安 婷

【摘 要】危機(jī)頻發(fā),各國(guó)紛紛建立自己的危機(jī)管理機(jī)制。隨著改革開放,我國(guó)的經(jīng)濟(jì)得到了長(zhǎng)足的發(fā)展,但同時(shí)中國(guó)也經(jīng)歷過了一系列從未有過的危機(jī)難題,有的危機(jī)已嚴(yán)重威脅著中華民族基本生存安全,我國(guó)政府的危機(jī)管理功能仍亟待加強(qiáng)。借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn),我國(guó)應(yīng)構(gòu)建一個(gè)由危機(jī)管理的法律保障、危機(jī)管理的中樞指揮系統(tǒng)、危機(jī)管理的支援保障系統(tǒng)與信息管理系統(tǒng)構(gòu)成的政府危機(jī)管理機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】危機(jī);危機(jī)管理;危機(jī)管理機(jī)制

中圖分類號(hào):C391 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-8283(2010)07-0118-01

1 引言

現(xiàn)代社會(huì),人們?cè)谌粘Ｉ钪谐３Ｔ庥龈鞣N危機(jī),如大洪水、大地震、冰凍災(zāi)害、金融風(fēng)暴、瘋牛病、核危機(jī)等等,如何對(duì)危機(jī)進(jìn)行管理顯得格外重要。美國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)羅伯特?S?麥克納馬拉曾說過:“今后戰(zhàn)略可能不復(fù)存在,取而代之的將是危機(jī)管理?！碧貏e是“9?11”恐怖事件的發(fā)生引起了各國(guó)的高度重視,如何應(yīng)對(duì)危機(jī)事件成為各國(guó)政府社會(huì)管理中的重大挑戰(zhàn)。如今各國(guó)紛紛建立了自己的政府危機(jī)管理機(jī)制。SARS病毒在我國(guó)最早發(fā)現(xiàn)以及2003年春季的盛行,凸顯了當(dāng)時(shí)我國(guó)舊有的危機(jī)管理體系的弊端,同時(shí)也拉開了我國(guó)建立適應(yīng)新形勢(shì)的危機(jī)管理體制的序幕。2007年11月1日生效的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的出臺(tái)使我國(guó)在重大突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)中有法可依。在5.12地震等重大危機(jī)中,政府、媒體和社會(huì)各界的反應(yīng)使我們看到了危機(jī)處理制度化、公開化的處理方式得到了運(yùn)行。政府危機(jī)管理體制的構(gòu)建不僅僅關(guān)系到是否能處理好危機(jī),還影響到政府在公民心中的公信力以及我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。

2 危機(jī)管理與危機(jī)管理機(jī)制

危機(jī)管理最早起源于企業(yè),而后逐漸延伸到政府領(lǐng)域。早期西方學(xué)術(shù)界對(duì)危機(jī)的研究主要集中于在自然災(zāi)害方面,直到20世紀(jì)60—80年代初期危機(jī)理論在政治學(xué)和國(guó)際關(guān)系領(lǐng)域的運(yùn)用才帶來了危機(jī)理論的一個(gè)研究高潮。所謂危機(jī)管理就是一門研究為什么人為造成的災(zāi)害會(huì)發(fā)生,什么樣的步驟或方法可以避免這些危機(jī)的發(fā)生,一旦危機(jī)發(fā)生,如何控制危機(jī)的發(fā)展和消除危機(jī)的影響的學(xué)科[1]。所謂危機(jī)管理機(jī)制就是以擔(dān)負(fù)危機(jī)管理職能的國(guó)家政治機(jī)構(gòu)為核心,在社會(huì)系統(tǒng)其他重要因素影響下,按照相應(yīng)組織結(jié)構(gòu)運(yùn)作從而對(duì)危機(jī)事態(tài)進(jìn)行預(yù)警、應(yīng)對(duì)和恢復(fù)的組織體系。這個(gè)組織體系應(yīng)包括危機(jī)管理的中樞指揮系統(tǒng)、危機(jī)管理的支援保障系統(tǒng)和危機(jī)管理的信息管理系統(tǒng)。

其中,危機(jī)管理的中樞指揮系統(tǒng)是整個(gè)危機(jī)管理的核心,它的主要任務(wù)就是在危機(jī)發(fā)生后迅速準(zhǔn)確的做出反應(yīng)。就目前的研究表明,一個(gè)合理的危機(jī)處理的中樞指揮系統(tǒng)應(yīng)包括一個(gè)處理危機(jī)的參謀系統(tǒng)和一個(gè)危機(jī)的中樞決策系統(tǒng)。危機(jī)管理的支援保障系統(tǒng)是處理危機(jī)的直接機(jī)構(gòu),它的任務(wù)就是執(zhí)行中樞指揮系統(tǒng)下達(dá)的決策,協(xié)調(diào)相關(guān)部門運(yùn)作和調(diào)度,共同化解危機(jī)。而信息管理系統(tǒng)是危機(jī)管理機(jī)制不可或缺的一部分,它的作用在于對(duì)決策者提供準(zhǔn)確可靠及時(shí)的信息并向公眾傳達(dá)適當(dāng)?shù)男畔⒁苑€(wěn)定民心,使其明晰事態(tài)的全過程。

