范少虹

(華南師范大學(xué)，廣東 佛山 528225)

土地儲(chǔ)備，是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實(shí)現(xiàn)調(diào)控土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理利用目標(biāo)，依法取得土地，進(jìn)行前期開發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)土地的行為。可以納入土地儲(chǔ)備范圍的土地有：依法收回的國有土地，收購的土地，行使優(yōu)先購買權(quán)取得的土地，已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收批準(zhǔn)手續(xù)的土地及其他依法取得的土地。1996年8月，上海成立了我國第一家土地收購儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)上海土地發(fā)展中心，到2002年底，全國已有1258個(gè)市縣建立了土地收購儲(chǔ)備機(jī)制。2007年11月19日國土資源部、財(cái)政部和中國人民銀行頒布《土地儲(chǔ)備管理辦法》（國土資發(fā)[2007]277號(hào)文）。土地儲(chǔ)備“轉(zhuǎn)變了城市土地供應(yīng)機(jī)制，從而引發(fā)了深層次的權(quán)力和利益調(diào)整，權(quán)力和利益的重新分配問題自然成了土地收購儲(chǔ)備的核心問題?！盵1]因此，如何規(guī)范政府和原土地使用者之間的利益，是土地儲(chǔ)備制度成功運(yùn)作的基本條件。

一、土地收購雙方對(duì)收購價(jià)格的分歧

土地收購過程中牽涉到的價(jià)格或費(fèi)用包括土地價(jià)格，地上附著物價(jià)格，職工或住戶安置費(fèi)，企業(yè)異地經(jīng)營建設(shè)費(fèi)以及企業(yè)債務(wù)等。其中，土地價(jià)格分為兩種情況：一是土地原用途價(jià)格；二是土地規(guī)劃條件或土地最佳利用條件下的土地發(fā)展權(quán)價(jià)格。由于各城市制定的土地收購儲(chǔ)備實(shí)施辦法沒有作出明確的界定，因而雙方對(duì)于收購價(jià)格確定存在較大分歧。以被收購方是企業(yè)舉例，被收購方即原土地使用權(quán)人的要價(jià)有兩種類型：一是按規(guī)劃用途開發(fā)預(yù)期收益的市場(chǎng)價(jià)格確定土地收購價(jià)格；二是以企業(yè)自身需要解決的問題如職工安置、企業(yè)異地經(jīng)營及債務(wù)等所需費(fèi)用作為確定土地收購價(jià)格的依據(jù)。而收購方及政府或政府委托的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，更多的關(guān)注收購儲(chǔ)備過程中的資金平衡，收購價(jià)格原則上在土地再開發(fā)預(yù)期收益減去土地“五通一平”等基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)成本的范圍內(nèi)確定。

由上可知，目前無論是土地收購方還是被收購方，都從自身需要解決的問題確定地價(jià)，而不是從被收購?fù)恋氐膶?shí)際價(jià)格出發(fā)考慮問題。對(duì)于被收購企業(yè)，一方面把本屬于政府的權(quán)益“賣”給政府，另一方面把土地以外政府不需要收購的權(quán)益“賣”給政府，將費(fèi)用計(jì)入收購價(jià)格中。對(duì)于收購方，由于土地再開發(fā)預(yù)期收益減去“五通一平”等基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)成本的增值收益是一個(gè)變化幅度較大的量。有的收購地塊可能產(chǎn)生很大的增值收益，另一些收購地塊土地再開發(fā)后增值收益可能是負(fù)值。收購方以此作為收購價(jià)格確定依據(jù)，包含許多不確定的因素，實(shí)際操作中難以客觀公正。從而，造成收購過程中雙方在收購價(jià)格方面很難達(dá)到一致，價(jià)格確定的隨機(jī)性使收購價(jià)格不斷攀升，導(dǎo)致建立土地收購儲(chǔ)備制度規(guī)范土地市場(chǎng)的社會(huì)目標(biāo)落空。[2]

