馬 華,王吉峰

(南京師范大學(xué) 公共管理學(xué)院,江蘇 南京 210097)

區(qū)域公共管理視角下地方政府間關(guān)系及其優(yōu)化路徑

馬 華,王吉峰

(南京師范大學(xué) 公共管理學(xué)院,江蘇 南京 210097)

對地方政府間關(guān)系進(jìn)行梳理,并在區(qū)域公共管理這種新治理模式的基礎(chǔ)上,探討地方政府間關(guān)系的發(fā)展方向,進(jìn)而提出實現(xiàn)其優(yōu)化的路徑。

地方政府間關(guān)系;區(qū)域公共管理;優(yōu)化路徑

隨著市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步的發(fā)展與完善,地方政府間的交往與聯(lián)系變得越來越多,越來越頻繁,由于各地方政府往往囿于局部利益、眼前利益,同時抱有“搭便車”的心理期望,因而對區(qū)域公共問題和公共事務(wù)多采取“不合作”“不作為”態(tài)度。這種基于行政區(qū)劃的治理模式日益陷入“治理失靈”的困境,使得地方政府間關(guān)系中存在著諸如地域封鎖、惡性競爭等不良現(xiàn)象,區(qū)域公共管理治理模式便應(yīng)運(yùn)而生,該治理模式對地方政府間關(guān)系提出了新的要求,相互依賴、合作“共贏”成為今后地方政府間關(guān)系的發(fā)展方向。

一、地方政府間關(guān)系的厘定與概述

1.地方政府間關(guān)系的厘定

“政府間關(guān)系”的概念最初起源于美國。20世紀(jì)50年代以來,隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展,催生了大量的區(qū)域公共問題,諸如大氣污染、跨地區(qū)河流的治理、垃圾回收、疫情防治等,單一的州政府或市、縣政府在處理類似問題時顯得有心無力,使得西方學(xué)者逐漸認(rèn)識到政府間關(guān)系的重要性,隨之出現(xiàn)了一系列研究政府間關(guān)系的著作,如瓊斯《中央與地方政府關(guān)系研究的新方法》,桑德斯《為什么要研究中央與地方的關(guān)系》,賴特主編的《西歐國家中央與地方關(guān)系》,等等。概括而言,研究的視角包括縱向的政府間關(guān)系,也包括橫向的政府間關(guān)系。

與國外相比,國內(nèi)研究起步較晚,但研究成果頗豐。具有代表性的有林尚立教授的《國內(nèi)政府間關(guān)系》,謝慶奎教授的《中國政府的府際關(guān)系研究》,張緊跟博士的《當(dāng)代中國地方政府間橫向關(guān)系的協(xié)調(diào)研究》,張志紅博士的《當(dāng)代中國政府間縱向關(guān)系研究》等。其中林尚立教授將政府間關(guān)系界定為,“國內(nèi)各級政府間和各地區(qū)政府間的關(guān)系,它包括縱向中央政府和地方政府間關(guān)系、地方各級政府間關(guān)系和橫向的各地區(qū)政府間關(guān)系?！盵1]22并指出政府間關(guān)系由權(quán)力、財政和公共行政三重關(guān)系構(gòu)成。謝慶奎教授的觀點與之類似,“府際關(guān)系就是政府之間的關(guān)系——是指政府之間在垂直和水平上的縱橫交錯的關(guān)系,以及不同地區(qū)政府之間的關(guān)系?！盵2]

從以上學(xué)者的論述中可知,政府間關(guān)系由縱向關(guān)系和橫向關(guān)系兩部分構(gòu)成。前者主要包括中央與地方政府間的關(guān)系,地方上下級政府之間的關(guān)系等,后者主要指橫向的地方政府間的關(guān)系。本文要研究的地方政府間關(guān)系主要是指橫向的地方政府間關(guān)系。

2.地方政府間關(guān)系的概述

美國學(xué)者多麥爾在其《政府間關(guān)系》一文中對美國政府間的縱向和橫向兩種關(guān)系進(jìn)行了精辟的分析。他指出“如果說政府間關(guān)系的縱向體系接近于一種命令服從的等級結(jié)構(gòu),那么橫向政府間關(guān)系則可以被設(shè)想為一種受競爭和協(xié)商的動力支配的對等權(quán)力的分割體系?！盵1]301筆者借鑒該學(xué)者分析橫向政府間關(guān)系的兩個維度,即“競爭”和“協(xié)商”,并將我國地方政府間關(guān)系大致概括為“潛在競爭”—“過度競爭”—“初始合作”三個階段。

