源利用與開發(fā)原生礦產(chǎn)資源相比，省去了繁雜的開采過程和大量尾礦的產(chǎn)生，不僅有效的節(jié)約了自然資源，大幅度降低能耗與生產(chǎn)成本，而且從源頭和生產(chǎn)全過程預(yù)防污染產(chǎn)生，實現(xiàn)廢棄物排放的最小化和無害化。據(jù)專家測算，每回收利用1萬噸廢舊物資，可以節(jié)約自然資源4.12萬噸，節(jié)約能源1.4萬噸標(biāo)煤，減少6萬～10萬噸垃圾處理量。再生資源利用還可以最大限度的減少各種廢棄物的排放，如生產(chǎn)1噸再生銅，可以少排放100多噸工業(yè)廢渣和2噸SO2；生產(chǎn)1噸再生鋁，約少排放1.5噸赤泥，產(chǎn)生的污染物僅為原鋁的10%；生產(chǎn)1噸再生鉛，約少排放0.6噸SO2和20多噸工業(yè)廢渣；利用1噸廢紙，可減少75%的空氣污染和35%的水污染。因此，加強(qiáng)進(jìn)口國際再生資源，對緩解我國資源約束矛盾，從源頭上治理污染，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展有著重要戰(zhàn)略意義。

2. 進(jìn)口國際再生資源有利于提高我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)的競爭力

區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況較好的東南沿海一些地區(qū)通過進(jìn)口再生資源或二手設(shè)備，發(fā)揮當(dāng)?shù)貏趧恿?yōu)勢，形成了“廉價再生資源＋二手設(shè)備＋勞動力＝廉價產(chǎn)品”的再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，提高了產(chǎn)品競爭力。溫州防風(fēng)打火機(jī)的出口價格在1～2歐元之間，而歐洲同類產(chǎn)品至少10歐元；以廢雜鋁冶鑄的合金鋁，用于五金件、汽摩配件和電機(jī)外殼的制造價格要比用電解鋁配置的合金鋁每噸至少低1 000元；用再生銅生產(chǎn)的銅材每噸要比用電解銅生產(chǎn)的低2 000～3 000元；用廢雜黃銅生產(chǎn)的銅閥門比采用電解銅配置的黃銅原料成本每噸低3 000～5 000元。在廣東，僅汕頭貴嶼一個鎮(zhèn)，每年拆解55萬噸進(jìn)口廢舊電器，不僅為電子產(chǎn)業(yè)提供大量優(yōu)質(zhì)元器件，還為資源匱乏的廣東提供原料。據(jù)統(tǒng)計，貴嶼鎮(zhèn)每年從廢舊電器中拆解出來的塑料13.8萬噸（生產(chǎn)這些產(chǎn)品需要40萬噸石油）；鐵、銅、鋁、錫等五金25.8萬噸；貴金屬6.7噸，其中金5噸、銀1噸、鈀0.7噸。在浙江臺州，形成了我國最大的進(jìn)口廢舊電器（機(jī)）拆解基地，每年拆解及有效資源回收量達(dá)200萬噸以上，全市資源綜合利用企業(yè)已發(fā)展到227家，直接從業(yè)人員6萬多人。企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營方式已從單一的“廢舊電器拆解——拆解物銷售”，發(fā)展到“廢舊電器進(jìn)口——廢舊電器拆解——拆解物分類——拆解物加工——產(chǎn)成品出口”兩頭在外的國際化生產(chǎn)經(jīng)營模式。固廢電器拆解業(yè)的發(fā)展，為臺州塑料、五金、汽摩配、縫制設(shè)備、家用電器等制造業(yè)發(fā)展提供大量廉價、優(yōu)質(zhì)工業(yè)原料。在浙江富陽，造紙業(yè)每年消耗廢紙在400萬噸以上，其中進(jìn)口廢紙占50%；每年可以生產(chǎn)出再生紙320萬噸，節(jié)約標(biāo)煤480萬噸，節(jié)水1.88億噸，節(jié)電20.48億度，節(jié)約木材0.16億立方米，減少廢水排放3.6億噸，減少二氧化碳排放96.8萬噸。富陽造紙業(yè)生產(chǎn)規(guī)模達(dá)到547萬噸/年，直接和相關(guān)從業(yè)人員約10萬人，白板紙產(chǎn)量占全國同類紙產(chǎn)品產(chǎn)量的50%左右，已經(jīng)成為名副其實的“中國白板紙基地”。