實(shí)踐中，有些地方將土地收購分為貨幣補(bǔ)償直接收購和土地收益分成收購兩種方式，貨幣補(bǔ)償直接收購劃撥土地使用權(quán)及地上建(構(gòu))筑物，以土地使用權(quán)補(bǔ)償作為主導(dǎo)方式的，土地按照評(píng)估價(jià)格的60%給予補(bǔ)償,建(構(gòu))筑物按照評(píng)估價(jià)格補(bǔ)償；以地上建(構(gòu))筑物補(bǔ)償作為主導(dǎo)方式的，按照房地產(chǎn)綜合評(píng)估價(jià)格扣除所含土地評(píng)估價(jià)格的40%給予補(bǔ)償。貨幣補(bǔ)償直接收購出讓土地使用權(quán)及地上建(構(gòu))筑物，以土地使用權(quán)補(bǔ)償作為主導(dǎo)方式的，土地和建(構(gòu))筑物分別按照評(píng)估價(jià)格補(bǔ)償；以地上建(構(gòu))筑物補(bǔ)償作為主導(dǎo)方式的，按照房地產(chǎn)綜合評(píng)估價(jià)格給予補(bǔ)償。上述標(biāo)準(zhǔn)對(duì)儲(chǔ)備土地的來源未加區(qū)分，由于土地儲(chǔ)備的土地來源種類復(fù)雜，如依法收回的國有土地，收購的土地，行使優(yōu)先購買權(quán)取得的土地，已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收批準(zhǔn)手續(xù)的土地及其他依法取得的土地。收回又分無償收回和有償收回，同時(shí)我國土地供應(yīng)實(shí)行“雙軌制”，即出讓土地使用權(quán)和劃撥土地使用權(quán)共存。而且劃撥土地使用權(quán)實(shí)際上分為兩種情況：一種是土地使用者先繳納對(duì)原土地所有人或使用人的補(bǔ)償、安置等費(fèi)用后，國家將土地交付其使用；另一種情況是國家將國有土地使用權(quán)無償交付給土地使用人。具體情況應(yīng)有所不同，否則不利于土地來源復(fù)雜的土地儲(chǔ)備制度的發(fā)展，也容易損害原土地使用權(quán)人的合法權(quán)益。

二、我國土地權(quán)利現(xiàn)狀及國外土地權(quán)利的設(shè)置

（一）我國土地權(quán)利的立法現(xiàn)狀

1982年通過的《憲法》規(guī)定了國家土地所有權(quán)、集體土地所有權(quán)以及土地使用權(quán)，但沒有明確區(qū)分國家土地使用權(quán)和集體土地使用權(quán)。1986年通過的《民法通則》規(guī)定了土地所有權(quán)可以和土地使用權(quán)分開，也確立了土地承包經(jīng)營權(quán)。1986年通過歷經(jīng)三次修正的《土地管理法》規(guī)定了國家土地所有權(quán)、集體土地所有權(quán)，也規(guī)定了集體土地中的宅基用地、企業(yè)用地和公益用地。1994年通過2007年修正的《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定了出讓土地使用權(quán)，劃撥土地使用權(quán)和土地抵押權(quán)。1990年通過的《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》明確規(guī)定了出讓土地使用權(quán)、土地租賃權(quán)、劃撥土地使用權(quán)。2002年通過的《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)。1995年通過的《擔(dān)保法》也規(guī)定了土地抵押權(quán)。2007年通過的《物權(quán)法》規(guī)定的所有權(quán)中包含國家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)，用益物權(quán)中規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和地役權(quán)，擔(dān)保物權(quán)包含了土地抵押權(quán)。

因此，我國現(xiàn)行土地基本權(quán)利有土地所有權(quán)、土地使用權(quán)和土地他項(xiàng)權(quán)利。其中，土地所有權(quán)包括國家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)，土地使用權(quán)包括國有土地使用權(quán)和集體土地使用權(quán)；國有土地使用權(quán)內(nèi)含出讓土地使用權(quán)和劃撥土地使用權(quán)，集體土地使用權(quán)內(nèi)含農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)；土地他項(xiàng)權(quán)利則主要包括土地租賃權(quán)和土地抵押權(quán)。

（二）國外的土地權(quán)利設(shè)置及其對(duì)我國的啟示

1.德國法律上的他物權(quán)

