金廣香

(上海海事大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,上海 200135)

生產(chǎn)者責(zé)任延伸制與電子廢棄物管理
——環(huán)境法規(guī)

金廣香

(上海海事大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,上海 200135)

日益增加的固體廢棄物和工業(yè)廢棄物已成為主要的社會問題?；厥辗?wù)相對來說還很不足,導(dǎo)致很多廢棄物只能進(jìn)行簡單的填埋、焚燒處理。這將導(dǎo)致嚴(yán)重的環(huán)境污染。借鑒國外一些發(fā)達(dá)國家廢物管理領(lǐng)域的政策趨勢,我國近年來出臺了一系列關(guān)于電子廢棄物管理的政策法規(guī),但也暴露出正規(guī)的廢物處理企業(yè)無法取得規(guī)模收益,入不敷出,電子廢棄物處理基金的征收及補(bǔ)貼對象不明確等諸多問題。引入生產(chǎn)者責(zé)任延伸制將外部影響內(nèi)部化,在理念和功能等方面適應(yīng)了電子廢棄物管理的需要。

生產(chǎn)者責(zé)任延伸制;電子廢棄物管理;環(huán)境法規(guī)

隨著國際市場原材料價格上漲,國內(nèi)環(huán)境污染問題的日益嚴(yán)重,我國工業(yè)化過程中,如何處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境消耗的問題,發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展逐漸提上議事議程。我國《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理條例》的出臺,有助于進(jìn)一步規(guī)范電子廢棄物回收處理市場,但是電子廢棄物處理作為產(chǎn)品逆向物流環(huán)節(jié),只有和正向物流結(jié)合起來,才能形成閉環(huán)的制造系統(tǒng),從源頭上限制廢物的產(chǎn)生,真正實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。本文結(jié)合生產(chǎn)者責(zé)任延伸制(EPR)的內(nèi)涵和要求,及我國有關(guān)廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理方面相關(guān)的政策法規(guī)要求,分析相對于發(fā)達(dá)國家我國在實施 EPR過程中存在的特殊問題,并提出相應(yīng)的解決途徑。

1 EPR的內(nèi)涵及要求

生產(chǎn)者責(zé)任延伸制(EPR)最早由Lindhqvist在其提交給瑞士環(huán)境與自然資源部門的報告中定義:“生產(chǎn)者延伸責(zé)任要求生產(chǎn)者不僅要承擔(dān)產(chǎn)品質(zhì)量和性能等經(jīng)濟(jì)責(zé)任,還要承擔(dān)產(chǎn)品報廢后的環(huán)境責(zé)任和社會責(zé)任,旨在通過制造商對產(chǎn)品的整個生命周期,特別是對產(chǎn)品的回收、循環(huán)和最終處置負(fù)責(zé),以降低產(chǎn)品對環(huán)境影響為目標(biāo)”。

這一概念的產(chǎn)生起源于當(dāng)?shù)卣块T為處理廢物日益增加的處理成本?，F(xiàn)存的廢物處理體系必須重建,以使廢物處理成本在整個經(jīng)濟(jì)中內(nèi)部化。

Lindhqvist的建議與之前德國的包裝物及容器管理、新西蘭和瑞士的預(yù)存款制度及美國一些州的做法相似。然而,這些政策實施時并沒有提出生產(chǎn)者責(zé)任延伸制(EPR)這一概念。

Lindhqvist重新定義了EPR,“作為一種政策原則,通過將生產(chǎn)者的責(zé)任延伸至產(chǎn)品的整個生命周期,促進(jìn)了產(chǎn)品體系整個生命周期的環(huán)境改善,特別是對產(chǎn)品的召回、回收和處理階段”。這是對EPR的再認(rèn)識,除了恰當(dāng)?shù)膹U物管理外,還應(yīng)該包括環(huán)保型設(shè)計,這也是減少產(chǎn)品生命周期成本的關(guān)鍵因素。

