□文/張明艷

城市農(nóng)民工社會(huì)保障缺失原因及政策建議

□文/張明艷

城市農(nóng)民工的社會(huì)保障嚴(yán)重缺失，許多研究將原因簡單地歸結(jié)到制度上的不健全。本文分析指出，城市農(nóng)民工社會(huì)保障缺失的主要原因是他們的農(nóng)民身份及相應(yīng)不充分的公民權(quán)；根本原因是他們素質(zhì)技能低下；直接原因是不健全的社會(huì)保障制度。要健全城市農(nóng)民工社會(huì)保障，首先應(yīng)確保城市農(nóng)民工的公民權(quán)，其次是提高城市農(nóng)民工的素質(zhì)技能，最后建立健全城市農(nóng)民工社會(huì)保障制度。

城市農(nóng)民工；社會(huì)地位；素質(zhì)技能

社會(huì)保障是現(xiàn)代社會(huì)生活的必要環(huán)節(jié)，但我國的社會(huì)保障體系覆蓋的并不全面，從社?；鸬墓┙o看，嚴(yán)重向城市傾斜，占35%的城市人口得到將近80%的社會(huì)保障基金。在農(nóng)村，集體制解體后則基本只有農(nóng)民的“家庭保障”，以農(nóng)民身份進(jìn)城打工的農(nóng)民工則無法同城市人口一樣享受到同等的社會(huì)保障。城市農(nóng)民工的社會(huì)保障問題不是由單一因素決定的，而是多個(gè)因素共同作用的結(jié)果，而這些因素的地位也不是并列的，而是有層次和其內(nèi)在邏輯的。本文將從主要原因、根本原因、直接原因三個(gè)方面深入分析城市農(nóng)民工社會(huì)保障缺失。

一、城市農(nóng)民工的身份仍是農(nóng)民

20世紀(jì)八十年代以來，聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在農(nóng)村施行后，農(nóng)民從集體制下解放出來，獲得相對較為充分的勞動(dòng)力所有權(quán)，但他們的農(nóng)民身份和地位沒有根本的改觀，相反由于經(jīng)濟(jì)趨利機(jī)制的影響使得等級更被強(qiáng)化，農(nóng)民的社會(huì)地位更為低下。在農(nóng)村勞動(dòng)力嚴(yán)重剩余，很多農(nóng)民進(jìn)城打工，但農(nóng)民的身份和地位仍然限制他們獲得與市民等同的公民權(quán)，而行政集權(quán)政治體制下的戶籍制度則限制著城市農(nóng)民工農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)變。

戶籍制度是“身份社會(huì)”的一個(gè)標(biāo)志，是中國歷史等級制度的產(chǎn)物。建國后所實(shí)行的戶籍制度則是在社會(huì)主義制度的行政集權(quán)政治體制下“身份社會(huì)”的一種延續(xù)。在中國社會(huì)尚未進(jìn)入“公民社會(huì)”階段時(shí)，戶籍制度規(guī)定了中國社會(huì)成員的身份，從另一角度也可以說是規(guī)定了社會(huì)成員的社會(huì)地位和權(quán)利范圍。

我國社會(huì)保障立足于保障城市企業(yè)職工的基本生活，基本只面對城市居民，盡管城市農(nóng)民工在城市里謀生，但戶籍制度限制他們的農(nóng)民身份，無法得到與市民平等的相對充分的公民權(quán)，從而也無法獲得公民權(quán)利中的完善的社會(huì)保障權(quán)利。沒有充分的公民權(quán)，這是城市農(nóng)民工社會(huì)保障缺失的主要原因。

二、素質(zhì)技能對城市農(nóng)民工的限制

劉永佶認(rèn)為，“人類社會(huì)的基本矛盾，是人生及其社會(huì)關(guān)系的矛盾，從勞動(dòng)者角度看，就是勞動(dòng)者素質(zhì)技能與社會(huì)地位的矛盾”。勞動(dòng)者的素質(zhì)技能是指身體素質(zhì)、技能素質(zhì)和文化精神素質(zhì)三個(gè)方面。其中，身體素質(zhì)是基礎(chǔ)；技能素質(zhì)是主體，包括人的受教育程度、知識(shí)、各方面的技能；文化精神素質(zhì)是主導(dǎo)，包括價(jià)值觀、思想、道德、意志、精神狀態(tài)等。勞動(dòng)者素質(zhì)技能的提高，使得他們以此為根據(jù)爭取更高的社會(huì)地位，提高的社會(huì)地位又會(huì)促使勞動(dòng)者素質(zhì)技能提高，這是二者的辯證關(guān)系和辯證運(yùn)動(dòng)過程。

