張 璇

【內(nèi)容摘要】玉樹地震發(fā)生后,大量的民間應(yīng)急志愿者涌向?yàn)?zāi)區(qū),成為繼政府、軍隊(duì)等救援主體外的有力補(bǔ)充。但青海省抗震救災(zāi)指揮部卻緊急叫停志愿者集中前往地震災(zāi)區(qū)。從這一事件不僅反映了現(xiàn)階段我國(guó)應(yīng)急志愿者建設(shè)存在的突出問題,也對(duì)今后建立立法體系、確定運(yùn)行模式和科學(xué)管理應(yīng)急志愿者隊(duì)伍提出了新的要求。

【關(guān) 鍵 詞】玉樹地震 應(yīng)急 志愿者

2008年1月南方風(fēng)雪災(zāi)害和5·12汶川地震發(fā)生后,大量的志愿者加入應(yīng)急救災(zāi)隊(duì)伍中,而就在剛發(fā)生的“玉樹地震”,踴躍的志愿者再一次彰顯了中華民族強(qiáng)大的凝聚力和向心力。雖然這些民間志愿者隊(duì)伍作為政府救援行動(dòng)的有力補(bǔ)充,發(fā)揮著重要的作用,但是青海省抗震救災(zāi)指揮部卻發(fā)出呼吁,請(qǐng)求志愿者暫勿集中前往地震災(zāi)區(qū)[1]。從“玉樹地震”暫且叫停志愿者隊(duì)伍一事,不僅反映了現(xiàn)階段我國(guó)應(yīng)急志愿者建設(shè)存在的突出問題,也對(duì)今后建立立法體系、確定運(yùn)行模式和科學(xué)管理隊(duì)伍等提出了新的要求。

一、我國(guó)應(yīng)急志愿者隊(duì)伍建設(shè)存在的突出問題

(一)誰(shuí)來(lái)管——解決組織管理混亂的問題

目前我國(guó)志愿者和志愿者組織面臨的最大瓶頸就是“誰(shuí)來(lái)管”和“如何管”的兩大問題,而“誰(shuí)來(lái)管”的問題又是“如何管”的前提和根本。針對(duì)“誰(shuí)來(lái)管”的問題,在汶川地震時(shí)就顯得尤為突出。據(jù)當(dāng)時(shí)媒體報(bào)道,大約有20萬(wàn)志愿者、數(shù)百支志愿者隊(duì)伍在災(zāi)區(qū)援助。而一個(gè)志愿者組織的負(fù)責(zé)人則估計(jì),志愿者的規(guī)模多達(dá)上百萬(wàn)。[2]雖然這些志愿者來(lái)自全國(guó)各地,但除了以團(tuán)委等部門的組織外,很少有其他正規(guī)機(jī)構(gòu)組織,多數(shù)是民間自發(fā)組織的小團(tuán)體或零散個(gè)人。“玉樹地震”明顯比汶川增加了救援力量,除了以政府、軍隊(duì)為主體的救災(zāi)團(tuán)隊(duì),還活躍著一批略有經(jīng)驗(yàn)的民間志愿者救援隊(duì)伍,諸如都江堰農(nóng)民救援隊(duì)、唐山地震救援隊(duì)等,成為專業(yè)救援隊(duì)伍的有力補(bǔ)充。但是,這些都是自發(fā)的救援力量,缺乏統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu),不能做到人盡其材、最大效用發(fā)揮志愿者能力,也不能科學(xué)合理配置、整合志愿者的救援力量,容易產(chǎn)生現(xiàn)場(chǎng)混亂現(xiàn)象。比如,汶川地震時(shí)就出現(xiàn)了大量志愿者的車輛擁堵現(xiàn)象,甚至在去往災(zāi)區(qū)的途中遭遇了山體的滑坡。[3]玉樹救援不僅出現(xiàn)了與汶川地震一樣的車輛擁堵問題、志愿者缺乏救援工具、保障物質(zhì)緊缺等問題都顯得十分突出,還因地處平均海拔4000米以上的高原,大量涌入的救援力量都出現(xiàn)了不同程度的高原反應(yīng),不僅不能救援,還增加了救援壓力,使“誰(shuí)來(lái)管”的問題顯得尤為突出。