國際經(jīng)濟(jì)與合作組織的指導(dǎo)手冊將 EPR的定義為“一項環(huán)境政策,該項政策將生產(chǎn)者對產(chǎn)品的實物責(zé)任和經(jīng)濟(jì)責(zé)任延伸至產(chǎn)品生命周期的消費(fèi)后階段”。此外,“這有利于激勵生產(chǎn)者改進(jìn)產(chǎn)品設(shè)計,從源頭減少廢物的產(chǎn)生,實現(xiàn)社會回收和資源管理目標(biāo)”。

2 我國廢棄電器電子產(chǎn)品管理存在的問題及解決途徑

2.1 廢棄電器電子管理的主要政策法規(guī)

我國現(xiàn)有的涉及廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理的法律、法規(guī)均過于原則和抽象,并且相關(guān)法律和法規(guī)之間存在立法理念的差異,導(dǎo)致法律的實際效力較低,可操作性差。

《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》要求在產(chǎn)品的生產(chǎn)設(shè)計過程中,通過采取改進(jìn)設(shè)計,使用清潔的能源和無毒、無害或者低毒、低害的原料,優(yōu)先采用資源利用率高以及污染物產(chǎn)生量少的清潔生產(chǎn)技術(shù)、工藝和設(shè)備,改善管理,綜合利用等措施,在設(shè)計產(chǎn)品和包裝物時應(yīng)當(dāng)考慮在其生命周期結(jié)束時對人類健康和環(huán)境的影響,優(yōu)先選擇無毒、無害、易于降解或者便于回收利用的方案。這些要求只是對生產(chǎn)的一般性要求,沒有專門針對綠色設(shè)計和綠色制造進(jìn)行規(guī)范,也沒有對某些有毒有害的元素進(jìn)行限量規(guī)定,因此,不能作為規(guī)范電子廢物管理活動的直接法律依據(jù)。

《固體廢物污染環(huán)境防治法》對《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》的規(guī)定做了進(jìn)一步的銜接,對有關(guān)產(chǎn)品和包裝物的綠色設(shè)計和綠色制造做了規(guī)定,但也僅限于規(guī)定國務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門制定有關(guān)標(biāo)準(zhǔn),對電器廢棄處理處置的原則性規(guī)范,沒有對電子廢物做任何規(guī)范。

《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》對于生產(chǎn)者責(zé)任問題,體現(xiàn)了以生產(chǎn)者為主的生產(chǎn)者責(zé)任,但沒有具體明確生產(chǎn)者對電子廢物回收的責(zé)任,泛泛的生產(chǎn)者責(zé)任也只是側(cè)重于在可行的范圍內(nèi),對所有產(chǎn)品普遍實行生產(chǎn)者責(zé)任延伸制是不可能的。

《電子信息產(chǎn)品污染控制管理辦法》較為全面地對電子產(chǎn)品的綠色設(shè)計和綠色制造做了具體、明確而又系統(tǒng)的規(guī)范,明確了對幾種特定原料的控制要求,同時明確了名錄管理制度、進(jìn)出口管制制度等內(nèi)容。但是,該法規(guī)僅局限于行政責(zé)任追究上,沒有強(qiáng)制力,且沒有涉及回收再利用問題。

《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理條例》偏重于對廢棄電器電子產(chǎn)品的回收處理,而不是回收再利用;其次,明確了生產(chǎn)者對廢棄電器電子產(chǎn)品的回收責(zé)任,并進(jìn)一步確認(rèn)生產(chǎn)者可以委托銷售者、維修機(jī)構(gòu)、售后服務(wù)機(jī)構(gòu)、廢棄電器電子產(chǎn)品回收經(jīng)營者回收廢棄電器電子產(chǎn)品,但是主要強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)者的責(zé)任,沒有明確相關(guān)責(zé)任方的責(zé)任。