據(jù)統(tǒng)計，東南沿海占全國進(jìn)口廢舊物資的80%，成為獲得的廉價原料最多、出口產(chǎn)品最多、解決就業(yè)最多、經(jīng)濟(jì)也最發(fā)達(dá)的地區(qū)。

3. 進(jìn)口國際再生資源有利于利用“國內(nèi)國際兩種資源”

只占世界人口五分之一的發(fā)達(dá)國家，在工業(yè)化進(jìn)程中消耗大量資源的同時，也留下了大量可利用的廢棄物，如廢棄的石油鉆井平臺、壓成“餅”的報廢汽車、堆成山的廢舊輪胎和漁網(wǎng)等，可以回收的廢舊鋼材、廢舊塑料和廢紙等再生資源。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，發(fā)達(dá)國家每年產(chǎn)生的廢物量約60億噸，其中，三分之一作為再生資源就地利用；三分之一因無法開發(fā)利用作為垃圾處理處置；還有三分之一尚可利用，但由于勞動力昂貴而沒有得到充分利用，從而形成報廢汽車“墳?zāi)埂?、廢輪胎“山”、廢金屬堆、廢電器堆、廢漁網(wǎng)堆等“城市礦山”。2005年八國集團(tuán)（G8）在日本召開的環(huán)境部長會議上提出了“廢物國際大循環(huán)”的建議，之后，日本等國積極推進(jìn)這個“動議”。我國《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》中指出：“經(jīng)濟(jì)全球化趨勢深入發(fā)展，我國與世界經(jīng)濟(jì)的互相聯(lián)系和影響日益加深，國內(nèi)國際兩個市場，兩種資源互相補(bǔ)充”。隨著經(jīng)濟(jì)全球化加速推進(jìn)，全球再生資源的合理配置，是由各國的資源需求量、勞動力價格、工業(yè)生產(chǎn)及其國際分工、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等因素決定的。再生資源由發(fā)達(dá)國家向發(fā)展中國家流動已經(jīng)成為一種趨勢。

二、我國現(xiàn)行再生資源進(jìn)口監(jiān)管體制的弊端

我國目前再生資源進(jìn)口的主管部門為國家環(huán)境保護(hù)部、質(zhì)檢總局、海關(guān)總署、商務(wù)部等相關(guān)部門協(xié)同配合。再生資源進(jìn)口的監(jiān)管方式為分類管理，把廢物分為禁止進(jìn)口類廢物、限制進(jìn)口類可用作原料的廢物以及自動進(jìn)口許可管理類可用作原料的廢物三類。再生資源進(jìn)口監(jiān)管的總體原則是“嚴(yán)格控制、從嚴(yán)審批、總量控制、結(jié)構(gòu)合理”。對進(jìn)口廢物的種類、數(shù)量進(jìn)行嚴(yán)格控制，凡屬于限制進(jìn)口類廢物以及自動進(jìn)口許可管理類廢物，對進(jìn)口企業(yè)的進(jìn)口資格進(jìn)行嚴(yán)格審核，對進(jìn)口過程進(jìn)行嚴(yán)密監(jiān)督，并對進(jìn)口廢物進(jìn)行嚴(yán)格的檢驗檢疫。

以環(huán)境保護(hù)部為主管部門的監(jiān)管方式盡管在污染控制方面取得了一定成效，但存在較多弊端：

1. 再生資源進(jìn)口總量偏小。在現(xiàn)行“總量控制、結(jié)構(gòu)合理”的原則下，每年允許進(jìn)口的再生資源無論是品種還是數(shù)量都偏少，無法滿足我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

