湖南出入境檢驗檢疫局 羅紅輝

行政事業(yè)單位是我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要組織，擔負著社會主義物質(zhì)文明和精神文明的雙重重任。行政事業(yè)單位的經(jīng)費來源主要由財政撥款的預算內(nèi)資金、行政事業(yè)性收費（即預算外資金）和其他收入等構成。長期以來，由于缺乏約束機制，行政事業(yè)單位的管理相對比較寬松。但隨著我國機構體制改革的日益深入和財政部門預算改革的逐步推廣，這種粗放式的管理將越來越不適應新形勢的需要。行政事業(yè)單位預算管理相關的問題的出現(xiàn)對行政事業(yè)單位財務預算功能的實現(xiàn)產(chǎn)生了嚴重影響，阻礙了行政事業(yè)單位社會功能的實現(xiàn)。因此，分析行政事業(yè)單位預算管理存在的問題與對策，有利于促進綜合財政管理改革、有助于提高行政事業(yè)單位資金使用效率、有助于從源頭上預防和解決腐敗問題，具有重要的現(xiàn)實意義。

一、行政事業(yè)單位預算管理的內(nèi)涵與作用

預算管理是相關單位通過編制預算、業(yè)績考核和內(nèi)部控制等手段進行財務管理活動來實現(xiàn)其既定的經(jīng)濟或管理目標的過程。行政事業(yè)單位預算由收支兩條線組成，即收入預算和支出預算,包括短期的現(xiàn)金收支預算以及長期的資本支出和長期的資金籌措。行政事業(yè)單位預算管理的主要目的是執(zhí)行國家有關財經(jīng)法規(guī)，厲行節(jié)約，量入為出，降低行政事業(yè)成本，提高資金使用效益。因此，行政事業(yè)單位的財務預算管理是行政事業(yè)單位根據(jù)本單位的社會責任、發(fā)展計劃及經(jīng)濟任務，結合本單位的管理目標和經(jīng)濟資源的運用與配置，運用科學的方法預測財務期間所有的財務收入與支出金額而編制的數(shù)字化的綜合計劃，其財務預算的目的是通過預算合理有效的適用本單位的現(xiàn)有資金，是單位內(nèi)部預算的重要組成部分。行政事業(yè)單位預算管理的作用主要體現(xiàn)在以下三個方面：

（一）強化資金的統(tǒng)籌管理。由于我國事業(yè)單位存在特殊性，它們的生存和發(fā)展在很大程度上依賴于國家的財政資源，而財政資源是有限的。行政事業(yè)單位在社會生活中按照預算管理制度，從經(jīng)濟發(fā)展的需要以及國家的大局利益出發(fā)，運用相關手段實施資金的統(tǒng)籌管理。通過各種渠道征集來的資金，把有限的財政資源分配到最需要它的單位和部門，一方面為保證單位自身的正常運轉(zhuǎn)提供了最重要的前提條件，同時也提高了財政資源的配置效率和使用效益，在很大程度上節(jié)省成本費用，減少財政資源的浪費。

（二）優(yōu)化財政支出結構，保證行政、事業(yè)單位財政資金的合理分配，提高資金的利用效率。通過一定的手段、渠道和途徑聚集的資金，必須通過一定的方式進行再分配，真正實現(xiàn)財政預算的整體目標，因此財政預算的作用也就無可替代。財政資金通過財政預算手段，合理地流向預算各部門，加快預算執(zhí)行進度，提高資金使用效益。

（三）提高事業(yè)單位的整體管理水平，促進事業(yè)單位總體目標的實現(xiàn)。目標的實現(xiàn)往往需要制定科學合理的計劃，在執(zhí)行計劃的過程中不斷的與階段目標進行差異分析，找出執(zhí)行過程中存在的問題，根據(jù)環(huán)境的變化，及時的調(diào)整和修改計劃，最終實現(xiàn)組織目標。通過預算收集的信息傳遞和分析，可以提高行政、事業(yè)單位制定政策的可行度，有利于提高事業(yè)單位的整體管理水平，促進事業(yè)單位總體目標的實現(xiàn)。

二、行政事業(yè)單位預算管理中存在的問題

（一）預算編制準備不充分 行政事業(yè)單位的預算編制是預算執(zhí)行的基礎，同時也是各項事務活動的起點，牽涉的部門多,時間跨度長，應該是一個嚴謹、認真的過程。因此,在編制財務預算時應由相關部門組成預算編制小組,充分考慮宏觀環(huán)境、現(xiàn)實任務等因素,分析預算實現(xiàn)的可能性和難度。但是目前編制財務預算通常僅僅就一個財務部門的工作,編制時間也不足兩個月，且次年預算編制與當年財政決算幾乎同步進行，單位會計工作量大，時間緊，因此工作質(zhì)量不高。

（二）“零基預算”難以落到實處。很多行政事業(yè)單位還習慣于“上年基數(shù)加增長”的老方法,不以單位或部門的實際情況為基礎來確定安排預算,相互調(diào)劑、寬打窄用產(chǎn)生差額，導致結余。采用“上年基數(shù)加增長”的方法編制預算，并未充分考慮事業(yè)單位發(fā)展的規(guī)模和速度，也未認真評價所提供的服務與效益，只是簡單地采用在往年預算的基礎上增加一個系數(shù)的增量預算法。預算編制粗放、簡單，使編制的預算和事業(yè)發(fā)展的規(guī)模、速度不相適應，導致對事業(yè)發(fā)展較快、規(guī)模較大的單位和部門因預算過小、資金缺乏而阻礙了事業(yè)的發(fā)展。在進行預算管理體制改革過程中，提出以“零基預算”作為預算編制的方法，“零基預算”打破原有預算基數(shù)，重新按支出項目輕重緩急排序的指導思想，恰好適應我國社會轉(zhuǎn)型期政府職能轉(zhuǎn)變的需求。這種方法的應用存在很大的剛性，并且由于體制的慣性，大部分事業(yè)單位仍然習慣原有的編制方法，從而使得“零基預算”的預算編制方法難以落到實處。不科學的預算編制方法必然會造成預算編制結果脫離實際，造成財政資金的浪費和閑置。