由此可見,迄今為止我國尚無專門的規(guī)范電子廢物回收再利用的法律,已有的法律沒有對電子廢物做出法律規(guī)范,已有的相關(guān)規(guī)范過于原則化,部門規(guī)章規(guī)范不夠具體,使得整體上法律規(guī)范的效力欠缺,可操作性不強(qiáng),建立和完善我國電子廢物回收立法再利用的法律規(guī)范系統(tǒng)已是當(dāng)務(wù)之急。但是,法律法規(guī)的制定也要結(jié)合我國當(dāng)前實際,對相關(guān)責(zé)任方責(zé)任的規(guī)定要結(jié)合各方的實際承受能力,一味照搬國外的經(jīng)驗,效果可能適得其反。

2.2 我國實施 EPR,建立正規(guī)回收體系面臨的困難及解決途徑

2.2.1 生產(chǎn)商的定義問題

實施EPR的前提是對生產(chǎn)商和進(jìn)口商有明確的定義。即使在發(fā)達(dá)國家,政府對所有的生產(chǎn)商、OEM產(chǎn)品品牌所有者和進(jìn)口商征稅也很難。比如,如果某個生產(chǎn)商或者進(jìn)口商破產(chǎn)后,就不存在對產(chǎn)品負(fù)責(zé)的公司實體了。在發(fā)展中國家存在很多小作坊式的生產(chǎn)、組裝公司,政府就很難對這些企業(yè)征稅。

2001年國際經(jīng)濟(jì)與合作組織提到的搭便車行為,部分指的是沒有注冊的生產(chǎn)商和進(jìn)口商。在我國搭便車行為較發(fā)達(dá)國家更為嚴(yán)重。在我國由小作坊組裝的產(chǎn)品數(shù)量總額很大,據(jù)統(tǒng)計市場份額能達(dá)到35%。調(diào)查顯示,由于市場上存在很多非品牌產(chǎn)品,預(yù)測電器電子產(chǎn)品的使用周期存在很大困難。同時,由于勞動力廉價,維修服務(wù)在我國也很盛行,電子電器產(chǎn)品維修后再出售的二手市場活躍。在修復(fù)過程中,原有的部分經(jīng)常被更換,例如在二手電視機(jī)和電腦顯示器修理上,修理店通常用一個新的CRT管,仿真品牌標(biāo)識換上新外殼。因此,像這些對產(chǎn)品進(jìn)行重大修改的維修店,生產(chǎn)者責(zé)任應(yīng)轉(zhuǎn)移到修理店。

2.2.2 走私仿冒問題

關(guān)于進(jìn)口貨物,很常見的是進(jìn)口商承擔(dān)收集和回收利用的責(zé)任,但走私分子可以輕松回避這個責(zé)任。仿制品制造商一般都是地下作業(yè),EPR體系不能有效規(guī)制其所產(chǎn)生的環(huán)境問題。在我國手機(jī)電池市場,仿冒電池充斥市場,這些電池一般價格便宜,但是使用周期很短。這將大大加大廢棄電器電子產(chǎn)品的產(chǎn)生速度。

針對這些問題,可以采取如下措施:海關(guān)要加大對走私的監(jiān)管力度;對違反知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的仿制品,政府同樣要加強(qiáng)規(guī)制;對于作坊式生產(chǎn)問題,可以選擇對零部件生產(chǎn)商征收廢物處理費(fèi)的方式獲得足夠的廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金。事實上,臺灣已經(jīng)開始對諸如主板、硬盤驅(qū)動等的主要電腦零部件生產(chǎn)商征收廢物處理費(fèi)。

然而,對于維修和小型組裝作坊,因為涉及低收入人群的收入來源,處理起來有困難。所以,廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金還要承擔(dān)小型組裝工廠、山寨品、走私品等“孤兒產(chǎn)品”的回收處理資金。在日本,電腦的回收體系中消費(fèi)者承擔(dān)孤兒產(chǎn)品的處理費(fèi)用。對于容器和包裝物回收體系,雇傭人數(shù)少于5人和報告銷售額少于70 000 000日元的社會團(tuán)體不承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任,回收成本由當(dāng)?shù)卣袚?dān)。

