王詩樂陳敏鵬王 克鄒 驥

(1.中國人民大學環(huán)境學院，北京 100872;2.中國農業(yè)科學院農業(yè)環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展研究所，北京 100081)

中國電力行業(yè)低碳政策及其社會經(jīng)濟影響分析*

王詩樂1陳敏鵬2王 克1鄒 驥1

(1.中國人民大學環(huán)境學院，北京 100872;2.中國農業(yè)科學院農業(yè)環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展研究所，北京 100081)

電力行業(yè)是中國最主要的高污染、高能耗、高排放產(chǎn)業(yè)之一，電力行業(yè)的低碳政策對中國的節(jié)能減排、應對氣候變化和經(jīng)濟社會發(fā)展至關重要。本文綜述了中國電力行業(yè)的5類(命令控制、政府直接提供、公共部門與私人部門合作、利用市場以及創(chuàng)造市場)低碳政策，分析了其實施效果、減碳效果和經(jīng)濟社會影響。研究表明，隨著電力行業(yè)低碳政策發(fā)展，電力行業(yè)的碳排放強度不斷下降。但由于缺乏實施細則和配套標準，低碳政策執(zhí)行力較低。另外，中國電力行業(yè)的低碳政策對緩解電力貧困、改善人類健康、創(chuàng)造就業(yè)產(chǎn)生了有利影響，但是對低收入人群及部分能源行業(yè)從業(yè)人員產(chǎn)生了不利影響。

電力行業(yè);低碳政策;減碳效果;經(jīng)濟社會影響;分配效應

2003年英國能源白皮書首次提出“低碳經(jīng)濟”(Low Carbon Economy)概念，這種新型經(jīng)濟模式試圖通過技術和制度創(chuàng)新降低能源和資源消耗，在不影響經(jīng)濟發(fā)展的前提下最大限度地減少溫室氣體排放，實現(xiàn)經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展［1］。目前世界主要經(jīng)濟體都在積極探尋低碳經(jīng)濟之路。

中國作為全球溫室氣體排放的主要發(fā)展中國家，不僅面臨著國際社會巨大的減排壓力，同時也承擔著經(jīng)濟發(fā)展、減輕貧困等多重任務。因此，低碳經(jīng)濟為中國實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展提供了新的發(fā)展路徑。近年來，尤其進入“十一五”以來，中國政府實施了一系列的政策，以推動中國向低碳經(jīng)濟發(fā)展模式轉型。2009年11月中國政府又宣布2020年中國單位GDP碳排放在2005年基礎上降低40%－45%的碳強度減排目標，這一目標將進一步加快中國發(fā)展低碳經(jīng)濟的步伐。作為中國高耗能、高污染、高排放的重點行業(yè)之一，2005年電力行業(yè)的能源消費占一次能源消費總量的36%［2］。因此，研究電力行業(yè)相關低碳政策，分析其實施效果及其對減碳、經(jīng)濟、社會三方面的影響可以為中國相關政策制定提供有效的決策支持。

1 電力行業(yè)低碳政策及其實施效果

1.1 中國電力行業(yè)概況

改革開放以來，中國電力行業(yè)的迅速發(fā)展有效改善了供電緊張狀況，有力支持了國民經(jīng)濟的快速發(fā)展。1990－ 2008年，中國發(fā)電總量增加了近6倍，目前中國發(fā)電量居世界第二，僅次于美國，占世界總發(fā)電量的19%［3］。但另一方面，2007年中國人均用電量僅為2 465kWh時，低于世界平均水平，僅為美國的1/6和日本的1/4;人均生活用電量273kWh時，僅為美國的1/20和日本的1/10［4］。此外，中國電力行業(yè)長期依賴煤炭，發(fā)電效率遠低于世界先進水平，供電煤耗比國際先進水平高出近64g［5］。作為中國高耗能、高污染、高排放的重點行業(yè)之一，電力行業(yè)面臨著巨大的節(jié)能減排壓力。

1.2 中國電力行業(yè)低碳政策分類

根據(jù)GEO提出的環(huán)境政策工具分類框架［6］，中國電力行業(yè)現(xiàn)有低碳政策仍以命令控制型為主，但伴隨著電力體制改革市場機制也正在逐漸發(fā)揮效用(見表1)。

