□文/白亞男

促進科技進步的財政政策問題與對策

□文/白亞男

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，科技在其中的作用越來越重要，而科技要發(fā)展需要大量的資金投入。但我國財政支持科技政策中存在許多問題，需要進一步完善。

科技進步；財稅政策；對策

一、政府財政科技投入的概念

財政科技投入是指國家通過財政預算和相關科技稅收政策等方式直接和間接用于科學技術活動的經(jīng)費，是一國政府支持科技進步的最直接的切入點和最有效的著力點。

二、支持科技進步的稅收政策分析

財政收入的主要形式包括稅收、國有資產(chǎn)收益、公債、規(guī)費收入等，稅收收入是財政收入的最主要組成部分，因此研究財政收入政策的重點就是考察稅收政策。

（一）我國科技稅收政策中存在的問題。我國在科技創(chuàng)新、支持高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面給予了一定的財稅政策支持，但在某些方面還有進一步提升的空間。

1、稅收優(yōu)惠縱看有優(yōu)惠，橫比無優(yōu)惠。當前，地區(qū)之間的競爭相當激烈，為了促進本地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，各地政府紛紛出臺優(yōu)惠政策，致使高新技術產(chǎn)業(yè)地區(qū)分布不均衡。與上海、江蘇等省市相比，絕大部分地方由于受自身財力的限制，還無法實施同樣的地方稅收優(yōu)惠?，F(xiàn)行的稅收優(yōu)惠政策，基本上是根據(jù)國務院、財政部以及國家稅務總局的要求而出臺的，也就是說一個地方發(fā)展高新技術產(chǎn)業(yè)的財稅支持政策，在其他地方是同樣實施的。

2、稅收優(yōu)惠零散，缺乏目標性和系統(tǒng)性。準確地說，現(xiàn)行科技稅收優(yōu)惠政策只是各項稅收優(yōu)惠措施的簡單羅列，沒有形成一個獨立的政策體系。作為促進科技發(fā)展的稅收政策應該有其明確的政策目標，而不應是各項稅收優(yōu)惠措施的簡單羅列。但現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策的目標不明確，具體表現(xiàn)在通過稅收優(yōu)惠來支持和鼓勵哪些方面的科技發(fā)展缺乏傾向性以及如何協(xié)調(diào)發(fā)展基礎理論研究和應用技術研究、發(fā)展高新技術和改革傳統(tǒng)技術等方面上。從前面的分析可以看出，我國科技稅收政策非常零星、分散，散見于各種決定、辦法、通知、函件等行政法規(guī)和部門規(guī)章之中，很少在稅收法律或條例中明確，基本上是針對某個或某些事項，因臨時性需要而倉促出臺一項或數(shù)項政策措施，沒有總體上的規(guī)劃，政策措施之間缺乏必要的協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性。這種方式雖然較易體現(xiàn)稅收政策的靈活性，但一方面會造成政策目標不明確，即從總體上看不出稅收優(yōu)惠促進科技進步的目標性，在如何協(xié)調(diào)基礎研究與應用開發(fā)、引進技術與自我開發(fā)、發(fā)展高新技術與改造傳統(tǒng)技術的關系方面目標不清晰；另一方面也容易造成稅收優(yōu)惠過多過濫，而效果卻甚微的狀況。更重要的是，這種缺乏系統(tǒng)的政策格局，表面上給企業(yè)科技進步提供了足夠的扶持，但企業(yè)的一些實際問題卻沒有得到解決，給企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營造成不利影響。

3、近年的優(yōu)惠措施主要集中在稅率優(yōu)惠和稅額的減免上，沒有普遍采取國外通行的加速折舊、投資抵免、加大費用列支和提取投資風險準備金方面的措施。在我國企業(yè)所得稅法和企業(yè)財務制度中，雖然也規(guī)定企業(yè)可以申請實行加速折舊，但有較多限制，且并不直接針對技術進步方面的設備。稅收減免雖然有操作簡便、易為征納雙方把握等優(yōu)點，但其缺點也很明顯：一是稅收直接減免只能在一段時間內(nèi)使用，對于高新技術企業(yè)發(fā)展中持續(xù)的創(chuàng)新行為缺乏有效的激勵；二是稅收減免一般在高新技術企業(yè)成立初期使用，而成立初期企業(yè)很難或很少獲利，因而該項政策難以給企業(yè)帶來實際利益；三是稅收直接減免容易導致稅收流失。

