□文/徐其建徐歆

政府投資項目代建制管理模式研究

□文/徐其建1徐歆2

本文通過介紹代建制管理模式，探討代建制管理模式的優(yōu)點及其三種形式，闡述代建制管理模式的獨特作用，提出進一步完善代建制的一些措施。

政府投資項目；項目管理；代建制

國務(wù)院于2004年7月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》中就明確：“加強政府投資項目管理，改進建設(shè)實施方式”，“對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行‘代建制’，即通過招標等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負責建設(shè)實施，嚴格控制項目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗收后移交給使用單位”。代建制作為非經(jīng)營性政府投資項目管理的一種有效新模式，除了能提高政府投資項目建設(shè)的效益和質(zhì)量外，還能有效減少政府投資項目超標準、超規(guī)模、超投資的“三超”現(xiàn)象，有效遏制政府投資項目中的腐敗現(xiàn)象。

一、代建制的提出背景及其必要性

政府投資建設(shè)項目是全社會固定資產(chǎn)投資的重要組成部分，在加強公益性和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保護和改善生態(tài)環(huán)境，促進欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，彌補市場缺陷等方面，具有不可替代的作用。

長期以來，我國各級政府對直接投資的項目管理方式多實行“財政投資，政府管理”的單一模式。在這種項目管理模式下，投資、建設(shè)、管理和使用基本上由同一個系統(tǒng)完成，導(dǎo)致各個環(huán)節(jié)之間責任不明、利益不清。尤其是自建、自管、自用的項目，建設(shè)單位又是建成后該項目的使用單位，出于本單位利益驅(qū)動，往往在設(shè)計、施工階段隨意擴大規(guī)模、提高標準、增加內(nèi)容，造成了工期延長，投資大大超標。在現(xiàn)行政府投資項目管理體制下，項目使用方、施工方、監(jiān)理及中介咨詢機構(gòu)均為“三超”的受益方，而作為投資方的政府對投資監(jiān)管實際處于失控狀態(tài)。建設(shè)單位原專業(yè)不是工程建設(shè)管理，缺乏必要的專業(yè)知識，由非專業(yè)人士從事專業(yè)性很強的建設(shè)工程管理，難以負起建設(shè)工程質(zhì)量、工期、投資計劃和投資效益的責任。很多建設(shè)單位往往每上一個新項目，就專門成立一個基建班子，使很多行政機構(gòu)人員膨脹，并且隨著項目的完工，組織趨于解體，造成專業(yè)技術(shù)管理人員臨時觀念嚴重，責任心較差，工程建設(shè)管理經(jīng)驗難以積累，導(dǎo)致我國建設(shè)管理始終處于一個較低水平。由于現(xiàn)行管理制度的不科學(xué)、不完善，建設(shè)項目往往由不懂專業(yè)、不懂工程建設(shè)管理規(guī)律、不懂相關(guān)法律法規(guī)的業(yè)主所控制，而此類業(yè)主又掌握著在建工程中最重要的資金使用權(quán)，導(dǎo)致我國政府投資建設(shè)工程中的腐敗現(xiàn)象嚴重。

因此，對政府投資建設(shè)項目加快推行代建制，是轉(zhuǎn)變政府管理職能和提高政府投資效益的客觀要求，可最大限度地杜絕由于業(yè)主不懂該專業(yè)而出現(xiàn)的錯誤，使建設(shè)工程的管理能按科學(xué)規(guī)律有序地進行，并且在工程進行當中所有重要環(huán)節(jié)均可避免暗箱操作。這既符合市場規(guī)律，又可減少腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，有助于對質(zhì)量、工期和投資的全面控制。

二、代建制管理模式的內(nèi)涵

代建制管理模式，是由政府選擇有資質(zhì)的項目管理公司作為項目代建人，全權(quán)負責項目建設(shè)全過程的組織管理，促使政府投資項目“投資、建設(shè)管理、使用”的職能相分離，采用“他人控制”原則，通過專業(yè)化、社會化、市場化管理最終達到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的。我國各地區(qū)政府投資項目在采用代建制管理模式中進行了多種探索，采取的形式也有所不同。目前，我國已開展的代建制主要有三種形式：集中代建、有限選定代建人和公開招標選定代建人。

1、集中代建：是指成立專門承擔政府投資建設(shè)項目代建任務(wù)的事業(yè)性機構(gòu)，由政府授權(quán)、委托其進行建設(shè)管理的模式，如“深圳市建設(shè)公務(wù)局”、“珠海市政府投資建設(shè)工程管理中心”等。集中代建的主要做法是，在批準項目建議書時確定項目采用代建制管理模式，批準可行性研究報告或初步設(shè)計后，由發(fā)改委下達代建任務(wù)，代建機構(gòu)負責實施。