勞動(dòng)者的素質(zhì)技能水平，是決定他們社會(huì)地位及權(quán)利的根本因素，而城市農(nóng)民工素質(zhì)技能低下，是他們社會(huì)保障嚴(yán)重缺失的根本原因。他們素質(zhì)技能的限制，主要體現(xiàn)在技能素質(zhì)和文化精神素質(zhì)上。

1、技能素質(zhì)的限制。勞動(dòng)者的技能素質(zhì)是素質(zhì)技能的主體，受教育的程度、知識(shí)、各方面技能是其表現(xiàn)。由于農(nóng)民身份導(dǎo)致的不充分的公民權(quán)和農(nóng)村教育中的一些實(shí)際困難，使農(nóng)村的教育無論從覆蓋面還是質(zhì)量都是無法和城市中、小學(xué)教育相比的。盡管進(jìn)城打工的農(nóng)民工多是農(nóng)村中素質(zhì)技能較高的一些人，但他們的技能素質(zhì)普遍低下則是事實(shí)，曾有課題組對城市農(nóng)民工的文化程度進(jìn)行過調(diào)查。（表1）這一調(diào)查數(shù)據(jù)從一個(gè)側(cè)面反映了城市農(nóng)民工普遍低下的技能素質(zhì)。

農(nóng)民工到城市打工，其本質(zhì)是將勞動(dòng)力使用權(quán)出賣給雇主，而其技能素質(zhì)是勞動(dòng)力使用權(quán)質(zhì)量如何的標(biāo)志，這決定了在勞動(dòng)力市場農(nóng)民工的地位。但無論在哪個(gè)行業(yè)，技能素質(zhì)相對低下的他們所承擔(dān)的都是低技術(shù)含量、最苦、最累、最臟、最危險(xiǎn)的勞動(dòng)，而且勞動(dòng)時(shí)間長、強(qiáng)度高。如此的不利地位使得農(nóng)民工能維持自己的工作已屬不易，更不能奢談向雇主爭取社會(huì)保障的權(quán)利了。

2、文化精神素質(zhì)的限制。中國農(nóng)民在集權(quán)官僚制下形成了農(nóng)民的個(gè)體意識(shí)——小農(nóng)意識(shí)，是農(nóng)民個(gè)體利益的表現(xiàn)，因此不可能導(dǎo)引農(nóng)民聯(lián)合形成勞動(dòng)者勢力。盡管建國后社會(huì)主義對小農(nóng)意識(shí)進(jìn)行了批判，但兩千多年集權(quán)官僚制的統(tǒng)治使得小農(nóng)意識(shí)延續(xù)至今。

城市農(nóng)民工來自于農(nóng)村，沒有被克服而延續(xù)至今的小農(nóng)意識(shí)作為文化精神素質(zhì)中的重要內(nèi)容在他們身上仍有很大的影響。在當(dāng)前社會(huì)中，單個(gè)的個(gè)體農(nóng)民工并未聯(lián)合起來，因而盡管這個(gè)群體數(shù)量龐大，但這個(gè)體農(nóng)民工的松散群體是今天中國社會(huì)的弱勢群體，弱勢地位使得他們的社會(huì)保障缺失并體現(xiàn)為不健全的社會(huì)保障制度。

表1 農(nóng)民工文化程度比較（單位：%）

三、不健全的社會(huì)保障制度

長期以來，我國社會(huì)保障立法不完善，尤其缺乏對農(nóng)民工的法律、法規(guī)保護(hù)，沒有建立完善的社會(huì)保障制度。至今尚無一部關(guān)于農(nóng)民工社會(huì)保障的全國性專門法律、法規(guī)，雖然1991年國務(wù)院《全民所有制企業(yè)招用農(nóng)民合同制工人的規(guī)定》對農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)有所涉及，但局限于全民所有制企業(yè)，適用范圍很窄，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)實(shí)需要，關(guān)于農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)的專門規(guī)則也僅停留在地方性和政策性規(guī)定上，如2003年北京市政府出臺(tái)的《北京市農(nóng)民工養(yǎng)老、失業(yè)保險(xiǎn)暫行辦法》。