1.3 命令控制型

電力行業(yè)命令控制型低碳政策主要包括與能源相關的各項法律、規(guī)范性文件、能效標準等。2002年開始，中國出臺了一系列的法律，例如《可再生能源法》、《節(jié)約能源法》、《清潔生產(chǎn)促進法》等法律，為促進電力行業(yè)節(jié)能、能效提高和可再生能源發(fā)展提供了制度保證?！犊稍偕茉捶ā分刑岢隽丝稍偕茉措娏咳~上網(wǎng)、以及上網(wǎng)電價保護制度［12］?！秶窠?jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》以及各類能源發(fā)展規(guī)劃為電力行業(yè)能源結構及能效指標提出了目標、方向和實施手段:即積極開發(fā)水電，優(yōu)化發(fā)展火電，推進核電建設，大力發(fā)展可再生能源;到2010年火電供電標準煤耗從2005年的370g/kWh下降到355g/kWh(發(fā)達國家為335g/kWh)，核電，水電，可再生能源發(fā)電占一次能源消費總量比2005年分別增加0.1%、0.6%和0.3%;十大重點節(jié)能工程將著重推動重點耗能以及綜合能源消費在18萬t標準煤以上的電力企業(yè)的節(jié)能活動［13－14］。2007年開始，中國實施“上大壓小”政策，禁止建設低于標準的火電廠同時關停一部分高耗能、高排放、低產(chǎn)量的小火電機組。“十一五”期間全國需關停小燃煤火電機組5 000萬kW以上，節(jié)約能源5 000萬t標準煤以上［15］。

表1 電力行業(yè)低碳政策分類及實施效果［7－11］

命令控制型政策采取自上而下的控制方式，簡單直接，大大促進了中國電力行業(yè)的節(jié)能減排和向低碳經(jīng)濟模式轉變。通過“上大壓小”政策，截至2009年6月底，全國已累計關停小火電機組7 467臺，總容量達到5 407萬kW，提前一年完成“十一五”期間關停5 000萬kW小火電機組目標?！吧洗髩盒　闭哌€優(yōu)化了火電機組結構，其中30萬kW及以上高效、環(huán)保燃煤火電機組發(fā)電容量比重由2003年初的43.4%提高到2007年的58.9%［11］。

但是，由于部分政策違法成本低且缺乏實施細則，執(zhí)行力較低。例如，2007年國家環(huán)境保護總局、中國人民銀行和中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(銀監(jiān)會)聯(lián)合發(fā)文，提出實施綠色信貸的具體規(guī)定和要求，但是由于缺少具體指導目錄和環(huán)境風險評級標準，大大降低了綠色信貸的可操作性。目前，各大銀行對綠色信貸發(fā)放原則有不同的理解，執(zhí)行各自的信貸審核標準，甚至同一個銀行不同地區(qū)的標準也不同［16－17］。

1.4 公共部門與私人部門合作

中國從2002年開始實施風電特許權政策，由政府承諾固定電價，中標開發(fā)商與省政府簽署特許權協(xié)議，對風電上網(wǎng)電價實行兩階段電價:并網(wǎng)發(fā)電后等效滿負荷運行3萬小時之內上網(wǎng)電價執(zhí)行招標確定的固定電價，之后執(zhí)行當?shù)匕l(fā)電市場平均上網(wǎng)電價。2003－2007年，中國共進行了5次風電特許權招標，期間中國風電新增裝機容量增長相當于前20年風電建設的總規(guī)模，到2008年底中國風電累計裝機容量達1.22×107kW，累計裝機總量居世界第4位，提前三年實現(xiàn)《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》的目標［18］。風電特許權招標還大大促進了風力發(fā)電設備的國產(chǎn)化和本地化，目前，至少有5家世界大型風力發(fā)電設備制造商開始在中國實施本土化制造。

1.5 利用市場

在利用市場方面中國主要采取了電力體制改革及對可再生能源、核電實施補貼及稅收優(yōu)惠等措施。

以2002年《電力體制改革方案》為標志，中國電力行業(yè)逐漸放開管制、打破壟斷、并推進市場化。國有發(fā)電資產(chǎn)被改組或重組為5個全國性獨立發(fā)電公司，電網(wǎng)被改組為國家電網(wǎng)有限責任公司以及中國南方電網(wǎng)有限責任公司。市場結構重組打破了原有國家電力公司的獨家壟斷地位，政企分離，將電力產(chǎn)業(yè)的自然壟斷業(yè)務與競爭性業(yè)務進行了垂直分割，形成了有利于有效競爭的市場結構框架［19］。在電價改革方面，中國實施煤電聯(lián)動、豐枯電價、峰谷電價、差別電價、擴大直購電試點等機制促進了電價市場化改革。

目前，中國可再生能源的稅收優(yōu)惠主要集中在小水電及風電產(chǎn)業(yè)。其中小水電的優(yōu)惠稅率為6%，低于17%的增值稅率;2001年起對利用風電生產(chǎn)的電力實行增值稅按應納稅額減半增收，降低風力發(fā)電零部件的進口關稅，2008年起國家又對大功率風電機組進行進口稅調整，實行先征后退，用于企業(yè)新產(chǎn)品研發(fā)和自主創(chuàng)新能力建設;而在核電企業(yè)方面，則采取銷售環(huán)節(jié)增值稅先征后返等政策［13］。