第一階段,地方政府間的“潛在競爭”階段。這主要指建國以后至改革開放以前,由于當(dāng)時實行的是高度集中統(tǒng)一的計劃經(jīng)濟(jì)體制,中央政府與地方政府是高度一體化的,地方政府缺乏相應(yīng)的自主性和獨(dú)立性。在這種體制下,“中央政府就人力、物力、財力和自然資源的開發(fā)利用,制定全國性的計劃,地方政府就按國家統(tǒng)一計劃的要求行事,即制定地方計劃并負(fù)責(zé)執(zhí)行?！盵1]301由于缺乏相應(yīng)的發(fā)展自主權(quán),地方政府只有試圖影響中央政府制定的全國性的國民計劃,使得計劃在內(nèi)容上對該地區(qū)有一定的傾斜,進(jìn)而爭取更多的有利于本地區(qū)發(fā)展的人力、物力、財力等資源,采取的方式諸如派人對相關(guān)部門游說,向相關(guān)部門提請報告、陳述情況等。在全國一盤棋的大局勢下,地方政府間表面上一團(tuán)和氣,其實卻在暗中較勁,“潛在競爭”,但在高度集中統(tǒng)一的計劃經(jīng)濟(jì)體制下,這種地方政府間的競爭只能是潛在化,不能演變?yōu)楸砻婊?、劇烈化?/p>

第二階段,地方政府間“過度競爭”階段。改革開放以來,中央政府的“分權(quán)讓利”改革極大釋放了各地方政府發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)的積極性,加之相應(yīng)的約束機(jī)制沒有同步,地方政府紛紛以追求本地區(qū)利益最大化和地方官員利益的最大化為自己的內(nèi)在行動邏輯,使得原有的“潛在競爭”日益“表面化”“惡性化”“過度化”。著名學(xué)者嚴(yán)強(qiáng)教授將這種過度競爭歸結(jié)為三個層面:“一是指競爭無度。比如有不少政府爭先恐后地規(guī)劃和建設(shè)超大型的公共設(shè)施,出現(xiàn)了重復(fù)建設(shè)為典型特征的競爭過度現(xiàn)象。二是指競爭無序。公共政策的制定和執(zhí)行也是一種公共產(chǎn)品的供給。比如在片面強(qiáng)調(diào)GDP的增長速度和“以資源換增長”的思想指導(dǎo)下,許多地方政府競相出臺低廉價格的土地出讓政策,導(dǎo)致政府間競爭嚴(yán)重?zé)o序。三是指競爭無義。比如在淡水公共資源的保護(hù)和利用上,同處一個大河流域中的各個地方政府之間,不是相互謙讓,互相照顧,而是爭相浪費(fèi),爭相污染,造成了既損人又損己的局面?！盵3]這些地方政府追求自身利益的行為,并沒有耦合整體的利益要求,也并沒有實現(xiàn)整體利益的帕累托最優(yōu),反而使地方政府之間面臨著“囚徒困境”的博弈難題,并陷入“惡性競爭”的狀態(tài)之中。

第三階段,以“初始合作”為特征的地方政府間關(guān)系。在“惡性競爭”過程中,各地方政府逐漸發(fā)現(xiàn)一味地追求自身的利益最大化,隨之而來的是統(tǒng)一大市場的剛性分割,生產(chǎn)要素流動的受阻,資源得不到合理有效的配置,并最終影響到自身的發(fā)展,損害到自身利益。在理性思維的驅(qū)使下,地方政府認(rèn)識到自身的效用函數(shù)并不僅僅依賴于自己的選擇,而且也依賴于其他地方政府的行為選擇,進(jìn)而走向?qū)で蟮貐^(qū)合作的路徑。著名學(xué)者劉祖云則運(yùn)用“演化博弈論”對這一現(xiàn)象作了解釋,他認(rèn)為“①一定區(qū)域內(nèi)地方政府之間的博弈不是一次性的或偶發(fā)的,而是一個不斷進(jìn)行的多次的重復(fù)博弈行為,因此,博弈中的每一方都會謹(jǐn)慎選擇不合作策略所帶來的高額成本;②一定區(qū)域內(nèi)的博弈參與者基本上是可以確知的,也就是說,博弈參與者能夠了解對方的決策信息及其相應(yīng)的策略選擇。比如在招商引資問題上,一方采取‘跳樓價’,另一方也必然會應(yīng)對這一策略,結(jié)果就是‘兩敗俱傷’。作為理性‘經(jīng)濟(jì)人’的地方政府,在經(jīng)歷了若干次戰(zhàn)略選擇后會逐漸認(rèn)識到需要突破‘囚徒困境’,從‘雙輸’走向‘雙贏’”[4]83,于是合作便成為選擇。

