□文/向小兵

我國城鎮(zhèn)化進程中的問題與對策

□文/向小兵

經濟的繁榮促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)的發(fā)展，城鎮(zhèn)化是經濟現(xiàn)代化進程的大勢所趨。城鎮(zhèn)化不僅有利于解決好“三農”問題，而且還有利于促進農村經濟的快速、健康發(fā)展。本文客觀地分析我國城鎮(zhèn)化進程中存在的主要問題，從而有針對性地提出提高我國城鎮(zhèn)化的基本對策。

城鎮(zhèn)化；問題；策略

城鎮(zhèn)化是鄉(xiāng)村變成城市的一種復雜過程，是社會發(fā)展的必然。它以近代產業(yè)革命為契機，推動勞動力和人口的產業(yè)轉移與空間轉移，在改革經濟結構的同時，改變著人類的住區(qū)與社會結構，最后使絕大多數人脫離農業(yè)，大多數人從農村轉入城鎮(zhèn)。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的標志，是工業(yè)化的必然產物，同時又是工業(yè)化、現(xiàn)代化的重要載體和推進器，是推動經濟增長的火車頭。由于近年來，我國城鎮(zhèn)化建設加速，有力地帶動了國民經濟的發(fā)展，但隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，也暴露出一些問題。正確認識我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展現(xiàn)狀，正視城市化建設中出現(xiàn)的問題并立足現(xiàn)實尋找可行的對策，才能更好地建設和諧社會。

一、我國城鎮(zhèn)化進程中存在的問題

1、城鄉(xiāng)分割，協(xié)調性較差。在長期計劃經濟“城鄉(xiāng)分治”制度的作用下，城鄉(xiāng)“二元”社會經濟結構得以產生、固化乃至于不斷強化。特別是我國的戶籍制度和優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略限制了農村人口向城市的遷移，非農產業(yè)就業(yè)比重低。政府借助于戶籍制度、勞動用工制度、糧油供給制度、社會保障制度、醫(yī)療、教育制度等一系列制度的推行，逐漸形成了城鄉(xiāng)有別的管理體系。城鄉(xiāng)居民由于居住地域的差異和職業(yè)的不同最終演化成身份和地位的差異。

在市場經濟條件下，由于城市本身具有區(qū)位優(yōu)勢和功能優(yōu)勢，其聚集經濟效應的強化作用進一步拉大了城鄉(xiāng)之間的差距，形成了“城市-工業(yè)、農村-農業(yè)”的產業(yè)格局，最終使得城市和鄉(xiāng)村演化成兩個彼此相對獨立的人為的封閉系統(tǒng)。由于城市的磁化作用，使得農村中原本匱乏的資金和人才被城市合理“掠奪”。城鄉(xiāng)之間的公平問題作為市場經濟難以克服的固有缺陷在我國表現(xiàn)得更為明顯。

2、結構雷同，特色不明顯。我國城鎮(zhèn)化發(fā)展模式肇始于重工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略的需要，因此其地域空間布局和主導產業(yè)培植上皆表現(xiàn)出明顯的計劃經濟色彩。首先，表現(xiàn)在城市空間布局上的行政偏好。一是在城市選址和規(guī)劃上的強烈行政壟斷。政府包辦了城市建設中的一切事務，而作為切身利益者的城鄉(xiāng)居民幾乎被完全排斥在外；二是絕大多數城市都是所在地政府駐地，政治色彩十分濃厚。相比之下，城市產生發(fā)展的最主要動力的經濟因素反而退居次要位置；其次，城市之間產業(yè)結構的雷同成為普遍現(xiàn)象。出于政治因素而非經濟因素的考慮，大、中、小城市均希望借助各種游說手段為當地爭得更多的項目和資金，并通過構建完備的工業(yè)體系，努力為政府官員創(chuàng)造更多的政績。同構化的城市結構，一方面強化了城市間的過度競爭；另一方面地域特色和產業(yè)特色定位的模糊性直接侵蝕了不同城市的比較優(yōu)勢。