城市農(nóng)民工社會(huì)保障法規(guī)不健全主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，迄今為止我國仍然缺乏全國性的農(nóng)民工社會(huì)保障立法，只有一些零散的地方性法規(guī)及一些規(guī)范性文件加以規(guī)定；第二，因?yàn)楦鞯胤ㄒ?guī)不統(tǒng)一，做法也各不一樣，從而使社會(huì)保障不能發(fā)揮應(yīng)有的效果；第三，由于缺乏全國性的法律規(guī)定，使企事業(yè)單位在交納農(nóng)民工保險(xiǎn)金義務(wù)的履行方面很難獲得法律的強(qiáng)制力；第四，農(nóng)民工社會(huì)保障制度沒有建立的原因還在于我國現(xiàn)行各部門立法中缺少相應(yīng)的制度加以配合。

盡管1998年以來我國就建立了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)的相關(guān)法律、法規(guī)，但關(guān)于農(nóng)民工的社會(huì)保障問題卻沒有相應(yīng)的立法。法律制度的欠缺給農(nóng)民工社會(huì)保障帶來一系列問題，這是目前侵害農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)益現(xiàn)象存在的直接原因。

四、政策建議

城市農(nóng)民工社會(huì)保障缺失嚴(yán)重，原因是系統(tǒng)的，只有系統(tǒng)地制定政策并實(shí)施，才能從根本上提升農(nóng)民工的社會(huì)地位，充分發(fā)揮社會(huì)的功效，保障農(nóng)民工在城市的生活，體現(xiàn)出社會(huì)的前進(jìn)步伐。

1、確保農(nóng)民工的公民權(quán)。在今天的中國社會(huì)，應(yīng)當(dāng)也必須明確城市農(nóng)民工的公民權(quán)，這既是社會(huì)主義當(dāng)然要求，也是建國后作為素質(zhì)技能提高了的勞動(dòng)者的農(nóng)民和農(nóng)民工爭取社會(huì)主體地位和自由發(fā)展的內(nèi)在要求。城市農(nóng)民工和城市職工一樣，在城市中工作謀生，是城市的建設(shè)者，應(yīng)當(dāng)和城市職工成為城市共同的主人，獲得和城市居民平等的公民權(quán)。

戶籍制度是“身份社會(huì)”的產(chǎn)物，對戶籍制度的改革，并非取消其作為公共權(quán)利機(jī)構(gòu)管理手段的作用，而是針對其對公民身份的規(guī)定和限制進(jìn)行改革。改革戶籍制度，首要的是取消規(guī)定公民身份、限制公民遷徙的相關(guān)條款，以實(shí)現(xiàn)公民權(quán)中的遷徙權(quán)，即取消限制身份的戶籍制度。

2、提高城市農(nóng)民工素質(zhì)技能。素質(zhì)技能的提高，要通過實(shí)踐與理論兩個(gè)方面的學(xué)習(xí)來實(shí)現(xiàn)。城市農(nóng)民工的工作為他們提供了生產(chǎn)實(shí)踐的學(xué)習(xí)條件，在此之外，他們可以通過各種形式來實(shí)現(xiàn)這兩個(gè)方面的學(xué)習(xí)，提高自己的技能素質(zhì)和文化精神素質(zhì)。第一，改善農(nóng)村的基礎(chǔ)教育。一方面保證九年義務(wù)教育的實(shí)行，為農(nóng)民將來素質(zhì)技能的進(jìn)一步提高打下基礎(chǔ)；另一方面，明確教育的目的是提高農(nóng)村勞動(dòng)者的素質(zhì)技能并在農(nóng)村基礎(chǔ)教育中落實(shí)。第二，成立城市農(nóng)民工工會(huì)組織。要實(shí)現(xiàn)城市農(nóng)民工文化精神素質(zhì)的提高，一方面要通過宣傳、教育和他們自身的理論學(xué)習(xí)；另一方面則是在以社會(huì)主義為導(dǎo)引的實(shí)踐中學(xué)習(xí)，目前可行的辦法就是在行政集權(quán)體制下利用其集權(quán)的特點(diǎn)，督導(dǎo)城市農(nóng)民工工會(huì)組織的成立。第三，注重農(nóng)民工的職業(yè)培訓(xùn)。以城市農(nóng)民工為主體，充分調(diào)動(dòng)其積極性與主動(dòng)性，提高他們的技能素質(zhì)和文化精神素質(zhì)，必將促進(jìn)城市農(nóng)民工社會(huì)保障問題的解決，從而推進(jìn)完善的城市農(nóng)民工社會(huì)保障制度的建立。