（三）財務預算在編制后預算執(zhí)行不力,隨意現(xiàn)象嚴重。其一，因考核意識不強、考核指標不明確等原因,行政事業(yè)單位的預算項目結束之后,普遍缺少對預算執(zhí)行情況的科學控制、分析、考核和評價,資金投向是否正確、資金使用效益如何、有無超預算支出等問題得不到足夠重視,對下一期預算的編制、執(zhí)行沒有指導作用和參考價值,削弱了預算應有的職能。另一方面,由于很多單位未實行預算執(zhí)行的激勵機制和責任追究機制,沒有將預算執(zhí)行情況與員工的績效掛鉤,預算執(zhí)行沒有約束力,預算執(zhí)行過程中隨意改變資金用途,資金使用效益降低,浪費現(xiàn)象嚴重。同時，雖然有些單位也具備相應的考核體系,但缺乏科學性與規(guī)范性,大多只是形式而已,對預算執(zhí)行未能形成真正的約束力。

（四）重總數(shù)，輕結構。近年來，一些行政事業(yè)單位行政事業(yè)經(jīng)費急劇下降，消耗性待攤費用急劇上升，造成了結構控制比例失衡。胡亂安排，隨意支出財政經(jīng)費的現(xiàn)象很嚴重。造成在預算執(zhí)行過程中結構經(jīng)費嚴重不足，到了驗收和審計的時候基層行政事業(yè)單位疲于應付。

三、改進行政事業(yè)單位預算管理的對策

（一）細化預算編制過程,提高預算編制質(zhì)量預算的編制需要大量的基礎數(shù)據(jù),負責預算編制工作的財務人員要學好《預算法》和有關文件要求,根據(jù)本單位的實有人數(shù)情況和開展工作的實際需要,將本單位的經(jīng)費包干撥款與事業(yè)收入等統(tǒng)一納入單位的年度財務收支計劃,然后按部門預算要求根據(jù)核實無誤的基本數(shù)據(jù),填制單位基礎信息表,科學確定本單位部門預算的編制基數(shù),實事求是地填報各種數(shù)據(jù)。單位應該留給預算編制人員充足的時間,預算編制人員應摒棄在預算編制過程中的主觀理解

（二）提高財務人員業(yè)務素質(zhì)。經(jīng)常組織財務人員學習《會計法》、《預算法》，財政部頒發(fā)的行政事業(yè)單位會計制度及準則和相應的國有資產(chǎn)管理制度相關知識，使大家充分認識行政事業(yè)單位財務預算管理的重要性。加大對在崗會計人員的培訓,強化會計人員執(zhí)行預算法規(guī)的意識，結合財政法規(guī)、稅收政策制定適合本行政事業(yè)單位的財務管理和會計核算制度。對會計責任人或會計主管的任職條件進行嚴格把關,符合條件的人員才能委以重任，提高會計人員的整體業(yè)務素質(zhì)。

（三）全面推行零基預算。要積極推行“零基預”方法，摒棄已使用多年的“基數(shù)預算”方法。與“零基預算”方法相比，“基數(shù)預算”方法的主要缺點是無法將所編制的預算在各個部門之間進行分配，再者，以上年數(shù)為基礎編制本年的財務預算，這本身就存在著一定的主觀因素，造成預算數(shù)額與實際情況差距較大，因此，采用“零基預算”方法可避免受到上年數(shù)的影響，從而使所編制出的預算與實際情況比較相符。科學合理的預算編制方法是預算管理順利實施的重要保證。因此，應改變傳統(tǒng)的觀念，將零基預算落到實處。

（四）完善制度建設，強化預算執(zhí)行監(jiān)管制度建設是我國行政事業(yè)單位改革的重點，加強預算制度建設的核心應是建立有效的收支約束和執(zhí)行監(jiān)管機制。一方面，收支約束機制應涉及單位管理的方方面面，從單位宏觀運行到日常具體業(yè)務，做到預算執(zhí)行有章可循，并確保經(jīng)費有計劃，有步驟的使用，合理保證資金使用的效率效果；另一方面，預算執(zhí)行監(jiān)管是深化預算管理的關鍵，預算制定后應經(jīng)上級單位批復，完后嚴格按預算執(zhí)行，同時還需對預算執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查，防止資金被揮霍浪費。

（五）重視支出結構控制。行政事業(yè)單位在預算執(zhí)行時要恰當?shù)倪M行歸類，合理劃分支出范圍，正確核算，做到結構控制優(yōu)先，總數(shù)控制兼顧。

[1]賈康,蘇明.部門預算編制研究[M].北京:經(jīng)濟科學出版社,2005

[2]凌嵐.對深化我國預算制度改革的幾點建議[J].經(jīng)濟研究參考,2005;39

[3]張新,王蓓.事業(yè)單位預算管理改革研究[J].預算管理與會計,2008;10