(二)如何管——解決達(dá)到管理效果的問題

1、管理目的:提高專業(yè)技能

對(duì)應(yīng)急志愿者隊(duì)伍管理的根本目的,就是要提高專業(yè)技能水平,成為“招之即來(lái),來(lái)之能戰(zhàn),戰(zhàn)之能勝”的管理團(tuán)隊(duì)。雖然在巨災(zāi)面前,有上百萬(wàn)規(guī)模的志愿者涌向?yàn)?zāi)區(qū),但是多是以簡(jiǎn)單體力勞動(dòng)、現(xiàn)場(chǎng)不知所措、無(wú)奈徒勞而返、甚至還制造了混亂而告終。而各種救援任務(wù)所需要的專業(yè)技能豐富的志愿者救援隊(duì)伍在現(xiàn)場(chǎng)卻顯得數(shù)量太少,根本不能滿足緊急救援的需求。玉樹地震后第一支到達(dá)災(zāi)區(qū)的志愿者救援隊(duì)——藍(lán)天救援隊(duì)僅比國(guó)際救援隊(duì)晚三個(gè)小時(shí),他們搜救幸存者、發(fā)放救災(zāi)物質(zhì)、搭建臨時(shí)帳篷,其熟練的救援技能反映了一次成功的救援除了志愿者需要具備的高尚道德情操外,更需要具備很多的專業(yè)知識(shí),也體現(xiàn)了“如何管”應(yīng)急志愿者隊(duì)伍的根本目的和首要要求就是要提高專業(yè)技能。作為中國(guó)第一支緊急救援民間公益組織,其專業(yè)技能的體現(xiàn)是經(jīng)過近七年的發(fā)展、百余人的規(guī)模,以及每年四十多場(chǎng)、十三個(gè)項(xiàng)目、一千多人次的訓(xùn)練集中形成的。

2、管理保障:配套后勤服務(wù)

應(yīng)急救援志愿者為社會(huì)活動(dòng)扮演著服務(wù)提供者的角色,而他們的必需經(jīng)費(fèi)和物資保障應(yīng)該由政府無(wú)償提供。在隊(duì)伍的建設(shè)上,經(jīng)費(fèi)保障是建立的前提。上例所提及的藍(lán)天救援隊(duì)在成立初期,由于管理和經(jīng)費(fèi)等原因,相關(guān)運(yùn)作基本處于停滯狀態(tài),直到成立的五年后與北京紅十會(huì)基金會(huì)合作才發(fā)展壯大。在救援的過程中,后勤保障是施救的根本。玉樹地震的許多志愿者在前往災(zāi)區(qū)的途中都會(huì)攜帶從全國(guó)各地募集來(lái)的帳篷、飲用水、食品等救災(zāi)物資,[4]但是玉樹地震是我國(guó)在高原高寒地區(qū)展開的一次最大規(guī)模的救援行動(dòng),前所未有的后勤保障要求面臨重大考驗(yàn),志愿者自備的保障物資非常有限,根本不能保證整個(gè)救援過程的需要,而且高原地區(qū)特需的供氧設(shè)備、供暖裝置、高原型炊事工具等,都是這些應(yīng)急救援者不可能自備的。因此,政府所提供基本后勤保障除了適用于以軍隊(duì)為主體的救援隊(duì)伍外,同時(shí)也應(yīng)該無(wú)償提供給應(yīng)急救援志愿者。

3、管理機(jī)制:健全法律體系

我國(guó)的青年志愿者隊(duì)伍建設(shè)已開始走向成熟與完善階段,而應(yīng)急志愿者作為志愿者隊(duì)伍的特殊組成部分,還處于建立的初期,面對(duì)突如其來(lái)的新現(xiàn)象,折射了制度體系和法律法規(guī)的缺乏。玉樹地震中舍身救人的香港義工黃福榮被譽(yù)為“香港的光輝榜樣”,其家人為把“阿?！钡男拍顐鲹P(yáng)下去,表示會(huì)將喪禮帛金捐作青海地震的救援工作,或捐予香港紅十字會(huì)的“黃福榮傳愛基金”。[5]我們?cè)诜Q贊“阿福精神”及其家人的同時(shí),應(yīng)急志愿者的權(quán)益保障問題也顯得尤為重要。因此,建立應(yīng)急志愿者的各項(xiàng)規(guī)章制度和法律法規(guī),實(shí)現(xiàn)日常管理與長(zhǎng)效運(yùn)行相結(jié)合的管理機(jī)制是確保運(yùn)行的有力支撐。