3 我國(guó)政府危機(jī)管理的現(xiàn)狀

過去我國(guó)并不是沒有危機(jī)管理,而是有一定的危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制,只不過這種危機(jī)管理機(jī)制的運(yùn)行主要依賴于各級(jí)政府的現(xiàn)有行政設(shè)置,缺乏專門機(jī)構(gòu)和完善的體系[3]。在這種機(jī)制下,政府習(xí)慣于常態(tài)管理,缺乏危機(jī)意識(shí),當(dāng)危機(jī)發(fā)生時(shí)往往是根據(jù)情況臨時(shí)設(shè)立一些小組,而其成員有通常不具備應(yīng)有的專業(yè)知識(shí)和技能,應(yīng)急運(yùn)作緩慢。由于各級(jí)行政設(shè)置界限分明,在需要跨部門合作時(shí)往往是協(xié)調(diào)不力,甚至各干各的。在信息的傳遞上,一般是由下級(jí)想上級(jí)匯報(bào),而處理意見則由上級(jí)向下級(jí)逐級(jí)傳達(dá),中央政府解決危機(jī)是通過體制內(nèi)的渠道,依托上下級(jí)間的科層制,使用的殺手锏是對(duì)官員的罷免和升遷[4]。在這種危機(jī)處理方式中,采取的是“外松內(nèi)緊”的政策,整個(gè)過程沒有媒體參與且公眾大多也對(duì)危機(jī)狀況毫不知情。

同時(shí),我國(guó)沒有通過信息的收集加工進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,形成預(yù)警,也沒有相應(yīng)的預(yù)案,因此很難發(fā)現(xiàn)危機(jī)。而危機(jī)發(fā)生后,由于沒有危機(jī)管理的協(xié)調(diào)機(jī)制再加上原有的危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制又只適用于單方面危機(jī),而現(xiàn)代多為復(fù)合危機(jī),面對(duì)此情此景,往往是危機(jī)反應(yīng)效率低下。

4 構(gòu)建我國(guó)政府危機(jī)管理機(jī)制

(1)別國(guó)危機(jī)管理機(jī)制的簡(jiǎn)要分析

俄羅斯在起轉(zhuǎn)軌過程中,面對(duì)國(guó)內(nèi)的各種政治危機(jī)、金融危機(jī),逐步建立了以總統(tǒng)為核心,以聯(lián)邦安全會(huì)議為決策的最高機(jī)構(gòu)的危機(jī)管理機(jī)制。政府各部門在該機(jī)制的調(diào)配下分工合作,相互協(xié)調(diào),其中俄聯(lián)邦安全會(huì)議設(shè)有12個(gè)常設(shè)跨部門委員會(huì)?！按罂偨y(tǒng),大安全”是對(duì)其危機(jī)管理機(jī)制的最好概括。

美國(guó)根據(jù)時(shí)代不同而對(duì)其危機(jī)管理機(jī)制不斷進(jìn)行調(diào)整。目前強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)總統(tǒng),大協(xié)調(diào)”,這是一個(gè)以總統(tǒng)為核心,以國(guó)家安全委員會(huì)為中樞,國(guó)務(wù)院、國(guó)防部、司法部分工負(fù)責(zé),中央情報(bào)局負(fù)責(zé)協(xié)調(diào),臨時(shí)性危機(jī)決策小組發(fā)揮關(guān)鍵作用,國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督的綜合體系。

[JP3]總之,據(jù)研究分析,各主要國(guó)家的危機(jī)管理機(jī)制大多呈現(xiàn)“小核心,大范圍”的特征。即決策指揮系統(tǒng)反應(yīng)靈活,處置果斷,成為小核心;支援保障系統(tǒng)和信息管理系統(tǒng)涉及社會(huì)的方方面面,大范圍的進(jìn)行危機(jī)管理。[2]

(2)我國(guó)政府危機(jī)管理機(jī)制的構(gòu)建分析

從上面的分析我們不難看出,盡管各國(guó)的側(cè)重點(diǎn)不同,但主要構(gòu)成大體相同,針對(duì)我國(guó)目前危機(jī)管理的缺陷,筆者認(rèn)為可以從以下幾方面重新構(gòu)建我國(guó)的危機(jī)管理機(jī)制。

