高 磊徐 迎李青獅

1、2解放軍理工大學工程兵工程學院 3解放軍理工大學氣象學院

美國應急管理機構設置及其啟示

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1、2解放軍理工大學工程兵工程學院 3解放軍理工大學氣象學院

近一百多年來美國經歷了多次重大的自然或人為災害，造成了很大的損失，同時為其提供了大量的經驗教訓，在此基礎上總結建立了較為完善的應急管理體制、法制和機制。本文介紹了美國應急管理概念原理的發(fā)展簡史和機構設置及其功能，總結了美國應急管理的特點。學習美國的應急管理，可以為我國的公共安全應急管理事業(yè)的發(fā)展提供借鑒和啟示。

美國 應急管理 特點

近年來美國發(fā)生的一系列城市危機事件，促使美國的應急管理體系發(fā)生了很大的變化。隨著聯(lián)合國國際減災活動的推進，世界各國都加緊了對在非戰(zhàn)爭條件下應急管理的機構建設和理論研究，其中美國的經驗尤為值得借鑒與思考。

美國應急管理機構設置及其職能

美國政府應急管理體制由三個層次組成：聯(lián)邦政府層（國土安全部及派出機構）；州政府應急管理辦公室；地方政府應急管理機構。

美國最高應急管理機構是國土安全部，負責全國范圍內的公共安全事件應急響應。該部由負責統(tǒng)籌協(xié)調的辦公室和各職能部門組成，其機構設置如圖1-1所示：

圖1-1 美國國土安全部機構設置圖

聯(lián)邦緊急事務管理局(FEMA)，2003年并入國土安全部，是其中負責應急管理的主要部門,也是最大的部門之一。FEMA的工作主要是改善國家的防備及加強各種類型應急反應的能力，全面負責國家的減災規(guī)劃與實施。其職責包括：在國家遭受攻擊時協(xié)調應急工作；在國家安全遭受危險的緊急時期保障政府功能的連續(xù)性和協(xié)調資源的動員工作；在災害規(guī)劃、預防、減輕、反應和恢復行動的各階段全面支持州和地方政府；在總統(tǒng)宣布的災害和緊急事件中協(xié)調聯(lián)邦政府的援助；促進有關災害破壞效應的研究成果的實際應用；和平時期出現(xiàn)放射性污染事件時的應急民防協(xié)調工作；提供培訓、教育與實習機會，加強聯(lián)邦、州與地方應急官員的職業(yè)訓練；減輕國家遭受火災的損失；實施國家火災保險計劃中的保險，減輕火災損失及其危險評估工作；負責執(zhí)行地震災害減輕計劃；領導國家應急食品和防洪委員會；實施有關災害天氣應急和家庭安全的社會公眾教育計劃等。

FEMA根據(jù)政府管理部門分擔的緊急突發(fā)事件反應的職責，把美國劃分成十個應急管理區(qū)。應急事務管理區(qū)是聯(lián)邦緊急事務管理局的派出機構，其職能與聯(lián)邦政府規(guī)定FEMA的職責相同。這些管理區(qū)內的州政府設置應急管理辦公室,經管洪水、颶風、火山噴發(fā)、地質滑波等自然災害及人為技術災害的協(xié)調、管理、應急反應與救援、教育培訓、現(xiàn)場工作的全面管理。每個辦公室也都有內定的災種和界定重點防災區(qū)，根據(jù)其任務劃分為災種和災害統(tǒng)計，社會管理特點、生態(tài)或古跡保護、基礎設施和人口、財產的分布等。在區(qū)域緊急事務管理辦公室協(xié)調下，各州都有緊急事務管理部門，稱為州長緊急事務辦公室(OES)，主任由州長來任命。在OES之下，還有更低層次的管理區(qū)和互助區(qū)，如地區(qū)級的應急管理機構和社區(qū)應急反應小組。美國應急管理的層次如下圖示。