《德國民法典》對(duì)土地權(quán)利的規(guī)定較為周密，可以從該法典物權(quán)編的個(gè)例入手分析。該編第3章規(guī)定了“所有權(quán)”；第4章規(guī)定了“地上權(quán)”；第5章規(guī)定了“役權(quán)”，其中第1節(jié)為“地役權(quán)”，規(guī)定了地役權(quán)的設(shè)定與廢止的規(guī)則。第2節(jié)為“用益權(quán)”，規(guī)定了物上用益權(quán)、權(quán)利用益權(quán)、財(cái)產(chǎn)用益權(quán)。其中物上用益權(quán)包括了大量以不動(dòng)產(chǎn)為標(biāo)的的用益權(quán)規(guī)范；第6章為“先買權(quán)”，規(guī)定了不動(dòng)產(chǎn)先買權(quán)的設(shè)立、先買權(quán)的行使、買賣人的權(quán)利義務(wù)等；第7章為“實(shí)物負(fù)擔(dān)”，規(guī)定了對(duì)他人的土地出產(chǎn)物負(fù)清償給付的權(quán)利；第8章規(guī)定了“抵押權(quán)、土地債務(wù)、土地定期金債務(wù)”。

學(xué)術(shù)上將物權(quán)分為自物權(quán)、他物權(quán)和類物權(quán)，所有權(quán)為自物權(quán)，占有為類物權(quán)，而將各種各樣的用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)劃在他物權(quán)的名下。按照這種學(xué)術(shù)分類，德國民法上的他物權(quán)包括用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)。用益物權(quán)包括地上權(quán)、役權(quán)、先買權(quán)和土地負(fù)擔(dān)，其中的役權(quán)又包括地役權(quán)、用益權(quán)和限制的人役權(quán)。擔(dān)保物權(quán)則包括抵押物、土地債務(wù)和定期金債務(wù)。

《德國民法典》雖然“過分強(qiáng)調(diào)法律規(guī)范的邏輯性，強(qiáng)調(diào)抽象與一般與個(gè)別的邏輯劃分，結(jié)果人為地割裂了許多法律的內(nèi)在聯(lián)系?！盵3]但是它確定的土地權(quán)利制度，極富借鑒作用，首先，它的權(quán)利構(gòu)成是細(xì)分和完整的。如對(duì)地上權(quán)、役權(quán)、先買權(quán)和土地負(fù)擔(dān)都有明確的規(guī)定，有利于保護(hù)土地所有人及其他權(quán)利人的合法財(cái)產(chǎn)和利益。第二，土地權(quán)利設(shè)計(jì)動(dòng)態(tài)化，反映了“從歸屬到利用”的發(fā)展趨勢(shì)。德國民法規(guī)定了具有流通作用而且簡(jiǎn)潔的土地債券和定期金債務(wù)，在信用擔(dān)保實(shí)踐中發(fā)揮著重要的作用。

2.英國和美國的土地發(fā)展權(quán)

實(shí)踐中對(duì)土地收購補(bǔ)償價(jià)格，存在另一較大爭(zhēng)議的是土地發(fā)展權(quán)，英國和美國有相關(guān)的制度設(shè)計(jì)。土地發(fā)展權(quán)，就是土地變更為不同使用性質(zhì)的權(quán)利，是一種可以與土地所有權(quán)的分割而單獨(dú)處分的財(cái)產(chǎn)權(quán)。[4]土地發(fā)展權(quán)是20世紀(jì)50年代初英國首先創(chuàng)設(shè)的，美國在70年代末開始效法。

英國于1947年通過的《城市規(guī)劃法》規(guī)定，一切私有土地將來的發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移歸國家所有，由國家獨(dú)占，實(shí)行所謂“土地發(fā)展權(quán)國有化”。私有土地仍保持私有。從此，任何私有土地只能保持原有使用類別的占有、使用、收益和處分之權(quán)。私有土地所有人或其他任何人如想變更（升高）土地的原使用類別，在實(shí)行建筑之前，必須向政府“購買發(fā)展權(quán)”。反之，如果政府公布土地使用計(jì)劃，變更（降低）私有土地原使用類別，因而降低土地的價(jià)值時(shí)，政府應(yīng)按照低價(jià)降低所受損失的金額給予補(bǔ)償。