3、城鎮(zhèn)規(guī)劃不合理，發(fā)展不和諧。在我國城鎮(zhèn)化進程中，由于種種原因，城鎮(zhèn)建設中要么先建設，后規(guī)劃，要么只有建設開發(fā)規(guī)劃，沒有進行過環(huán)境影響論證評價，更沒有去審批環(huán)境影響報告書。由此導致的直接后果是：開發(fā)規(guī)劃不完整、不全面，規(guī)劃設計、城鎮(zhèn)布局不盡合理，工業(yè)區(qū)、生活區(qū)、行政區(qū)、商業(yè)區(qū)等設置不盡合理，給煙塵、噪聲防治造成困難，由于建設對生態(tài)環(huán)境造成的影響、恢復的措施等不明確，對將要采用的環(huán)保設施如新能源的推廣應用沒有進行考慮等，最終導致出現(xiàn)“新城區(qū)、舊面貌”的問題。

4、城鎮(zhèn)體系不健全，協(xié)同效應不足。受制于不同時期政治和經濟環(huán)境的需要，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略表現(xiàn)出明顯的短期化特征。從建國后的“限制發(fā)展大城市和小城鎮(zhèn)，適度發(fā)展中等城市”逐漸過渡到八十年代以后的“大力發(fā)展小城鎮(zhèn)”。我國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的制定和實施似乎更多的是出于解決特定矛盾的權宜之計，缺乏整體性和前瞻性，都是從靜態(tài)和孤立的視角謀劃城市的發(fā)展。其實，不同規(guī)模的城市都有其自身的優(yōu)勢和劣勢。例如，大城市具備較強的聚集效應，但其“城市病”癥狀也更為明顯；小城鎮(zhèn)分布廣闊，貼近農村市場，更有利于城鄉(xiāng)之間生產要素的交換，但其聚集功能較弱，土地浪費較為嚴重；而中等城市兼有二者的優(yōu)勢和劣勢。所以，不能簡單地評價哪種類型城市的優(yōu)劣。

5、政府與市場的關系沒有理順。在我國城鎮(zhèn)化過程中，政府推動的作用明顯，政府在城市發(fā)展中過多地干預市場的發(fā)育和運行，過多地介入微觀經濟活動，直接充當資源配置的主體，而對社會發(fā)展關注和投入不足。作為制度的主要供給者，政府在城市化發(fā)展中沒有為市場的運行提供規(guī)范的環(huán)境和制度保證，地方政府在干部考核機制的誘導下忙于上項目和招商引資，趨利性明顯，不少地方政府為攀比城市化率，用行政手段積聚城市人口，大量征地進行城市形象工程建設，對政府服務、行政管理、社會保障建設、法制和規(guī)則建設、社會公平等關系城市質量的重要問題關注不夠。政府的城市管理水平不能適應城市化快速增長的需要，表現(xiàn)在城市交通、治安、貧困、教育、社會保障、資源耗費等多方面。政府職能的錯位在一定程度上造成近年的城市化過于追求速度，忽視城市質量和功能建設。正是因為政府職能的錯位，使我國大量的民間資本不能轉化為投資，缺乏個人創(chuàng)業(yè)的環(huán)境，限制了就業(yè)崗位的增長，導致城市化的動力不足。

二、提高城鎮(zhèn)化進程的對策

1、城鄉(xiāng)互動，協(xié)調發(fā)展。國外和我國城市化發(fā)展的實踐都證明脫離農村發(fā)展的所謂“孤島式”城市化發(fā)展模式注定不會成功。缺乏了農村的協(xié)調和支持，這種城市化發(fā)展模式將成為無源之水、無本之木。因此，要逐步摒棄片面強調發(fā)展城市（尤其更多地停留在城市空間的拓展上）的傳統(tǒng)做法，而應從城鄉(xiāng)聯(lián)動、協(xié)調發(fā)展的角度謀劃我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略。