二、我國(guó)應(yīng)急志愿者隊(duì)伍建設(shè)的幾點(diǎn)建議

(一)建立立法體系

從發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)看,趨于完善的法律保障是志愿者活動(dòng)的蓬勃發(fā)展的重要因素之一。我國(guó)已先后出臺(tái)了《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《國(guó)家綜合減災(zāi)十一五規(guī)劃》等,在這些規(guī)定中都提出了要建立一定比例和規(guī)模的應(yīng)急志愿者隊(duì)伍。目前,廣東、河北等省份已經(jīng)相繼出臺(tái)了《應(yīng)急志愿者隊(duì)伍組建方案》、《應(yīng)急志愿者管理辦法》的試行條例,這些辦法對(duì)應(yīng)急志愿者的招募注冊(cè)、日常管理、權(quán)益保證有了明確規(guī)定,一定程度上彌補(bǔ)了管理的空白,但與發(fā)達(dá)國(guó)家的立法相比還明顯存在不足。一是管理力度有限,沒有上升到立法高度;二是具體條款含糊,如經(jīng)費(fèi)保障沒有具體和明確,“各級(jí)財(cái)政共同解決”的措詞容易形成相互推諉的局面;三是激勵(lì)措施不足,只停留在精神獎(jiǎng)勵(lì);四是涉及內(nèi)容有限,如應(yīng)急志愿者的培訓(xùn)方案只簡(jiǎn)單提及,又將另立方案,形成“方案連環(huán)套”。因此,建立一部完善的《志愿者服務(wù)法》迫在眉捷。

(二)確定運(yùn)行模式

以廣東已經(jīng)出臺(tái)的應(yīng)急志愿者試行管理?xiàng)l款為例,主管單位是省應(yīng)急志愿者服務(wù)工作聯(lián)席會(huì)議,是由多個(gè)部門共同參與的一種柔性的管理模式,這種管理模式最大的優(yōu)點(diǎn)是方式靈活、參與廣泛,但最大的缺點(diǎn)是缺乏剛性的管理力度,容易陷入“雷聲大雨點(diǎn)小”的困境。因此,建立剛、柔相濟(jì)的管理模式,即建立政府扶持、法人運(yùn)作的公司式運(yùn)行模式,才能突出“民間”、“志愿”的實(shí)質(zhì),才能最大效用發(fā)揮應(yīng)急志愿隊(duì)伍的作用。中國(guó)第一家登記注冊(cè)的民間應(yīng)急救援組織——蒼南縣1+1應(yīng)急救援中心[6]的成功開創(chuàng)了這種模式的先河,早在西方國(guó)家已成熟運(yùn)用。在組織模式上,應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的獨(dú)立法人應(yīng)由民政部門核準(zhǔn),政府隨時(shí)調(diào)度,廣泛吸納專業(yè)人士參與;在經(jīng)費(fèi)籌集上,建立以政府撥款、社會(huì)贊助、會(huì)員自費(fèi)、自辦實(shí)體創(chuàng)收為主的方式;在政府扶持上,政府要營(yíng)造優(yōu)惠的稅收政策鼓勵(lì)發(fā)展,志愿組織要提高實(shí)力爭(zhēng)取政府的委托項(xiàng)目和支持資金。