在美國，土地發(fā)展權(quán)是土地所有權(quán)的一部分，但可與之分離。為了保護(hù)農(nóng)村耕地，防止城市對(duì)郊區(qū)的蠶食，美國政府采取向耕地所有者購買發(fā)展權(quán)的辦法。其具體做法是，對(duì)需要保護(hù)耕地的郊區(qū)，政府向擁有其耕地的農(nóng)民購買發(fā)展權(quán)。農(nóng)民出售發(fā)展權(quán)后可以繼續(xù)耕種這塊土地，但是不能改變用途，如不能建設(shè)房舍、開設(shè)工廠、開辟商店等用途。因?yàn)殚_發(fā)該土地的權(quán)利已經(jīng)出售給了政府，已經(jīng)屬于政府，不再為農(nóng)民所有。一般說來，政府也不開發(fā)，繼續(xù)讓農(nóng)民耕種。如果城市規(guī)劃已決定改變這塊土地的用途，則有兩種方法處理：一是農(nóng)民從政府手中贖回發(fā)展權(quán)，或自己開發(fā)，或者出售給開發(fā)者；二是政府購買這塊土地的所有權(quán)，成為政府的土地，政府就可以自由地處置這塊土地。[5]

可見，國外關(guān)于土地發(fā)展權(quán)的制度設(shè)計(jì)有兩種模式：一是土地發(fā)展權(quán)屬于政府或國家，土地所有者要改變土地用途或增加土地使用權(quán)集約度，必須先向政府購買土地發(fā)展權(quán)。英國屬于這種模式。二是土地發(fā)展權(quán)屬于原土地所有權(quán)人，政府為保護(hù)農(nóng)業(yè)用地不變更為城市土地，可以先向土地所有權(quán)人購買發(fā)展權(quán)，使土地發(fā)展權(quán)掌握在政府手中，土地所有權(quán)人沒有變更土地用途的權(quán)利，從而保護(hù)農(nóng)地。美國采用這種模式。

三、從土地權(quán)利角度界定土地收購的補(bǔ)償

土地收購補(bǔ)償價(jià)格的內(nèi)涵應(yīng)以原土地使用者擁有的權(quán)利來界定，有學(xué)者提出，影響土地收購內(nèi)涵構(gòu)成界定的權(quán)利，主要包括土地所有權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)、土地處置權(quán)，而城市土地國家所有，補(bǔ)償構(gòu)成中不應(yīng)包含土地所有權(quán)價(jià)格；由于現(xiàn)行法律明確規(guī)定了土地使用者對(duì)土地經(jīng)營并獲取土地收益的權(quán)利，補(bǔ)償內(nèi)涵中應(yīng)包含土地經(jīng)營權(quán)價(jià)格；關(guān)于土地處置權(quán)，劃撥土地使用權(quán)的原土地使用者完全不具備土地處置權(quán)，補(bǔ)償內(nèi)涵構(gòu)成中不包括土地處置權(quán)價(jià)格，而對(duì)于出讓土地使用權(quán)的原土地使用者擁有相應(yīng)的土地處置權(quán)，故應(yīng)包括相應(yīng)的土地處置權(quán)價(jià)格。[6]該觀點(diǎn)看到了不同的權(quán)利對(duì)土地收購補(bǔ)償內(nèi)涵界定不同的影響，同時(shí)對(duì)出讓土地使用權(quán)和劃撥土地使用權(quán)的補(bǔ)償作了區(qū)分，有其合理的一面。但由于土地收購儲(chǔ)備的來源方式復(fù)雜，應(yīng)具體情況具體分析。

（一）土地征收的補(bǔ)償

土地征收的標(biāo)的首先應(yīng)當(dāng)是土地所有權(quán)，其次是土地所有權(quán)之外的土地他項(xiàng)權(quán)利及其他關(guān)于土地的權(quán)利，再次是土地改良物的所有權(quán)及其他物權(quán)。[7]對(duì)于土地征收的補(bǔ)償，我國《土地管理法》第四十七條作了明確的規(guī)定，即“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償”，“征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，給該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6－10倍?！笨梢姡覈恋卣魇昭a(bǔ)償按照“原用途”和法定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，且征收補(bǔ)償費(fèi)用太低，嚴(yán)重侵害了被征地者的權(quán)益。