二、區(qū)域公共管理視角下地方政府間關(guān)系的定位

1.區(qū)域公共管理的興起及“合作伙伴式”的地方政府間關(guān)系

20世紀(jì)90年代以來,伴隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷完善與發(fā)展,生產(chǎn)要素在全國范圍內(nèi)的自由流通,地方之間的橫向聯(lián)系不斷增多,同時大量的社會公共問題日益“外溢化”和“區(qū)域化”,區(qū)域公共管理理論隨之興起,該理論認(rèn)為傳統(tǒng)的“行政區(qū)行政”已經(jīng)不能適應(yīng)全球化、區(qū)域化等復(fù)雜生態(tài)的治理要求。“隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,現(xiàn)有的行政區(qū)劃疆界正日益受到?jīng)_擊,但行政區(qū)劃的法定邊界和從政治統(tǒng)治角度考慮按特定地區(qū)設(shè)置的政府的管理行為卻在一定程度上抑制甚至損害著這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自然沖動?！盵5]1然而,“各級政府組織基于自身的合作意愿、專業(yè)需求、財政資源與風(fēng)險分擔(dān),以及追求效率與效益等方面的考慮,會采取有限合作、適當(dāng)合作或大型合作等方式從事跨區(qū)域或跨界合作以滿足其實際需求?！盵4]84筆者將這種地方政府間關(guān)系概括為“合作伙伴式”,即相互依賴、相互合作、走向“共贏”的伙伴關(guān)系。

2.“合作伙伴式”的地方政府間關(guān)系建立的理由與基礎(chǔ)

(1)理論依據(jù)。近年來區(qū)域經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展為區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)展提供了現(xiàn)實經(jīng)驗、材料,使后者不斷趨于完善,形成一個完整的理論框架。瑞典經(jīng)濟(jì)學(xué)家赫克歇爾與俄林在研究地域分工時提出了“要素稟賦論”。該理論認(rèn)為要素的空間分布不均衡提供了地區(qū)合作的客觀必要,要素可分為自然要素和非自然要素,前者包括礦產(chǎn)、河流、人口、氣候等,后者包括資本、技術(shù)、文化水平、設(shè)施建設(shè)、制度環(huán)境等。區(qū)域間的這種要素分布不均衡性必然導(dǎo)致各地區(qū)經(jīng)濟(jì)方式和經(jīng)濟(jì)內(nèi)容的差異,天然地形成了一種互補(bǔ)性,進(jìn)而促使地區(qū)之間資源、要素的交換與流通,“生產(chǎn)要素的不均衡分布,除非由相應(yīng)的地區(qū)需求的不平衡予以抵消,否則,這種分布會使生產(chǎn)要素的價格在各地區(qū)形成差異,從而促成地區(qū)間的分工和貿(mào)易?！盵6]在這種相互交流、合作中,優(yōu)勢互補(bǔ),形成彼此依存、相互聯(lián)系的關(guān)系,使得各地區(qū)以各自的資源稟賦來實現(xiàn)“部分之和大于整體之和”的區(qū)域經(jīng)濟(jì)效益,因此各地區(qū)之間應(yīng)該積極開展合作,以謀求共同發(fā)展。

(2)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下,中央與地方政府間關(guān)系總體呈現(xiàn)出中央高度集權(quán),地方缺乏必要的自主性和獨(dú)立性的格局,地方政府實質(zhì)上淪為中央政府的附屬與延伸。誠如有學(xué)者所言,“計劃經(jīng)濟(jì)需要的是行政體制對經(jīng)濟(jì)的剛性控制,區(qū)域公共問題的解決主要依賴于單一的,自上而下的權(quán)威,主要的治理機(jī)制是傳統(tǒng)的單一科層制,而單一的科層制嚴(yán)重窒息了社會個體生存空間,弱化了行為主體的積極性,從而無法及時、快速和有效地治理區(qū)域公共問題?！盵7]而市場經(jīng)濟(jì)體制的確立以及進(jìn)一步的完善,加速了各地區(qū)間的資源、要素的自由流動,逐漸突破了計劃經(jīng)濟(jì)體制下地方政府間區(qū)域的剛性切割,進(jìn)而形成了統(tǒng)一的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境,這就為地方政府間的橫向合作提供了堅實的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

