□文/甄貞

一、政策制定和政策執(zhí)行銜接的重要意義

政策制定是整個政策過程的首要階段，是政策科學(xué)的核心主題；而政策執(zhí)行是政策過程的中介環(huán)節(jié)，是將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的唯一途徑。政策制定與執(zhí)行的銜接有兩方面的含義：一是制定的政策是否合理、切實可行；二是既定的政策是否貫徹落實，采取某種手段有效地執(zhí)行下去，解決問題。

（一）政策制定和執(zhí)行有效銜接是政策應(yīng)用于現(xiàn)實的唯一途徑。政府為了有效地管理國家事務(wù)和社會公共事務(wù)，必須根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)、政治、文化發(fā)展的需要和態(tài)勢，針對現(xiàn)實生活中的重大政策問題，及時、正確地制定政策方案。而正確的政策方案要變?yōu)楝F(xiàn)實，則依賴于有效的政策執(zhí)行。美國政策學(xué)者艾利森指出，在實現(xiàn)政策目標(biāo)的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%則取決于有效的執(zhí)行。

（二）政策制定和執(zhí)行的銜接是檢驗政策正確與否的唯一標(biāo)準(zhǔn)。一項政策的正確與否最終必須由實踐來檢驗，實踐是檢驗真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。凡是經(jīng)過貫徹執(zhí)行，促進(jìn)了社會進(jìn)步和生產(chǎn)力的發(fā)展，解決相應(yīng)的社會問題，并得到群眾擁護(hù)的政策，就是正確的政策，否則就是錯誤的政策。通過政策執(zhí)行，還可以不斷充實和完善政策，促進(jìn)政策質(zhì)量的提高，以期政策問題的最終解決。

（三）政策制定和執(zhí)行的銜接是政策全過程的中介性環(huán)節(jié)。一方面任何政策不可能一經(jīng)制定就盡善盡美，它需要在執(zhí)行過程中得到不斷修正、充實、完善和提高；另一方面任何政策都有時效性，它只能在一定的時空范圍內(nèi)起作用，超過這一范圍，這個政策就失去效用或完成了它的使命，就要被新的政策所代替。

二、政策制定與執(zhí)行不銜接的主要原因

（一）政策本身的缺陷——政策制定與執(zhí)行不銜接的政策性原因。一是政策缺乏合理性。首先，政策是否針對了客觀問題，政策所規(guī)定的各項行為是否符合客觀事物的發(fā)展規(guī)律。其次，政策的執(zhí)行是否具有現(xiàn)實的可能性，是否具有可行性；二是政策缺乏明晰性。政策的明晰性對二者的銜接具有重要影響，不僅是由于政策的明晰性決定著政策在執(zhí)行過程中的可操作性，而且更因為模棱兩可、含糊不清的政策往往給投機(jī)取巧的執(zhí)行者留下鉆空子的余地；三是政策缺乏協(xié)調(diào)性。政策系統(tǒng)作為一個協(xié)調(diào)有序的整體，各項政策之間以及政策的各種表現(xiàn)形式之間不得互相抵觸，互相矛盾；四是政策缺乏穩(wěn)定性。政策缺乏穩(wěn)定性會導(dǎo)致政策體系的結(jié)構(gòu)性紊亂，從而造成政策間的摩擦和沖突，以及政策間的不銜接和空白。

（二）政策執(zhí)行手段與方法不當(dāng)——政策制定與執(zhí)行不銜接的執(zhí)行性原因。政策執(zhí)行的每一個階段都離不開某種執(zhí)行手段，執(zhí)行手段的恰當(dāng)與否直接關(guān)系到政策目標(biāo)能否順利實現(xiàn)，直接影響著政策的制定與執(zhí)行是否有效銜接。當(dāng)前，我國政策執(zhí)行的手段主要有行政手段、法律手段、經(jīng)濟(jì)手段和思想引導(dǎo)手段。但是，現(xiàn)在某些政策執(zhí)行不下去的原因不是政策本身不可行，而是采取的手段不當(dāng)。政策執(zhí)行方法主要是政策的執(zhí)行主體國家機(jī)關(guān)及其工作人員執(zhí)行政策時的具體方法。目前，政策執(zhí)行方法主要的問題：一是簡單粗暴，武斷專行；二是無視差異，千篇一律；三是政策宣傳有失妥當(dāng)。

（三）政策制定與執(zhí)行不銜接的其他原因。影響政策制定與執(zhí)行銜接的因素，除了政策本身和政策執(zhí)行的手段、方法之外，還有目標(biāo)團(tuán)體、政策執(zhí)行人員、執(zhí)行機(jī)構(gòu)間的溝通與協(xié)調(diào)等問題。