生產(chǎn)企業(yè)承擔(dān)繳納基金的義務(wù)在現(xiàn)階段是必要的,同時建立一種多渠道、多元化的繳費(fèi)方式,地方政府和消費(fèi)者也應(yīng)承擔(dān)一定的處理費(fèi)用。但是,現(xiàn)階段讓消費(fèi)者承擔(dān)這個義務(wù)顯然不現(xiàn)實。因為消費(fèi)者可以選擇把電子廢棄物賣給非正規(guī)的回收商,消費(fèi)者付費(fèi)的模式行不通。地方政府由于不實際承擔(dān)電子廢棄物的回收處理義務(wù),也不會提供資金資助。

基于上述分析,如何定義對廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理負(fù)有責(zé)任的生產(chǎn)和進(jìn)口商存在很大的困難。同時,這也取決于其生產(chǎn)或者進(jìn)口產(chǎn)品所占市場份額,如果其產(chǎn)品的市場份額很大,而又很難定義誰應(yīng)該對產(chǎn)品廢棄后的回收處理負(fù)責(zé),將成為實施EPR體系的重大障礙。對EPR體系進(jìn)行改革,首先必須明確誰應(yīng)該對產(chǎn)品廢棄后的回收處理負(fù)責(zé),例如通過稅制改革消除灰色市場,對零部件生產(chǎn)商征稅。然而,實際的定義問題很復(fù)雜,現(xiàn)階段消除仿冒和走私產(chǎn)品的市場份額是我國實施EPR要解決的首要問題。

2.2.3 有關(guān)回收處理商的補(bǔ)貼問題

如何使用廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理基金是我國實施EPR面臨的另一個問題?，F(xiàn)階段,廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理基金主要用于補(bǔ)貼正規(guī)的回收處理企業(yè)。這些企業(yè)都必須有相應(yīng)的環(huán)保設(shè)備、污染控制、人員防護(hù)等方面的投資,而非正規(guī)的回收處理企業(yè)省下這部分的投資就能在市場上以高價收購電子廢棄物。

按照環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的要求,現(xiàn)有的不規(guī)范的處理模式污染環(huán)境,影響人民健康,并且,其規(guī)?；⒓s化和技術(shù)層次等方面都無法適應(yīng)行業(yè)發(fā)展的要求。而當(dāng)建立新型處理企業(yè)后卻發(fā)現(xiàn),新型環(huán)保處理企業(yè)無法收集到足夠多的電子廢棄物來處理。

據(jù)中國再生資源回收利用協(xié)會統(tǒng)計,我國電子垃圾通過正規(guī)渠道回收拆解的比例僅5%～10%,90%以上的電子垃圾都為“游擊隊”回收后翻新或粗暴拆解、填埋。在電子垃圾回收體系成熟的發(fā)達(dá)國家,這一數(shù)字是90%,而我國電子垃圾回收后重新進(jìn)入二手市場的比例高達(dá)85%～95%。

在發(fā)達(dá)國家,產(chǎn)品使用壽命明顯低于產(chǎn)品的設(shè)計適用周期,產(chǎn)品更新?lián)Q代很快,所以,說服消費(fèi)者延長產(chǎn)品使用期是有必要的。而我國的情況正好相反,產(chǎn)品的平均使用期都高于生產(chǎn)商最初的設(shè)計使用期限。很多電子產(chǎn)品都經(jīng)過維修、噴漆很多次。然而,這也涉及產(chǎn)品安全及能耗。為解決這些問題,政府應(yīng)致力于建立二手產(chǎn)品的國家標(biāo)準(zhǔn)和強(qiáng)制報銷年限。

同時,對回收處理企業(yè)按處理量進(jìn)行補(bǔ)貼,回收處理企業(yè)存在謊報處理量而騙取補(bǔ)貼的可能,另外,這些企業(yè)也有可能將回收上來的電子廢棄物轉(zhuǎn)賣二手市場。為防止此類情況的發(fā)生,廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金管理部門及政府監(jiān)督管理部門要加強(qiáng)對處理企業(yè)的回收量及拆解量的監(jiān)管。實際上,引進(jìn)了一套第三方監(jiān)管和處理過程錄像的管理機(jī)制,對如何減少電子廢物基金使用監(jiān)管的費(fèi)用也展開討論。