2. 再生資源的走私進(jìn)口及逃漏稅。許多再生資源，尤其是廢家電，通過夾帶、瞞報、謊報等手段仍然被偷運進(jìn)口。這部分通過走私進(jìn)口的再生資源，國家無法正常收稅，造成進(jìn)口關(guān)稅的損失。同時走私進(jìn)口也給后續(xù)的監(jiān)管造成了困難。

3. 進(jìn)口管理環(huán)節(jié)尋租現(xiàn)象嚴(yán)重。一方面是國家對再生資源的進(jìn)口嚴(yán)格控制，另一方面是國內(nèi)需求的巨大，供給與需求之間的缺口造成批文買賣等現(xiàn)象嚴(yán)重。據(jù)稱，一份廢物進(jìn)口的批文可轉(zhuǎn)手倒賣6 000～7 000元人民幣，損害了正常的市場秩序。

4. 地下加工造成環(huán)境污染。目前除了少數(shù)幾個定點進(jìn)口加工企業(yè)外，在一些主要進(jìn)口省份，還存在較多的地下加工點。這些從事回收、拆解的家庭作坊、企業(yè)，規(guī)模較小，技術(shù)落后，作業(yè)現(xiàn)場條件非常簡陋，環(huán)境污染嚴(yán)重。

三、我國進(jìn)口國際再生資源的若干建議

1. 完善廢物進(jìn)口政策，擴(kuò)大進(jìn)口種類

參與“廢物國際大循環(huán)”有一個致命軟肋——進(jìn)口“洋垃圾”問題。目前，我國對進(jìn)口可作為原料的固體廢棄物，采取限制、嚴(yán)格監(jiān)管政策，寧可少進(jìn)或不進(jìn)也不能出現(xiàn)“洋垃圾”事件，這種反映管理部門“不求有功、但求無過”的做法亟需改變?，F(xiàn)行《固體廢物環(huán)境污染防治法》，只強(qiáng)調(diào)固體廢物污染環(huán)境的一面，而沒有看到其可作為再生資源回收利用的一面。我國應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗，在國家相關(guān)法規(guī)中增加固體廢棄物回收利用和進(jìn)口等方面的規(guī)定，并將目前的嚴(yán)格限制政策調(diào)整為在嚴(yán)格監(jiān)管下更加開放的進(jìn)出口政策；同時修改《固體廢物進(jìn)口環(huán)境保護(hù)管理暫行規(guī)定》。該規(guī)定1996年由國家環(huán)?？偩值任鍌€部委局聯(lián)合頒布一直沿用至今，原來的一些規(guī)定和管理手段已不適應(yīng)新形勢的要求，建議盡快組織修訂。此外，2006年4月，國家環(huán)保總局頒布的禁止進(jìn)口固體廢物目錄（征求意見稿），除了目前允許進(jìn)口的13類固體廢物外，列入196類固體廢物；13類允許進(jìn)口固體廢物的控制標(biāo)準(zhǔn)有些要求也過嚴(yán)。例如國家應(yīng)開放進(jìn)口廢塑料瓶、廢漁網(wǎng)、廢舊家電及辦公用電器、報廢汽車、廢輪胎等一些符合《固體廢物環(huán)境污染防治法》、可作為原料的固體廢物。

2. 先行“國際再生資源監(jiān)管區(qū)”試點

對廢舊家電及辦公用電器、報廢汽車、廢舊輪胎等的回收拆解，應(yīng)建立“國際再生資源監(jiān)管區(qū)”進(jìn)行試點。

“國際再生資源監(jiān)管區(qū)”應(yīng)是一個國際間政府合作，統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一監(jiān)管的“綜合試驗區(qū)”。進(jìn)口國際再生資源監(jiān)管區(qū)主要從事廢家電、廢五金、廢汽車、廢電子產(chǎn)品等敏感廢物的交易與拆解，在準(zhǔn)入制度、稅收等政策上實行從寬，在管理上從嚴(yán)的特殊的“準(zhǔn)保稅區(qū)”。進(jìn)口監(jiān)管區(qū)的建立，既可以解決國內(nèi)生產(chǎn)所需的再生資源問題，同時嚴(yán)格的“圈區(qū)管理”模式又可以解決環(huán)境、能源問題，同時產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)。