圖1-2 美國應急管理結構圖

在美國應急管理機構中都有負責運行調度的機構。國土安全部、各州及大型城市的應急管理機構中都設有應急運行調度中心。應急運行調度中心的日常工作是：監(jiān)控潛在各類災害和恐怖襲擊等信息、保持與各個方面的聯(lián)系暢通、匯總及分析各類信息、下達緊急事務處置指令并及時反饋應對過程中的各類情況等。各個運行調度中心都辟有固定場所，為應急工作所涉及到的各個部門和單位常設固定的代表席位，配備相應的辦公、通訊設施。一旦發(fā)生突發(fā)事件或進入緊急狀態(tài)，各有關方面代表迅速集中到應急運行調度中心，進入各自的代表席位，進入工作狀態(tài)。運行調度中心根據(jù)應急工作的需要，實行集中統(tǒng)一指揮協(xié)調，聯(lián)合辦公，確保應急工作反應敏捷、運轉高效。

美國應急管理的特點

美國在過去的一百多年的時間經歷了很多災難，1906年舊金山大地震，2001年“911”事件，2005年“卡特里娜”颶風等，都給美國造成了很大的損失。每次災難過后，都會引起美國應急管理體制、機制和法制上的變革。美國在危機管理方面遵循的基本理念是：出現(xiàn)一種危機，出臺一部法案政策，同時由一個主要的聯(lián)邦機構負責管理。發(fā)展過程中，美國應急管理呈現(xiàn)以下的特點：由單項應急向綜合應急管理轉變；由單純應急向危機全過程管理轉變；由應急處置向加強預防轉變。

1.最高層政府機構作為應急管理的決策核心

當前，公民的安全觀和價值觀發(fā)生了深刻變化，政府的公共安全保障和應急管理的目標，不再局限于保護公民的生命和財產，更涉及到維護政府的執(zhí)政能力、運行功能和公信力等。2005年美國的“卡特里娜”颶風襲擊等突發(fā)事件中，由于政府處理乏力，引起公民強烈不滿，導致發(fā)生“政府威信危機”。因此，應急管理成為美國的重要政治議題之一，應急管理成為政府管理職能的一個重要內容。美國危機管理體制形成了總統(tǒng)為核心，以國土安全部為決策中樞，國會負責監(jiān)督的綜合性、動態(tài)組織體系。

2.統(tǒng)一指揮、加強協(xié)同成為應急管理體制建設中的重點

建立統(tǒng)一指揮、協(xié)同有序的應急管理機制，是美國應急管理體制追求的重要目標。關鍵是在一個核心樞紐機構的指揮協(xié)調下，各機構和部門縱向能對接，橫向能聯(lián)動。也就是注重地方應急管理系統(tǒng)與中央應急管理系統(tǒng)的對接，本地、本部門應急管理系統(tǒng)與其他部門應急管理系統(tǒng)的聯(lián)動。

3.自上而下地逐步建立和完善各級應急管理機構

從中央到地方，建立不同級別的、專職專人的、具有綜合性、協(xié)同性管理職能的機構，理順了領導、協(xié)同和管理主體間的關系。同時通過立法和頒布法規(guī)，明確各部門的職能；還牽頭27個政府部門和美國紅十字會的首腦共同簽署《聯(lián)邦響應計劃》，確保一旦發(fā)生災害后各部門能夠積極聯(lián)動，保障了應急機構的綜合協(xié)調能力、權威性和執(zhí)行力度。

借鑒意義和啟示

1.高度統(tǒng)一的指揮系統(tǒng)是應急管理的重要基礎

我國現(xiàn)階段的應急管理體制為國務院的應急管理辦公室統(tǒng)一協(xié)調管理全國的公共安全事件，災害發(fā)生后政府各部門、各級地方政府在國務院應急辦的統(tǒng)一指揮下開展工作。這種體制看似很清晰，但是還是存在很多問題。首先，應急管理辦公室是一個剛成立的機構，在公共安全應急管理方面經驗還不是很豐富。災害發(fā)生后還是要成立臨時的應急指揮部，所以辦公室的作用體現(xiàn)不是很明顯。其次，省、市級應急管理機構建設滯后，多是臨時性機構，缺少專業(yè)的管理人員，而且部門職責界定不分明。再次，部門間的協(xié)調溝通不夠，部門各自為政，資源無法得到優(yōu)化配置，效率低下。