危機(jī)管理的法律保障:法律是進(jìn)行危機(jī)管理的基本保障,有了立法,政府的危機(jī)管理才能法制化。因此,我國(guó)不僅要從國(guó)家安全的戰(zhàn)略高度上制定統(tǒng)一的《緊急狀態(tài)法》,明確規(guī)定緊急狀態(tài)的定義、確認(rèn)和該狀態(tài)下的法律責(zé)任以及政府在緊急狀態(tài)下的管理權(quán)限及應(yīng)付措施等,還要細(xì)分現(xiàn)代社會(huì)可能面對(duì)的危機(jī)類型,針對(duì)不同的危機(jī)或突發(fā)事件制定專門的法規(guī),從不同側(cè)面完善危機(jī)管理的立法,如《突發(fā)自然災(zāi)害緊急救助條例》等。

危機(jī)管理的中樞指揮系統(tǒng):由上述危機(jī)管理理論的介紹可知,這是整個(gè)危機(jī)管理機(jī)制的核心。在我國(guó),決策系統(tǒng)可由國(guó)家主席、國(guó)家安全委員會(huì)、國(guó)防部、外交部和國(guó)務(wù)院構(gòu)成。國(guó)家主席對(duì)危機(jī)具有最高處理權(quán),在危機(jī)發(fā)生時(shí),召開安全會(huì)議,通過協(xié)商制定政策并下達(dá)指令。安全會(huì)議是決策中樞,由國(guó)家主席召開,國(guó)家安全委員會(huì)、國(guó)防部、外交部和國(guó)務(wù)院的最高主管人員參加。參謀與咨詢系統(tǒng)由情報(bào)系統(tǒng)、專家小組和情況匯總分析小組組成。情報(bào)系統(tǒng)負(fù)責(zé)收集情報(bào)信息,然后送到情況匯總分析小組進(jìn)行數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)加工分析,指出根據(jù)數(shù)據(jù)可能存在的隱患,形成預(yù)警。各領(lǐng)域?qū)＜医M成的小組是“外腦”的引入,有利于在危機(jī)狀態(tài)下政府進(jìn)行更好的管理。專家小組有豐富的專業(yè)知識(shí),能夠進(jìn)一步分析核對(duì)數(shù)據(jù)并針對(duì)存在的問題提供可供參考的意見。

危機(jī)管理的支援保障系統(tǒng)和信息管理系統(tǒng):支援保障系統(tǒng)由警察、醫(yī)療、衛(wèi)生、消防、交通及社會(huì)保障等各方面的管理部門組成。各子系統(tǒng)成員要具備專業(yè)技能,在危機(jī)發(fā)生時(shí),根據(jù)決策系統(tǒng)下達(dá)的指令,分工合作,迅速行動(dòng),應(yīng)對(duì)危機(jī)。信息管理系統(tǒng)可由傳媒、情報(bào)署和教育部門構(gòu)成。情報(bào)署收集信息。教育部門對(duì)人們進(jìn)行危機(jī)教育,開設(shè)相關(guān)課程,提高人們的應(yīng)對(duì)能力。傳媒可制作有關(guān)的專題介紹和討論,及時(shí)發(fā)布信息,化解人們的恐慌情緒,穩(wěn)定民心。

此外,我們還要設(shè)立危機(jī)預(yù)案,定期進(jìn)行演習(xí),提高全民危機(jī)意識(shí)。同時(shí)在危機(jī)管理上還要爭(zhēng)取多邊合作和國(guó)際合作。

げ慰嘉南:

[1] 鮑勇劍、陳百助.《危機(jī)管理——當(dāng)最壞的情況發(fā)生時(shí)》[M].上海:復(fù)旦大學(xué)出版社,2003.

[2] 中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究所危機(jī)管理與對(duì)策研究中心.《國(guó)際危機(jī)管理概論》[M]. 北京:時(shí)事出版社,2003.

[3]王謙.我國(guó)的危機(jī)管理機(jī)制.半月談,2007,(5)

[4] 何帆.“抗震救災(zāi):增強(qiáng)社會(huì)免疫力的改革良機(jī)”[J].國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論,2008,(3).

[5] 薛瀾、張強(qiáng)、鐘開斌.“危機(jī)管理:轉(zhuǎn)型期中國(guó)面臨的挑戰(zhàn)”[J].中國(guó)軟科學(xué),2003,(4).

[6] 張成福.“公共危機(jī)管理:全面整合的模式與中國(guó)的戰(zhàn)略選擇”[J].中國(guó)行政管理,2003.