2、有限選定代建人：是指由政府批準若干家具有較強經(jīng)濟、技術(shù)和管理實力，具有良好建設(shè)管理業(yè)績并可承擔投資風(fēng)險的項目管理公司和有能力的其他企業(yè)參與項目代建的競爭。有限選定代建人形式是比較適合在代建制過渡時期采用的一種形式，如上海市建設(shè)系統(tǒng)選定11家單位作為首批承擔政府投資項目的工程管理公司，武漢市通過招標選定三家項目管理公司作為代建單位。

3、公開招標選定代建人：是指投資人委托專業(yè)招標代理機構(gòu)，通過公開招標選定具備相應(yīng)資格的代建人，其中代建項目管理策劃、項目目標實現(xiàn)的方法和手段、項目總投資以及代建人管理費等均由招標確定，如北京發(fā)改委委托專業(yè)招標代理機構(gòu)確定代建單位。

三種代建制形式比較而言，集中代建由于招標人、代建人、使用單位均為政府機構(gòu)而無法形成控制投資的剛性約束機制，一旦出現(xiàn)質(zhì)量、工期和投資超概算方面的問題，難以處罰代建單位和挽回損失，代建單位也無法從根本上擺脫政府領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)，集中代建形式并非《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》的本意。但是，在目前我國代建市場發(fā)育還不很完善的情況下，選擇不以盈利為目的的事業(yè)性代建單位作為代建主體還是具有一定的優(yōu)勢，既實現(xiàn)了專業(yè)化、集中化管理，又避免傳統(tǒng)政府投資項目管理模式下建設(shè)、使用一體的弊端，可以在目前的過渡階段使用。有限選定代建人形式則因受政府指定，所以控制投資的約束機制仍然缺乏剛性，易受政府干預(yù)，且代建單位缺乏主動性、積極性，是比較適合在代建制初期階段采用的一種形式。公開招標選定代建人，通過引進競爭機制和運用市場合約的手段將責任落實到代建單位，形成有效控制投資的剛性約束機制，實際效果明顯，是應(yīng)該積極推廣的一種代建制形式。

三、我國代建制存在的問題與建議

作為政府投資項目管理的一項制度創(chuàng)新，代建制在全國范圍內(nèi)還處于探索階段，在發(fā)展過程中還存在著一些問題，主要表現(xiàn)在：缺少相關(guān)法律法規(guī)依據(jù)，代建制的機制問題有待進一步完善，代建單位的培育剛剛起步，對代建人的監(jiān)督管理還不完善等。

1、完善相關(guān)法規(guī)政策。當前，代建制實施過程中面臨的最大問題就是國家有關(guān)法律法規(guī)沒有明確代建單位在建設(shè)實施中的法律地位，法規(guī)建設(shè)嚴重滯后于實踐，造成代建單位在代建合同和項目管理中無法有效行使相關(guān)權(quán)利、承擔相應(yīng)責任。因此，國家應(yīng)盡快制定有關(guān)法律法規(guī)，明確代建單位在代建制中的法律地位。

2、逐步完善代建制運行模式。鼓勵有條件的地區(qū)與城市采取公開招標方式選定代建人，通過引進市場競爭機制來不斷提高政府投資建設(shè)項目的投資效益和管理水平。

3、做好代建市場培育工作。在政府投資項目代建制管理中，代建人充當項目法人是必不可少的，其在項目建設(shè)管理中的地位和作用極其重要。但是目前，代建單位的管理經(jīng)驗還很缺乏。因此，應(yīng)做好代建市場的準入制度和代建單位的資質(zhì)管理，做好代建項目的招投標過程管理，培育和促進代建市場的健康持續(xù)發(fā)展，不斷提高代建單位的建設(shè)管理水平。

4、建立合理的激勵和約束機制。確定合理的代建費用，并通過投資節(jié)余提成的方式作為對代建單位的獎勵。規(guī)范的合同具有良好的約束效力，代建方與委托方應(yīng)在合同中說明各方的具體工作，明確各方在項目實施中的責任、權(quán)限和利益。

5、建立代建方績效評估體系。為更好地對項目建設(shè)進行全過程監(jiān)控，應(yīng)實時評估代建方績效，并進行相應(yīng)的獎懲。在項目實施過程中和項目完成后對投資、質(zhì)量和工期三大目標進行評估，建立完善代建方績效評估體系。

6、完善代建制監(jiān)督管理體系。有效的監(jiān)督管理體系是必不可少的，雖建設(shè)和使用分離，但政府對投資的監(jiān)督，也應(yīng)進行專業(yè)化改革，對建設(shè)過程進行有效監(jiān)督。統(tǒng)一各行政主管部門之間的權(quán)利與職責，銜接好發(fā)展改革、財政、建設(shè)、審計、監(jiān)察等部門在代建項目建設(shè)全過程監(jiān)督中地位與作用。

（作者單位：1.重慶大學(xué)建設(shè)管理與房地產(chǎn)學(xué)院；2.大慶油田電力工程公司）

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