2、因地制宜，突出個性。審視我國城市發(fā)展現(xiàn)狀，結構雷同、個性模糊是一個普遍問題。城市在主導產業(yè)的選擇上、在未來功能的定位上均顯示出明顯的趨同性，這種現(xiàn)象對于城市的后續(xù)發(fā)展是十分不利的。實踐證明，在城市核心競爭力的培育上，個性化扮演著不可替代的作用。北京、上海、深圳、大連、順德等城市之所以在某些領域獨占鰲頭，其核心就在于它們結合本地區(qū)位和資源條件，選擇了獨特的主導產業(yè)，具備鮮明的個性化特征，這一點正是其他城市無法模仿的，從而在競爭中占據了主動地位。因此，我國城市的發(fā)展應該結合自身的特點，充分發(fā)揮自身潛在的優(yōu)勢，努力培植核心產業(yè)。從區(qū)位優(yōu)勢、產業(yè)特色、文化底蘊、旅游休閑、礦產開發(fā)、生態(tài)環(huán)保等角度來定位城市的發(fā)展方向，探尋并逐步培育城市的主導產業(yè)，形成鮮明的城市個性特色。

3、立足實際，規(guī)劃建設。規(guī)劃是城鎮(zhèn)的靈魂，一座沒有規(guī)劃的城市注定沒有發(fā)展前途。因此，必須從長遠著眼，立足實際制定好城鎮(zhèn)發(fā)展的規(guī)劃，科學地處理和協(xié)調好城鎮(zhèn)的各種功能，解決好城鎮(zhèn)化進程出現(xiàn)的各種矛盾，確保城鎮(zhèn)化發(fā)展的水平、速度和效益三者的協(xié)調統(tǒng)一。根據經濟社會發(fā)展水平和城鎮(zhèn)化建設的需要，科學謀劃城鎮(zhèn)發(fā)展的功能布局、市政建設、城鎮(zhèn)管理等方面，切實把城鎮(zhèn)建設的相關要素，可能存在的問題和解決辦法統(tǒng)籌考慮進去。同時，還要按照區(qū)別對待，因地制宜，分類指導的原則，統(tǒng)籌抓好各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設的規(guī)劃編制。

4、整合城鎮(zhèn)體系，發(fā)揮協(xié)同效應。由于規(guī)模不同，城市間表現(xiàn)出功能的差異性，都存在一定的優(yōu)勢和不足。因此，如何通過科學的規(guī)劃，構建一個結構合理、功能互補的“金字塔式”的城鎮(zhèn)體系便成為當務之急。確立合理的城鎮(zhèn)體系，一方面要考慮城鎮(zhèn)的發(fā)展現(xiàn)狀，通過城市布局的合理調整和功能的整合，努力構建一個和諧的城鎮(zhèn)化體系，發(fā)揮不同規(guī)模城市間的協(xié)同效應；另一方面要結合城市的未來發(fā)展，在科學預測的基礎上，確立城鎮(zhèn)體系的發(fā)展方向。

5、科學定位政府職能，轉變政府職能。目前，我國的經濟發(fā)展與社會發(fā)展脫節(jié)，根源就在于政府職能轉變滯后，表現(xiàn)在城市化過程中就出現(xiàn)很多問題。城市化的健康發(fā)展乃至整個社會的和諧發(fā)展要求對政府職能進行科學定位，并用制度保證政府行為的規(guī)范，在政府、市場、企業(yè)、社會中介間建立起科學合理的分工關系和運行機制。今后，需要繼續(xù)完善政府的經濟調節(jié)和市場監(jiān)管職能，削減政府的行政審批權限，強化其社會管理和公共服務職能。政府需從市場能發(fā)揮好作用的領域中抽身，減少政府對市場運行的過度干預，把投資決策權和生產經營權等資源配置的自主權交給企業(yè)。凡是通過市場機制能夠解決的問題，應當由市場機制去解決，通過市場機制難以解決、但通過中介機構能夠解決的，應當通過中介機構去解決，政府應當解決和彌補市場失靈問題，在城市化進程中提供公共物品，制定市場規(guī)則，提高行政效率和服務質量，在收入再分配、社會公平、保護環(huán)境、基礎設施建設、增加就業(yè)、產業(yè)規(guī)劃、法制建設、制度創(chuàng)新方面履行自己的責任，重點提高提供公共服務的能力，并引導其他組織為社會發(fā)展提供公共服務。

（作者單位：湖南涉外經濟學院）

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