(3)現(xiàn)實要求。大量現(xiàn)實區(qū)域公共問題的滋生?！敖▏潦?中國實行了以中央集權(quán)為主,地方分權(quán)為輔的行政管理體制,經(jīng)濟(jì)生活的組織是以部門(條條)管理為特色的,各地方政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置講究與中央或上級的業(yè)務(wù)對口,并按行政區(qū)實行管理”[5]2,地方政府缺乏相應(yīng)的自主性。改革開放以后,中央政府為了調(diào)動各地方行為主體的發(fā)展積極性,進(jìn)行了一系列的“放權(quán)讓利”。這一措施一方面釋放了地方政府蘊(yùn)涵已久的自主性,調(diào)動了地方政府發(fā)展的積極性;另一方面,隨著“放權(quán)讓利”的推進(jìn),地方政府也日益成為相對獨(dú)立的利益主體,為了追求本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會利益甚至官員自身利益的最大化,導(dǎo)致地方保護(hù)主義,地方惡性競爭盛行,進(jìn)而滋生了大量的區(qū)域公共問題,“霍布斯叢林”“公共地悲劇”現(xiàn)象頻現(xiàn),例如淮河流域污染事件,太湖藍(lán)藻事件等,不斷沖擊觀眾的視線。

三、地方政府間關(guān)系的優(yōu)化路徑

1.強(qiáng)化中央政府的宏觀協(xié)調(diào)功能

強(qiáng)調(diào)中央政府的協(xié)調(diào)作用,是因為中央政府可以作為超脫于地方政府間利益爭端的公正裁判,從而在地方政府的博弈結(jié)構(gòu)中充當(dāng)信息溝通與沖突裁判的作用,這就需要不斷強(qiáng)化中央政府的宏觀調(diào)控能力。就要加強(qiáng)中央政府的政治權(quán)威、提高中央政府的財政能力,加強(qiáng)宏觀政策的執(zhí)行監(jiān)督、集中管理具有全國性影響的公共事務(wù)[8]。在強(qiáng)化中央政府宏觀協(xié)調(diào)功能的同時,需要注意兩點:①協(xié)調(diào)信息的搜集。在現(xiàn)實中,一方面中央與地方政府之間存在嚴(yán)重的信息不對稱,地方政府在信息占有上占據(jù)“先天優(yōu)勢”;另一方面,信息的獲得成本巨大。以上兩點使得中央政府在協(xié)調(diào)地方政府沖突時往往由于缺乏足夠的信息量而陷入“理性無知”的局面,因而必須暢通中央與地方政府間的信息交流渠道。②協(xié)調(diào)手段的選取。按照新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析,第三方的介入會引起原交易雙方交易費(fèi)用的增加,即地方政府間關(guān)系的協(xié)調(diào)會隨著中央政府的介入而使該協(xié)調(diào)成本呈上升趨勢。因而,中央政府在強(qiáng)調(diào)宏觀協(xié)調(diào)功能的同時,必須注意具體協(xié)調(diào)手段的選擇,應(yīng)該將重點放在提供完善的制度環(huán)境,營造協(xié)商“共贏”的合作氛圍,加強(qiáng)宏觀規(guī)劃與引導(dǎo),綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)等合理有效的調(diào)節(jié)手段,減少直接的行政干預(yù)、行政介入,例如行政命令的頒布等。