依國外立法為例，土地征收補(bǔ)償通常為完全補(bǔ)償，其標(biāo)準(zhǔn)不在于需要土地人所獲得的利益，而在于被征地者所受的損失。參照土地的市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償，是世界許多國家和地區(qū)土地征用補(bǔ)償?shù)耐ㄐ凶龇āＤ壳?，土地征收補(bǔ)償問題已成為我國土地征收中最突出的矛盾。為解決該矛盾，建議借簽外國的經(jīng)驗(yàn)，從農(nóng)民集體土地所有權(quán)、土地使用權(quán)最重要的兩項(xiàng)權(quán)利流轉(zhuǎn)給國家的角度考慮，以市場(chǎng)地價(jià)為基數(shù)，制定合理的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?！掇r(nóng)村土地承包法》第十六條規(guī)定：承包地被依法征收的，承包方有權(quán)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。因此，應(yīng)明確對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，完善被征地農(nóng)民的保險(xiǎn)制度，并在以現(xiàn)行貨幣補(bǔ)償為主的同時(shí)，積極探索新的補(bǔ)償方式，如實(shí)物補(bǔ)償、留地補(bǔ)償、股權(quán)補(bǔ)償?shù)取?/p>

（二）土地收回的補(bǔ)償

土地收回作為土地收購儲(chǔ)備的一種重要來源方式，現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)其作了明確的規(guī)定。《土地管理法》第五十八條規(guī)定了收回土地使用權(quán)的五種情形，《房地產(chǎn)管理法》第十九條、第二十一條、第二十五條，《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十二條、第四十七條也有相應(yīng)的規(guī)定。依照上述規(guī)定，為公共利益需要和實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的，對(duì)土地使用人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償。《房地產(chǎn)管理法》第十九條規(guī)定，根據(jù)土地使用者使用土地的實(shí)際年限和開發(fā)土地的實(shí)際情況給予相應(yīng)的賠償。但“適當(dāng)補(bǔ)償”究竟何指，沒有明確規(guī)定。同時(shí)，根據(jù)《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十條和第四十七條第三款之規(guī)定，有償出讓方式取得的國有土地使用權(quán)屆期收回時(shí)，對(duì)該國有土地上的建筑物、其他附著物所有權(quán)，由國家無償取得；而通過行政劃撥方式取得的國有土地使用權(quán)收回時(shí)，對(duì)該國有土地上的建筑物、其他附著物，政府根據(jù)實(shí)際情況給予適當(dāng)補(bǔ)償。這種規(guī)定，具有明顯的不公平性。

為消除這種不公平性，可從土地發(fā)展權(quán)的設(shè)計(jì)來思考?！拔覈恋匕l(fā)展權(quán)制度模式可采用如下設(shè)計(jì)：一是改變土地使用性質(zhì)之權(quán)的土地發(fā)展權(quán)，包括農(nóng)用地變更為建設(shè)用地和未利用的變更為農(nóng)用地或建設(shè)用地之權(quán)；二是土地使用性質(zhì)不變，但對(duì)原土地增加投入而形成的發(fā)展權(quán)，包括農(nóng)用地使用性質(zhì)不變，承包人增加對(duì)農(nóng)用地的投入而形成的農(nóng)用地發(fā)展權(quán)和在建設(shè)用地上進(jìn)行建設(shè)而形成的建設(shè)用地發(fā)展權(quán)?！盵8]在第二種設(shè)計(jì)中，不改變土地使用性質(zhì)，但對(duì)原土地增加投入而形成的發(fā)展權(quán)應(yīng)當(dāng)歸屬于土地使用人；在土地使用權(quán)期限屆滿收回時(shí)，土地使用人應(yīng)當(dāng)基于土地發(fā)展權(quán)而受到補(bǔ)償。這種土地發(fā)展權(quán)包括了在建設(shè)用地上進(jìn)行建設(shè)而形成的建設(shè)用地發(fā)展權(quán)，在我國設(shè)置這種建設(shè)用地發(fā)展權(quán)，可以消除土地使用人因不同方式取得的土地使用權(quán)在收回時(shí)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不同造成的不平等。

（三）土地收購的補(bǔ)償

對(duì)于狹義上的土地收購，我國立法并沒有對(duì)其概念、性質(zhì)、程序等作出規(guī)定，存在較大爭(zhēng)議的問題是土地收購補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵上，其中爭(zhēng)論的焦點(diǎn)之一就是土地征購價(jià)格是否應(yīng)包括土地發(fā)展權(quán)價(jià)格。