要改變這種局面，必須從中央到地方依次進行機構的優(yōu)化組合。筆者認為可以在國務院下設一個機構，整合與公共安全應急管理相關的部門，如公安、消防、醫(yī)療、人防、氣象、地震、安全生產等部門。在各個部門設置聯(lián)絡官，實現(xiàn)信息的相互溝通，形成一個強有力的應急管理領導部門。地方根據(jù)中央的機構設置，并結合當?shù)厍闆r組建相應的應急管理部門，可以是非常設機構，但要保證一旦發(fā)生災害后能迅速形成一個組織健全、管理科學、行政有力的領導協(xié)調機構。

2.完善的法規(guī)體系建設是應急管理的有力保障

在應急管理法制建設方面，還存在一定的漏洞，應急管理還存在較大的隨意性。我國雖然頒布了《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》、國務院《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》和《關于全面加強應急管理工作的意見》等多部法律、法規(guī)和部門規(guī)章，但是缺乏可操作性，一旦發(fā)生災害后，相關職能部門的職責沒有通過法律確定下來，這樣就造成了在救援過程中的混亂無序。

健全法律法規(guī)，應該在機構改革的同時或完成后進行，并不斷完善。通過立法確定各級各部門在常態(tài)和緊急情況下的職能以及要達到的目標。這樣才能確保應急管理的有法可依。

3.重點突出的城市災害防護是應急管理的關鍵環(huán)節(jié)

重要經濟目標的防護一直是應急管理和人民防空建設的重點。無論平時或戰(zhàn)時，重要經濟目標與人們生活和國民經濟實力密切相關。因此，抓好重要經濟目標防護，有著十分重要的意義。

搞好重要經濟目標防護首先要對重要經濟目標進行科學規(guī)劃。重要經濟目標的建設和防護是一個系統(tǒng)、長期的工程，不能急于冒進。其次，要加強重要經濟目標防護的理論研究。為了應對面臨的各種威脅，要加快新理論和新設備的論證和試驗，切實提高防護效果。

借鑒美國國土安全部辦公室設置的啟示，每個辦公室負責一個災害類型的管理。我國應該根據(jù)城市的類型特點，制定不同的預案，明確城市防護的指導方針。比如按化工城市，地震、洪水、雪災多發(fā)城市，工業(yè)生產城市，旅游城市等將城市進行劃分，加強城市危機類型分析和應對方法研究，根據(jù)不同城市的特點建立專業(yè)性強的管理機構，進行有針對性的應急管理。

4.樹立科學的應急管理建設發(fā)展觀是應急管理的理論先導

美國每遭遇一次大的災難，都會進行應急管理經驗教訓的總結，管理體制和法規(guī)也會隨之做相應調整。可見美國的應急管理是在發(fā)展中完善的，這雖然是被動式的改進，但為今后的應急管理提供了很多有益的經驗。我國的應急管理改革也不可能一蹴而就，與美國聯(lián)邦緊急事務管理局發(fā)展的歷程類似，我國應急管理辦公室現(xiàn)在也面臨著許多政府部門的管轄權之爭。但是改革和發(fā)展的道路不可能是平坦的，必定是在困境中謀求發(fā)展，在發(fā)展中完成機構的優(yōu)化整合、法制健全和職能完善。

我國在經歷了重大的災難后，政府部門和媒體大都將注意力集中在抗災救災精神的宣揚，而忽視救援過程中存在的經驗與教訓。要想在今后公共安全的應急管理中少走彎路，必須要對歷次災害的經驗和教訓進行總結。