(三)實(shí)行資格認(rèn)證

應(yīng)急救援一般分為三個(gè)階段,事前的宣傳和排查階段,事中的救援和醫(yī)療階段,事后的后勤與服務(wù)階段。應(yīng)急事件發(fā)生中的救援是最重要的一個(gè)環(huán)節(jié),涉及豐富的專業(yè)知識(shí),如現(xiàn)場(chǎng)急救、野外生存、潛水登山、操作裝備、持續(xù)作戰(zhàn)等,這都需要經(jīng)常性、專業(yè)化的訓(xùn)練。因此,相關(guān)部門應(yīng)該在全面核實(shí)志愿者的救援能力后,頒發(fā)權(quán)威的資格證書,實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。民間志愿組織以獨(dú)立法人的身份出現(xiàn)時(shí),應(yīng)具備一定比例的資質(zhì),保證應(yīng)急救援的效果。對(duì)不具備現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急救援能力的志愿者應(yīng)鼓勵(lì)參與到二線的救援項(xiàng)目中。

(四)明確鼓勵(lì)措施

志愿服務(wù)是一種出于自愿、非營(yíng)利性的社會(huì)公益行為,以“自愿”為前提的精神鼓勵(lì)也就理所當(dāng)然成為激勵(lì)志愿者的主要方式。但隨著志愿服務(wù)的不斷發(fā)展,更多的志愿者服務(wù)機(jī)構(gòu)已經(jīng)認(rèn)識(shí)到僅靠精神鼓勵(lì)是不夠的,尤其是作為特殊供給的應(yīng)急志愿者。除了給他們提供救援必需的交通、通訊、藥品、人身安全保險(xiǎn)等最基本的物質(zhì)保障外,還應(yīng)該從事后評(píng)比表彰發(fā)展為全過程的激勵(lì)。如招募時(shí)的目標(biāo)激勵(lì)、救援前的工作激勵(lì)、救援中的參與激勵(lì)及救援后的榮譽(yù)激勵(lì),使應(yīng)急救援者的無(wú)私奉獻(xiàn)精神在自始至終的激勵(lì)上拓寬深度,達(dá)到更理想的效果。

(五)長(zhǎng)效動(dòng)態(tài)管理

“養(yǎng)兵千日,用兵一時(shí)”。應(yīng)急救援的特殊性需要在日常作大量的準(zhǔn)備工作,對(duì)應(yīng)急救援志愿者的管理也就不能一成不變,應(yīng)建立長(zhǎng)效動(dòng)態(tài)的管理機(jī)制。招募初期,實(shí)行注冊(cè)會(huì)員制;日常訓(xùn)練,實(shí)行技能等級(jí)制;應(yīng)急救援,實(shí)行分工責(zé)任制;救援完成,實(shí)行評(píng)估反饋制;表現(xiàn)突出,實(shí)行保留激勵(lì)制;表現(xiàn)欠佳,實(shí)行轉(zhuǎn)崗勸退制。

參考文獻(xiàn):

[1]新浪網(wǎng),“社論:志愿者赴玉樹地震災(zāi)區(qū)須理性”,資料來(lái)源:http://news.sina.com.cn/pl/2010-04-17/094020093895.shtml;

[2]中新網(wǎng),“中國(guó)數(shù)十萬(wàn)志愿者援災(zāi)區(qū),外媒評(píng)‘中國(guó)溫柔的心”,資料來(lái)源:http://www.chinanews.com.cn/sh/news/2008/06-09/1276068.shtml;

[3]新浪網(wǎng),“社論:志愿者赴玉樹地震災(zāi)區(qū)須理性”,資料來(lái)源:http://news.sina.com.cn/pl/2010-04-17/094020093895.shtml

[4]新華網(wǎng),“奔波以玉樹地震災(zāi)區(qū)一線的志愿者”,資料來(lái)源http://www.tfol.com/10026/12705/12706/2010/4/16/10862468.shtml

[5]搜狐網(wǎng),“黃福榮喪禮本周四舉行家屬吁帛金捐傳愛基金”,資料來(lái)源:http://news.sohu.com/20100504/n271905496.shtml

[6]中國(guó)志愿者網(wǎng),“中國(guó)首家登記的民間應(yīng)急救援組織--壹加壹應(yīng)急救援中心”,資料來(lái)源:http://bbs.zgzyz.org.cn/viewthread.php?tid=56331