補(bǔ)貼量也是需要仔細(xì)考慮的,政府和廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金管理委員會都不希望回收和處理企業(yè)通過補(bǔ)貼獲利。但是,也要使正規(guī)的回收處理企業(yè)補(bǔ)貼后能夠與非正規(guī)的回收處理企業(yè)競爭。如果原材料價格上升,處理企業(yè)可以高價出售。這時政府要適當(dāng)?shù)卣{(diào)低補(bǔ)貼量,以平衡處理企業(yè)的收益。補(bǔ)貼量要綜合考慮電子廢物回收價、原材料市場價及回收成本等方面的因素。

3 結(jié)論

綜上所述,我國實施EPR主要面臨以下兩方面的困難:第一,生產(chǎn)商的定義問題,小作坊、私自組裝和走私的大量存在使政府很難定義生產(chǎn)商。第二,為獲取補(bǔ)貼,回收處理企業(yè)有謊報實際處理量的動機(jī)。為解決生產(chǎn)商的定義問題,政府部門要加強(qiáng)走私監(jiān)管。政府應(yīng)對走私、山寨和無牌產(chǎn)品的市場份額展開調(diào)研。對于回收處理廠謊報處理量的問題,政府要加強(qiáng)監(jiān)管體系建立。上述的電子廢棄物處理基金只對正規(guī)的回收處理企業(yè)補(bǔ)貼。然而,非正規(guī)處理商有可能提高回收價。所以,有必要對非正規(guī)的回收途徑加強(qiáng)環(huán)境控制監(jiān)管作為補(bǔ)充措施。EPR的政策也許不是我國電子廢物處理問題的靈丹妙藥。關(guān)于電子廢物產(chǎn)生的庫存研究和電子廢物物質(zhì)流的研究,還應(yīng)該包括走私品調(diào)查、仿制品市場份額、小生產(chǎn)者和組裝產(chǎn)品。EPR的有效實施需要其他政策措施,如加強(qiáng)邊境管制以打擊走私產(chǎn)品、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的配合。

[1]商務(wù)部,發(fā)改委,公安部,建設(shè)部,工商總局,環(huán)保總局.再生資源回收管理辦法.商務(wù)部令[2007]第8號.2007.3.27.

[2]曾晶,馬祖軍,代穎.我國廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理費(fèi)用機(jī)制研究[J].物流科技,2009,(11):75-78.

[3]陳魁,姚從容.電子廢棄物的再循環(huán)利用:企業(yè)、政府與公眾的角色和責(zé)任[J].再生資源研究,2006,(01):18-22.

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[5]孫亞鋒,韋家旭.淺述日本生產(chǎn)者責(zé)任擴(kuò)大的選擇[J].經(jīng)濟(jì)師 ,2002,(4) :92-93.

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Extended Producer Responsibility(EPR)and E-waste Management-Enviromental Regulations

Jin Guangxiang
(College of Economics and Management of Shanghai M aritime University,Shanghai 200135)

The increasing solid wastes and industrial wastes have become a major social problem.Recycling service is still relatively inadequate,leading to lots of wastes can only be treated by simple landfill o r incineration,which will cause serious environmental pollution.Learning from some developed countries’trends in waste management policy,in recent years China an acted a set of policies and regulations on electronic waste management,but some problem s have been exposed,such as formal companies can not obtain enough returns on scale and are unable to make ends meet,e-waste collection and subsidy funds standards,and many other issues.The introduction of Extended Producer Responsibility(EPR)can internalize external effects,and adapt to the needs of e-waste management in term s of ideas and functions.

EPR;e-waste management;environmental regulations

X705

A

1008-813(2010)06-0049-04

10.3969/j.issn.1008-813X.2010.06.014

2010-11-29

金廣香(1986—),女,江西宜春人,上海海事大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士研究生。