補貼主要包括2006年開始利用可再生能源電價、獨立電力系統(tǒng)電價、結網(wǎng)工程電費、電價附加配額交易等項目，對可再生能源給予不同程度的補貼，如風力發(fā)電為0.24元/度，生物質發(fā)電為0.27元/度，光伏發(fā)電為2.40元/度［20］。

基于市場的政策執(zhí)行成本低，持續(xù)性較好，在效率、公平方面也優(yōu)于命令控制型政策。但是，這類政策依賴良好的信息傳導及市場機制。雖然目前電力行業(yè)初步形成了多元化市場競爭格局，但是，集體和私人企業(yè)規(guī)模較小、發(fā)電效率較低，市場化程度有待進一步深化［8］。

可再生能源法及相關價格配套措施的實施也促進了可再生能源的大幅增長，裝機規(guī)模也迅速增加。2005年底至2007年底，全國可再生能源發(fā)電裝機增加了3631萬千瓦，增長了30.6%，其中，水電、風電、生物質能發(fā)電裝機分別增長了26.3%、444%、429%［8］。但是，缺乏實施細則影響了可再生能源電價補貼政策的實施效果:由于配額交易方案滯后，在電價附加存在資金缺口的省份，電網(wǎng)企業(yè)無法及時、足額支付本省補貼，導致補貼落實不到位，同時可再生能源發(fā)電項目接入工程的補貼標準偏低，電網(wǎng)投資回收期較長，影響電網(wǎng)企業(yè)投資建設積極性。

2 電力行業(yè)低碳政策的影響

2.1 減碳效果

在相關低碳政策的指導下，中國電力能效水平逐步提高。1990年開始，供電煤耗、線損率指標、廠用電率等電力行業(yè)能效技術指標呈逐年下降趨勢，其中供電煤耗從1991年424g/kWh下降到2007年的357g/kWh，而發(fā)電廠用電率從2000年的6.3%下降到2006年的6.0%，線損率在17年間(1991－2007年)下降了1.3%［5，21］。2001－2007年，電力行業(yè)CO2排放系數(shù)也逐漸降低，由2001年的187.47g－C/kWh下降到2007年180.65g－C/kWh，但同期火電裝機容量占總裝機容量比例卻上升了3%［21］。由于供電煤耗下降、能效提高，中國電力生產(chǎn)碳排放系數(shù)持續(xù)下降，但是能源構成則成為阻礙電力CO2排放系數(shù)下降的主要因素，并在一定程度上抵消了能效提高的減碳效果。2005及2006年還由于火電比例大幅上升，水電所占比重有所下降，導致CO2排放系數(shù)反彈(見圖1)。

圖1 電力行業(yè)CO2排放系數(shù)變化趨勢［5，21－22］

2.2 經(jīng)濟影響

電力與經(jīng)濟運行具有高度的同步性，中國1952年至2006年全社會用電量與GDP相關系數(shù)高達0.993，第二、三產(chǎn)業(yè)用電量與其增加值的相關系數(shù)分別高達0.994和0.995［23］;從長期均衡來看，用電量每增加1%，GDP增加1.15%［23］。因此，執(zhí)行低碳政策并保證電力供應對國民經(jīng)濟發(fā)展至關重要，而中國在執(zhí)行低碳政策期間，電力供應基本滿足國民經(jīng)濟發(fā)展需求，發(fā)電量穩(wěn)步上升。

何永秀的研究表明，2008年電價調整對高耗電部門影響大于耗電較少的部門，即對自來水生產(chǎn)和供應、金屬冶煉、礦物制品、金屬制品、燃氣生產(chǎn)和供應、化學等部門影響較大，電價調整最多可導致居民消費價格0.2%和最終產(chǎn)品使用價格0.3%的上升，但對物價總水平影響不大［23］。

2.3 社會影響

目前，中國電力各項低碳政策的社會影響主要表現(xiàn)在4方面，即緩解電力貧困、改善居民健康狀況、提高就業(yè)以及對分配效應的影響。

長期以來，中國電力供不應求，雖然改革開放后有所減輕，但到2005年底全國仍有約1 150萬人沒有電力供應，而農村供電則遠落后于城市。實施電力體制改革后，農村的可再生能源發(fā)電發(fā)展迅速，太陽能和生物質能發(fā)電等為無電人口問題提供了有效解決途徑，例如2009年內蒙古可再生能源分布式供電方案共解決36 417戶牧民用電問題［24］。