4、科技人員稅收激勵不足。國際競爭實際上就是人才的競爭。企業(yè)研發(fā)成功與否取決于企業(yè)是否有高技術的研發(fā)人才。而現(xiàn)行稅收政策在激勵企業(yè)培養(yǎng)科技人才和調(diào)動科技工作者的積極性上存在不足，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）職工教育經(jīng)費提取比例過低。按新《企業(yè)所得稅》的優(yōu)惠規(guī)定，企業(yè)發(fā)生的職工教育經(jīng)費支出，不超過工資薪金總額2.5%（含）以內(nèi)的，準予扣除；超過部分，準予在以后年度結(jié)轉(zhuǎn)扣除?，F(xiàn)實情況是，這一比例（2.5%（含）以內(nèi)）對一般性企業(yè)可能已經(jīng)夠用，但對技術要求高、知識更新快的研發(fā)企業(yè)而言，還遠遠不能滿足其用于科技人才培養(yǎng)和員工培訓方面的需要。當然，可以在以后年度結(jié)轉(zhuǎn)扣除。但問題是：以后年度仍然需要支出較大的職工教育經(jīng)費，如此結(jié)轉(zhuǎn)，何時才能結(jié)平？結(jié)果會造成企業(yè)大量的職工教育經(jīng)費作為待攤費用。據(jù)不完全統(tǒng)計，高新技術企業(yè)每年用于職工教育培訓的費用已占其應稅所得額的5%左右。因此，從實際需要看，這一比例還過低。

（2）個人所得稅不利于調(diào)動科技人員的創(chuàng)新積極性。個人所得稅不利于調(diào)動科技人員的創(chuàng)新積極性表現(xiàn)在：一是我國現(xiàn)行個人所得稅對高新技術人員的優(yōu)惠政策僅限于個人取得省級人民政府、國際組織頒發(fā)的科學、教育、技術、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境保護等方面的獎金及國務院規(guī)定發(fā)給的政府特殊津貼免征個人所得稅；二是個人所得稅沒有考慮高科技人才教育投資成本大的情況，在稅前扣除時，沒有考慮居民的教育支出等因素，致使居民對高層次教育投入不足。科研領域缺乏吸引力，科技人員隊伍不穩(wěn)定；三是房補不能作為個人所得稅扣除項目，增加了高新技術產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員的稅收負擔。住房問題是高科技企業(yè)的大問題，員工較多的大型高新技術企業(yè)為了方便管理，在住房上無力統(tǒng)一租賃，而是發(fā)放房屋補貼由個人自行解決。稅法沒有明確規(guī)定企業(yè)個人房補能否作為個人所得稅的扣除項目，或按多少標準扣除，在實際執(zhí)行時，一般要全額征收個人所得稅，極大地增加了高新技術企業(yè)人員的稅收負擔；四是對高科技人才的創(chuàng)造發(fā)明、成果轉(zhuǎn)讓收益征收所得稅，導致科研成果轉(zhuǎn)化率低。目前，國際市場競爭日趨激烈，這種競爭說到底是資本和技術的競爭，尤其是人才的競爭。國外大型跨國公司以高薪挖掘人才，引起我國高科技人才的外流，我國技術進步和技術創(chuàng)新必然受到很大的影響。

（二）完善我國科技稅收政策的構(gòu)想

1、完善科技稅收法律體系，提升科技稅收法律效力。針對科技稅法體系不夠完善的現(xiàn)狀，我國應加快有關科技稅收政策方面的立法步伐，提高科技稅收法律的權(quán)威性，并創(chuàng)造條件盡快對科技稅收優(yōu)惠實施單獨立法。我國現(xiàn)行的科技稅收法律的層次較低，權(quán)威性差，難以發(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)作用。因此，對一些已經(jīng)相對成熟的條例、法規(guī)需要通過必要的程序使之上升到法律層次，這樣既有利于克服由于經(jīng)常修改而造成稅法不夠穩(wěn)定的缺陷，也在一定程度上提升了有關科技稅收的法律效力。

2、稅收優(yōu)惠政策應從以區(qū)域優(yōu)惠為主轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠和區(qū)域優(yōu)惠相結(jié)合，以產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠為主。通過建立高新技術開發(fā)區(qū)，對進入開發(fā)區(qū)的企業(yè)給予稅收優(yōu)惠，是各國通行的做法。但這種稅收優(yōu)惠方式主要用于吸引外資并且存在較多的副作用，因此在改革發(fā)展到一定階段之后，我國的稅收優(yōu)惠政策應從以區(qū)域優(yōu)惠為主轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠與區(qū)域優(yōu)惠相結(jié)合，以產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠為主。首先要看企業(yè)是否真正從事高新技術產(chǎn)業(yè)，然后看企業(yè)從事的研究開發(fā)項目、科技開發(fā)投入等，只要符合稅收優(yōu)惠條件的，不論其在何處投資都應享受稅收優(yōu)惠政策。在具體操作上可進行如下考慮：根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策和科技發(fā)展的現(xiàn)狀，將科技研究開發(fā)項目分為重點鼓勵項目和一般鼓勵項目，分別給予相應的稅收優(yōu)惠待遇；實行科技投資項目立項登記制度，以便監(jiān)督管理；實行科技成果的驗收鑒定制度，對已被認定為高新技術企業(yè)但名不副實的要從稅收上給予懲罰。