3、健全城市農(nóng)民工社會(huì)保障制度。第一，普遍性原則指導(dǎo)，建立城市農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)制度。在這一保險(xiǎn)項(xiàng)目上應(yīng)按照普遍性的原則為農(nóng)民工建立工傷保險(xiǎn)制度。城市農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)，可以參照《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》的規(guī)定，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌，建立工傷保險(xiǎn)基金，企業(yè)或雇主必須履行義務(wù)，按國家相關(guān)規(guī)定按時(shí)繳納工傷保險(xiǎn)金（一般不超過工資總額的1%）。第二，建立分類醫(yī)療保險(xiǎn)。對于城市農(nóng)民工的醫(yī)療保險(xiǎn)應(yīng)根據(jù)農(nóng)民工的不同類別區(qū)別對待。城市農(nóng)民工群體本身構(gòu)成相對比較復(fù)雜，這個(gè)群體內(nèi)部也出現(xiàn)了分化，根據(jù)其職業(yè)特點(diǎn)、市民化程度及流動(dòng)程度不同，可分成三大類型：一是市民化的農(nóng)民工，有穩(wěn)定的職業(yè)和固定的住所，除沒有城鎮(zhèn)戶籍外，與城鎮(zhèn)職工沒有太多的不同；二是流動(dòng)性的農(nóng)民工，他們的職業(yè)不穩(wěn)定，沒有相對穩(wěn)定的住所；三是季節(jié)性的農(nóng)民工，以務(wù)農(nóng)為主，務(wù)工為輔，農(nóng)閑時(shí)到城市打工，多數(shù)時(shí)間在農(nóng)村家中從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。針對城市農(nóng)民工的特點(diǎn)，應(yīng)建立分類分層的社會(huì)保險(xiǎn)制度。對于第一類農(nóng)民工，可以實(shí)行與城鎮(zhèn)職工相同的社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的醫(yī)療保險(xiǎn)制度。對于第二類農(nóng)民工，我們主張以“以支定收，收支平衡，略有結(jié)余”為籌資原則，采取現(xiàn)收現(xiàn)付機(jī)制，即通過以支定收，使社會(huì)保險(xiǎn)收入和支出在年度內(nèi)大體平衡的籌資模式。對于第三類農(nóng)民工，他們具有典型的兼業(yè)性質(zhì)，他們出外打工只是為了增加收入，本質(zhì)上還是農(nóng)民，而且不具備連續(xù)繳費(fèi)的能力，應(yīng)把他們納入農(nóng)村社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)體系。第三，建立城市農(nóng)民工有區(qū)別的養(yǎng)老保險(xiǎn)。對于第一類城市農(nóng)民工，應(yīng)當(dāng)納入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，其養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的繳納辦法可以參照城鎮(zhèn)職工的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。對于第二類城市農(nóng)民工，應(yīng)為其單獨(dú)設(shè)計(jì)一種過渡性的方案。在繳費(fèi)上可以實(shí)行低費(fèi)率，低保障待遇。其次，可以個(gè)人身份為基礎(chǔ)，為農(nóng)民工建立個(gè)人賬戶，所有繳費(fèi)都進(jìn)入個(gè)人賬戶，此賬戶隨參保人員工作變動(dòng)、轉(zhuǎn)移而接續(xù)。對于第三類季節(jié)性農(nóng)民工，他們只是在農(nóng)閑時(shí)出來務(wù)工，農(nóng)忙時(shí)在家從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，本質(zhì)上還是農(nóng)民，其養(yǎng)老保險(xiǎn)問題應(yīng)通過健全農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)來解決。第四，建立分類的失業(yè)保險(xiǎn)制度。對于城市農(nóng)民工的失業(yè)保險(xiǎn)，也應(yīng)分類對待。第一類農(nóng)民工應(yīng)參加城鎮(zhèn)職工失業(yè)保險(xiǎn)。對于第二類就業(yè)不穩(wěn)定、收入低的農(nóng)民工，應(yīng)由專門機(jī)構(gòu)設(shè)立農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)基金，農(nóng)民工可以按自己的意愿繳納一定期限的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)。對第三類農(nóng)民工，由于他們進(jìn)城務(wù)工時(shí)間較短，仍然主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，因此沒有必要為他們設(shè)立失業(yè)保險(xiǎn)。

（作者單位：河北金融學(xué)院河北省科技金融重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室）

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