2.建立區(qū)域性政府聯(lián)盟

該合作模式在美國等西方國家地方政府間比較常見,這種區(qū)域性政府聯(lián)盟的建立可以有效地解決原有行政區(qū)劃內(nèi)公共事務(wù)的“外溢”問題。例如一定區(qū)域內(nèi)的垃圾處理、環(huán)境保護(hù)、水資源保護(hù)等,而在原有行政區(qū)劃下,這些問題往往不是單獨(dú)的一個地方政府所能勝任的。而且,這種模式是一種非常正式的形式,聯(lián)盟機(jī)構(gòu)的工作人員由所轄地方政府的相關(guān)人員組成,負(fù)責(zé)對該區(qū)域內(nèi)的公共事務(wù)進(jìn)行規(guī)劃、管理,各地方政府必須配合、履行聯(lián)盟的相關(guān)規(guī)劃、要求。如美國洛杉磯地區(qū)的南海岸大氣質(zhì)量管理區(qū),其主要功能是在聯(lián)邦政府和州政府的支持下負(fù)責(zé)管理區(qū)域大氣質(zhì)量規(guī)劃,包括交通擁擠控制規(guī)劃和土地利用規(guī)劃,直接介入地方政府的基本決策。其12名成員組成為: 4人由5個縣任命、4名由5個縣的城市選舉、3名由州長、立法會議發(fā)言人和參議院法規(guī)委員會主席任命、1名附加代表由洛杉磯市推舉[9]。這種區(qū)域型政府聯(lián)盟的處理對象是某些跨地區(qū)的公共事務(wù),其權(quán)力必須被限定控制在一定范圍內(nèi),不能超越自己的權(quán)力界限,更不能干擾地方政府的日常行政。

3.建立完善區(qū)域內(nèi)地方政府高層官員定期交流和不定期交流制度

交流一方面可以獲得有關(guān)各方行為選擇的信息,增進(jìn)彼此之間的了解,降低各方投機(jī)行為發(fā)生的機(jī)率,提高群體行為的一致性。另一方面,通過交流可以相互學(xué)習(xí),形成一定的信息獲得機(jī)制,不斷提高自身的公共行政水平。“同時這種方式也有助于各地方政府加強(qiáng)合作的意識,從整個區(qū)域去重新考慮自己的經(jīng)濟(jì)定位,從整體經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略高度考慮問題,解決在實際中遇到的只有通過政府間合作才能解決的實際問題,真正融入到區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中?！盵10]在具體實踐中,地方政府可以選取定期交流方式、不定期交流方式,也可以選擇定期交流和不定期交流相結(jié)合的方式。會晤時各方就區(qū)域內(nèi)的資源配置、經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、環(huán)境治理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、技術(shù)交流等進(jìn)行磋商,進(jìn)而達(dá)成一些文件性的共識。對于一些突發(fā)性的區(qū)域性問題,諸如跨境的犯罪打擊,傳染病的聯(lián)合防治,可以采取緊急會晤方式,交流信息,共同擬定對策方案。

四、結(jié) 語

現(xiàn)實中隨著傳統(tǒng)行政區(qū)行政的治理模式日益陷入到“治理失靈”的困境,為了避免地方政府間的地域封鎖、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、惡性競爭等的“囚徒困境”,就必須消除地方政府間的短見與不信任,加強(qiáng)協(xié)調(diào)、溝通、互動,增進(jìn)彼此之間的交流,從而走向“共贏”。這種“合作伙伴式”的地方政府間關(guān)系是區(qū)域公共管理對地方政府間關(guān)系的現(xiàn)實要求,而且可以預(yù)見,它將是今后地方政府間關(guān)系的發(fā)展方向。

[1] 林尚立.國內(nèi)政府間關(guān)系[M].杭州:浙江人民出版社, 1998.

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[3] 嚴(yán)強(qiáng).政府間關(guān)系:體制與行政[J].江蘇行政學(xué)院學(xué)報, 2009(1):107.

[4] 劉祖云.政府間關(guān)系:合作博弈與府際治理[J].學(xué)海, 2007(1).

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[6] 丁四保,王榮成.區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京:高等教育出版社,2003:33.

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[10] 張緊跟.當(dāng)代中國地方政府間橫向關(guān)系的協(xié)調(diào)研究[M].北京:中國社會科學(xué)出版社,2006:150.

Local IntergovernmentalRelationships and Its Optimization Path Based on Regional Public Administration Theory

MA Hua,WAN G Jifeng
(School of Public Administration,Nanjing Normal University,Nanjing 210097,China)

The relationship between local governments and its development are discussed,based on regional public administration.The optimization path is proposed.

local intergovernmental relationships;regional public administration;optimization path

C 916

A

【責(zé)任編輯 張耀華】

1008-9225(2010)04-0107-04

2010-03-05

馬 華(1985-),男,江蘇南通人,南京師范大學(xué)碩士研究生。