國際再生資源（金屬）監(jiān)管區(qū)應(yīng)遵循以下五個原則：

①兩國政府合作的監(jiān)管區(qū)。在兩國政府簽訂協(xié)議的基礎(chǔ)上，成立專門的議事機(jī)構(gòu)，作為處理再生資源監(jiān)管區(qū)的日常機(jī)構(gòu)，保證再生資源流動性監(jiān)管；

②在性質(zhì)上類似于“準(zhǔn)保稅區(qū)”。 監(jiān)管區(qū)內(nèi)全封閉運行，根據(jù)監(jiān)管區(qū)內(nèi)部主體項目對水、電、氣等的需求總量，統(tǒng)一規(guī)劃、集中建設(shè)，形成供水、供電、供熱、供氣為一體的公用工程“島”，實現(xiàn)監(jiān)管區(qū)內(nèi)能源的統(tǒng)一供給；

③經(jīng)營品種放開。監(jiān)管區(qū)內(nèi)的經(jīng)營范圍與品種應(yīng)逐步放開，主要品種為廢船、廢汽車和電子廢棄物，而且對國內(nèi)和國外投資企業(yè)應(yīng)一視同仁；

④嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度。在監(jiān)管區(qū)內(nèi)允許國內(nèi)上規(guī)模的拆解企業(yè)進(jìn)入監(jiān)管區(qū)拆解，并實行嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度，在資格認(rèn)證、環(huán)保、企業(yè)規(guī)模等方面均有嚴(yán)格的要求，使之逐步形成一體化的清潔生產(chǎn)環(huán)境，使監(jiān)管區(qū)達(dá)到生產(chǎn)與生態(tài)的平衡，發(fā)展與環(huán)境的和諧；

⑤管理服務(wù)一體化。成立管理委員會，作為政府的派出機(jī)關(guān)，代表政府進(jìn)行管理，同時與國外進(jìn)行聯(lián)絡(luò)，除了包括普通園區(qū)管委會的發(fā)改、工商、環(huán)保、稅務(wù)職能以外，還應(yīng)專門設(shè)立海關(guān)辦事處，實行統(tǒng)一通關(guān)，提高辦事速度與效率。

3. 加強(qiáng)進(jìn)口再生資源的國際合作

由于沒有一個規(guī)范的交易市場，我國進(jìn)口廢舊物資大多通過黑市交易，增加了進(jìn)口成本。目前廢舊物資進(jìn)口的中間環(huán)節(jié)多，大多由中國臺灣、韓國商人以及美國猶太人轉(zhuǎn)手倒賣，在發(fā)達(dá)國家吃補(bǔ)貼，又高價賣到我國。例如，日本每年報廢游戲機(jī)100萬套，韓國商人從日本人那里每臺收取100元人民幣補(bǔ)貼，將最值錢的熒光屏拆下后，剩余部分以每臺200元人民幣賣到中國，我國已成為廢舊電器的處理場所。由于再生資源回收拆解企業(yè)大部分財力、物力用在了采購貨源等非生產(chǎn)環(huán)節(jié)，沒有多余的財力改善設(shè)備和進(jìn)行環(huán)境治理，也增加了環(huán)境污染的壓力。建議成立“國際再生資源交易市場”，讓供需雙方直接“見面”，不僅可以使進(jìn)口廢舊物資的關(guān)鍵環(huán)節(jié)得到有效監(jiān)控，杜絕“洋垃圾”入境，同時還可以通過指標(biāo)控制，篩選出一批信譽(yù)良好的貿(mào)易公司，形成進(jìn)口廢舊物資的綠色通道。因此，加強(qiáng)進(jìn)口再生資源的國際合作和監(jiān)管，可使我國再生資源產(chǎn)業(yè)走上規(guī)范化、組織化、產(chǎn)業(yè)化、無害化之路，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)、人與自然的和諧發(fā)展。

2008年度國家軟科學(xué)研究計劃項目（2008GX6D158）、2009年浙江省科技計劃項目（2009C25011）

略

作者單位：嘉興學(xué)院