我國實(shí)行國有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，在國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，土地所有權(quán)并沒有發(fā)生變化。而且，出讓土地使用權(quán)和劃撥土地使用權(quán)的使用者都對(duì)土地有一定的經(jīng)營并獲取收益的權(quán)利。同時(shí)，出讓土地使用權(quán)的使用者有將土地轉(zhuǎn)讓、出租和抵押等處置權(quán)；而劃撥土地使用權(quán)的使用者沒有將土地處置的權(quán)利，其取得實(shí)際上分為兩種情況：一種是土地使用者先繳納對(duì)原土地所有人或使用人的補(bǔ)償、安置等費(fèi)用后，國家將土地交付其使用；另一種情況是國家將國有土地使用權(quán)無償交付給土地使用人。因此，對(duì)于出讓土地使用權(quán)，對(duì)其收購補(bǔ)償時(shí)應(yīng)考慮土地經(jīng)營權(quán)價(jià)格、土地處置權(quán)價(jià)格。對(duì)于劃撥土地使用權(quán)，應(yīng)考慮土地經(jīng)營權(quán)價(jià)格；同時(shí)，也要區(qū)分是純粹無償取得還是繳納了補(bǔ)償、安置等費(fèi)用后取得的劃撥土地使用權(quán)，后者實(shí)為低價(jià)取得，既然其取得該項(xiàng)權(quán)利付出了代價(jià)，在喪失該權(quán)利時(shí)就應(yīng)得到合理的補(bǔ)償。

由于土地原用途價(jià)格和土地規(guī)劃條件或土地最佳利用條件下的土地發(fā)展權(quán)價(jià)格相差懸殊，收購雙方分歧最大的就是發(fā)展權(quán)價(jià)格是否包含在土地收購價(jià)格中。國外關(guān)于土地發(fā)展權(quán)的設(shè)計(jì)模式中，土地發(fā)展權(quán)歸政府或國家所有模式是基于社會(huì)公平的考慮?！霸谝粋€(gè)以經(jīng)濟(jì)效率為目標(biāo)的狹窄范圍內(nèi)，更容易選擇私人所有權(quán)，而不是公共或社團(tuán)所有權(quán)。在一個(gè)較寬范圍內(nèi)，私人和公共所有權(quán)之間的選擇則要考慮更多的價(jià)值取向?！盵9]土地收購儲(chǔ)備制度承擔(dān)著規(guī)范土地市場(chǎng)，盤活城市存量土地，增加城市土地供給等諸多社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。同時(shí)，因規(guī)劃改變或被收購導(dǎo)致的土地增值部分，屬于土地的外部增值，與原土地占有或使用者無關(guān)，其增值收益也應(yīng)歸社會(huì)公共或國家所有。因而，土地收購補(bǔ)償內(nèi)涵中不包括土地發(fā)展權(quán)價(jià)格。但是，土地儲(chǔ)備制度中政府集管理者、運(yùn)營者、裁判員角色于一身，成為土地的壟斷供應(yīng)方，政府收儲(chǔ)土地時(shí)，付出較低價(jià)格，轉(zhuǎn)手出讓時(shí)獲取幾十倍甚至上百倍的利益，導(dǎo)致公眾的強(qiáng)烈不滿。因此，土地儲(chǔ)備制度中應(yīng)去掉政府的經(jīng)營功能，確保該制度對(duì)土地市場(chǎng)起到穩(wěn)定作用，才能有利于房地產(chǎn)市場(chǎng)的合理發(fā)展。同時(shí)，實(shí)行收購的土地很多是國有閑置土地和國有低效利用土地，且多是針對(duì)國有困難和破產(chǎn)企業(yè)的土地資產(chǎn)。即使土地收購行為不發(fā)生，政府對(duì)于諸如下崗工人安置、企業(yè)債務(wù)和企業(yè)異地安置等社會(huì)問題，仍然需要實(shí)施相關(guān)政策加以解決。因而，政府可考慮將土地發(fā)展權(quán)的權(quán)益以國有資本金注入的方式返回給企業(yè)，以利于國企改革的順利進(jìn)行，并能加快土地盤活進(jìn)程。

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