三、逾越政策制定與執(zhí)行的鴻溝，以提高政府執(zhí)行力

來自政府高端的管理決策，需要各級政府的貫徹與執(zhí)行，最終惠及全體人民，這必須有一個強(qiáng)大的政府執(zhí)行力作為保障。而何謂政府執(zhí)行力？政府執(zhí)行力就是政府部門戰(zhàn)略方向和戰(zhàn)術(shù)行為實施到位的基石，也是政府履行職能、行使公權(quán)力的根本。

（一）避免政策本身缺陷。首先，政策本身要正確。政策的正確性是政策有效實施的根本前提。政策內(nèi)容和政策方向的正確，政策制定具有科學(xué)的理論基礎(chǔ)，嚴(yán)密的邏輯關(guān)系，科學(xué)的規(guī)劃程序；其次，政策要具體明確。政策目標(biāo)的具體明確性是政策執(zhí)行有效的關(guān)鍵所在，是政策執(zhí)行者行動的依據(jù)，也是政策執(zhí)行進(jìn)行評估和控制的基礎(chǔ)。同時，政策的具體明確性還要求政策目標(biāo)是切合實際并可以達(dá)到的，是可以進(jìn)行比較和衡量的；最后，政策必須切實可行。政策的可行性是指既定的政策具備執(zhí)行所需要的基本的客觀條件，經(jīng)過政策執(zhí)行者的主觀認(rèn)同和努力，可以實現(xiàn)客觀與主觀的統(tǒng)一，即實現(xiàn)既定的政策目標(biāo)。

（二）改進(jìn)政策的執(zhí)行方式。首先，耐心說服，正確引導(dǎo)是政策執(zhí)行的有效方法之一。它對于促進(jìn)政策目標(biāo)群體的政策認(rèn)知、增強(qiáng)他們的政策認(rèn)同，防止政策制定與執(zhí)行不銜接具有十分重要的作用。因為政策總是表現(xiàn)為對一部分人的利益進(jìn)行分配或調(diào)整，而代表人民群眾根本利益的政策有時可能會與某些群體利益或個人利益、局部利益和眼前利益發(fā)生矛盾或沖突，在政策執(zhí)行過程中，政策目標(biāo)群體難免會在思想和行動上產(chǎn)生各種各樣的問題；其次，切合實際，因地制宜。實事求是，一切從客觀實際出發(fā)，既是辯證唯物主義的基本觀點，也是政府做好一切工作的方法論保證。堅持政策的原則性，在政策執(zhí)行活動中是必要的，但是如果機(jī)械地照“章”辦事，搞千篇一律，“一刀切”，則是錯誤的。要在忠于上級政策的基本精神的前提下，對于那些有明確要求并且符合本地實際情況的政策條款，應(yīng)該制定貫徹實施細(xì)則，大力組織實施；而對于那些只提供了政策思路和一般原則的政策條款，則要從本地的實際情況出發(fā)，做出切實可行的完善、補(bǔ)充規(guī)定，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性、自主性。

（三）克服政策外因素的影響。首先，利用誘因，正確激勵目標(biāo)團(tuán)體。利用誘因、正確激勵可以有效地促進(jìn)政策目標(biāo)軀體對所推行政策的認(rèn)同和接受，進(jìn)而有助于提高政策執(zhí)行的效率。目標(biāo)群體順從、接受政策，政策執(zhí)行就會成功，目標(biāo)群體不順從、不接受政策，政策執(zhí)行就會失敗；其次，加強(qiáng)執(zhí)行者溝通，搞好協(xié)調(diào)。加強(qiáng)政策執(zhí)行者之間的溝通才是搞好協(xié)調(diào)最重要的方法；最后，提高執(zhí)行人員素質(zhì)。一項政策的執(zhí)行效果與政策執(zhí)行水平密切相關(guān)，而政策執(zhí)行水平的高低在相當(dāng)?shù)某潭壬鲜怯烧邎?zhí)行人員的素質(zhì)所決定的。

四、總結(jié)

政府執(zhí)行力本質(zhì)上就是政府把制定的政策轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實、應(yīng)用于現(xiàn)實的能力，是政府管理社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化等事務(wù)的能力。“執(zhí)行力是政府工作的生命力。執(zhí)行力弱，政令不暢，有令難行，甚至有令不行，政策落實就可能出現(xiàn)‘雷聲大雨點小’的狀況，也會使政府的公信力受到損害?！闭畧?zhí)行力的高低與否關(guān)鍵在于政府制定與執(zhí)行的政策能否有效銜接起來，是否制定了合理、明確、可行的政策，是否采取了合適、恰當(dāng)?shù)氖侄斡行У貓?zhí)行政策。只有有效地銜接政策的制定與執(zhí)行，才能切實提高政府的執(zhí)政能力。

［1］陳振明.政策科學(xué)[M].中國人民大學(xué)出版社，1998.9.

［2］張金馬.政策科學(xué)導(dǎo)論[M].中國人民出版社，1992.

［3］周滿霞.淺析逆境中公共政策執(zhí)行失范[J].管理觀察，2009.6.