3、采取事后鼓勵和事前扶持相結(jié)合、以事前扶持為主的稅收優(yōu)惠政策。事后鼓勵的稅收優(yōu)惠表現(xiàn)為對最終經(jīng)營成果的減免稅，包括稅率式優(yōu)惠與稅額減免，強調(diào)的是事后的利益讓渡。事前扶持的稅收優(yōu)惠表現(xiàn)為對稅基的減免，亦即稅基式優(yōu)惠，強調(diào)的是事前調(diào)整。兩種稅收優(yōu)惠方式各有特點，也各有利弊，因而西方發(fā)達國家往往注意兩者的搭配使用。近年來，西方國家的科技稅收政策側(cè)重點已普遍轉(zhuǎn)向事前扶持的稅基式優(yōu)惠方面，特別是對加速折舊、稅前列支、投資抵免等方式的運用尤為偏愛，原因在于稅前扶持能充分調(diào)動企業(yè)從事科研技術開發(fā)的積極性，充分體現(xiàn)了政府科技創(chuàng)新的政策意向。

就我國來講，目前科技稅收優(yōu)惠側(cè)重于對科技成果的收入給予減免稅的事后鼓勵上，而對事前的科研開發(fā)活動本身或科研開發(fā)活動過程的稅收支持不夠，所以需要盡快加以改進。具體可以從以下方面考慮：一是實行科技產(chǎn)業(yè)的固定資產(chǎn)的加速折舊政策；二是允許企業(yè)稅前列支一定比例的“科技開發(fā)準備金”，用于技術開發(fā)、技術培訓、技術革新和引進研究設施等。對企業(yè)的R&D費用準予當年稅前列支，對比上年新增的R&D費用給予一定的稅額扣除；三是允許企業(yè)稅前列支一定比例的科技風險投資基金，為企業(yè)進行科技風險投資分散部分風險。

4、稅收優(yōu)惠的稅種應從以所得稅為主轉(zhuǎn)向所得稅和流轉(zhuǎn)稅并重。我國現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)盡管是雙主體稅制模式，實際上流轉(zhuǎn)稅仍占第一位，比重占了全部稅收的70%以上，諸如增值稅、營業(yè)稅等流轉(zhuǎn)稅稅種，對我國科技進步和成果轉(zhuǎn)化的影響顯然是不容忽視的。但是，目前我國科技稅收優(yōu)惠卻以所得稅為主，這顯然與稅制結(jié)構(gòu)不相符合，影響了稅收優(yōu)惠政策發(fā)揮作用的力度。因此，從近期來看，應注重從流轉(zhuǎn)稅角度促進科技創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠措施。目前，在營業(yè)稅方面也可以作適當考慮，比如擴大與科技有關的營業(yè)稅應稅行為的免稅范圍。從長遠來看，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，企業(yè)效益的不斷提高，稅制的逐步調(diào)整完善，企業(yè)所得稅所占比重也會提高，到時，支持科技創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠政策還是應以所得稅為主。但是，目前稅收優(yōu)惠的稅種應考慮從以所得稅為主轉(zhuǎn)向所得稅和流轉(zhuǎn)稅并重。

5、強化促進人力資本形成的稅收政策。針對現(xiàn)行科技稅收政策中人力資本激勵措施存在的缺陷與不足，強化促進人力資本形成的稅收政策，完善與高新技術企業(yè)發(fā)展相適應的稅收優(yōu)惠措施應從三方面入手：首先，改革高新技術企業(yè)的計稅工資標準，最為直接和徹底的辦法是比照軟件行業(yè)對高新技術企業(yè)的工資費用予以稅前扣除。作為過渡措施可以較大幅度提高高新技術企業(yè)的計稅工資標準，以減輕高新技術企業(yè)的實際稅收負擔；其次，強化對高科技人才個人所得稅的優(yōu)惠措施。對高科技人才在技術成果和技術服務方面的收入可比照稿酬所得，按應納所得稅稅額減征30%或者更多一些，適當擴大對科技研究開發(fā)人員技術成果獎勵個人所得稅的免稅范圍；最后，對高等院校、科研機構(gòu)以股份或出資比例等股權(quán)形式給予科技人員個人的有關獎勵，予以免征個人所得稅的優(yōu)惠政策，并且將這一政策規(guī)定的實施擴展到企業(yè)范圍，鼓勵和提高各類科技開發(fā)人才開展科研創(chuàng)新的積極性與創(chuàng)造性。

（作者單位：河北經(jīng)貿(mào)大學研究生院）

[1]王鯤鵬.我國現(xiàn)行科技稅收優(yōu)惠政策存在的若干問題及對策分析.財金貿(mào)易，1998.8.

[2]孫立榮.我國財稅體制對高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響及對策.科學學研究，1999.2.

[3]杜鵑.促進科技進步的稅收優(yōu)惠政策研究.中山大學學報論叢，2004.6.

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