許多CO2減排和節(jié)能措施會帶來減少空氣污染的附加效應，從而有效改善當?shù)丨h(huán)境質量及居民健康。中國火電為主的電力結構帶來了嚴重污染，影響17.8萬人的健康，由此導致的經(jīng)濟損失高達480億人民幣(相當于GDP的7%)［25］。各項節(jié)能措施及“上大壓小”政策大大減少了污染物排放，改善了環(huán)境質量，減少了空氣污染導致的疾病。

電力行業(yè)的低碳政策對就業(yè)的影響比較復雜。一方面，可再生能源行業(yè)(風電、太陽能，生物質能等)在中國創(chuàng)造了大約100萬個工作崗位［26］。另一方面，各種關停措施也帶來了失業(yè)問題。中國電力行業(yè)在“十一五”期間關停7 000臺小機組，牽涉到關停的工作人員將近40萬［27］。雖然中央財政專門對一些邊遠困難的省份，在企業(yè)調整結構、安置職工、下崗培訓等方面給予20億元資金安排，但大多數(shù)因小火電關停而失業(yè)的員工只享受到了《勞動合同法》規(guī)定的補貼。

電力是生活必需品，其價格上漲必然對不同人群產(chǎn)生影響。由于電力需求彈性小于供給彈性，低碳政策導致的電價上漲最終落在終端消費者身上［28］。由于低收入人群比高收入人群將更多比例的家用支出花在能源產(chǎn)品上，各種政策導致的電價上漲，例如能源消費增稅，都主要落在低收入人群身上［29］。

3 結論

3.1 總體減碳效果顯著，但發(fā)電能源結構需進一步優(yōu)化

電力行業(yè)低碳政策目標基本實現(xiàn)，電力行業(yè)碳排放強度總體呈下降趨勢。但是，相關低碳政策的基本前提是保證電力支持經(jīng)濟發(fā)展，電力能源結構調整力度不夠，火電為主的能源結構依然是電力行業(yè)低碳發(fā)展的主要障礙。受資源稟賦以及經(jīng)濟發(fā)展的雙重壓力，在近期中國電力行業(yè)將仍以火電為主，因此中國電力低碳政策的重點領域是控制火電比重，加大發(fā)展可再生能源。

3.2 政策過度依賴行政管理手段

目前，低碳政策仍主要依賴于行政管理手段，利用市場以及創(chuàng)造市場方面的措施還很缺乏，因此，中國的電價改革還有待深化，并出臺長效價格機制促進可再生能源發(fā)展。

3.3 低碳政策有效解決了電力貧困，提高了人類健康

電力行業(yè)低碳政策有效緩解了電力貧困并提高了人類健康。因此在今后低碳政策制定過程中，應進一步加強農村可再生能源利用以及農村電氣電網(wǎng)建設，將經(jīng)濟發(fā)展、提高人民福利水平以及電力行業(yè)低碳政策有機結合。

3.4 低收入人群及能源行業(yè)從業(yè)人員為易受影響人群

低收入人群以及能源行業(yè)從業(yè)人員為電力行業(yè)各項低碳政策易受影響人群。因此國家在制定各項政策時應注重配套實施對應保障補償措施，基于行政命令強行關閉的小火電廠要配套出臺解決就業(yè)方案，給予專門補貼。對于低收入人群，可將新增各項稅收收入用于低收入人群轉移支付，提高其福利水平，保證社會公平。

(編輯:劉文政)

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AbstractThe low carbon policies in power sector are very important to address climate change and socio-economic development in China.This paper summarizes the main low carbon policies in power sector and categories them into 5 types(command-and-control，direct provision by governments，engaging the public and private sectors，using markets and creating market).It also analyses the policy implementation，effectiveness and their socio-economic impacts.The results show that low carbon policies reduce the carbon intensity of power industry as a whole.However，lack of implementation details weakens the enforcement of these policies.The low carbon policies have less negative impacts on the economy and can effectively alleviate the power poverty，improve human health and create employment.However，the distributional effects of the policies have shown that the low-income groups and energy industry professionals are the most vulnerable groups.

Key wordspower sector;low carbon policy;decarbonization effects;socio-economic impacts;distributional impacts.

Analysis of the Socio-Economic Impacts of Low Carbon Policies in China’s Power Sector

WANG Shi-yue1CHEN Min-peng2WANG Ke2ZOU Ji2
(1.School of Environment＆Natural Resources，Renmin University of China，Beijing 100872，China;
2.Institute of Environment and Sustainable
Development in Agriculture，Chinese Academy of Agricultural Sciences，Beijing 100081，China)

X196

A

1002－2104(2010)05專－0014－05

2010-08-17

王詩樂，本科生，主要研究方向為環(huán)境政策和氣候變化。

*教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“低碳經(jīng)濟若干重大問題研究”(項目編號:09JZD0020)。