張存剛 張小瑛

(1.蘭州商學院馬克思主義學院,甘肅蘭州 730020; 2.蘭州商學院金融學院,甘肅蘭州 730020)

我國政策性金融機構(gòu)自 1994年成立以來,積極承擔了增強宏觀調(diào)控、實現(xiàn)政府發(fā)展戰(zhàn)略目標等多種使命,對我國經(jīng)濟的快速發(fā)展起到了舉足輕重的作用。當前我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和金融體制改革的深化對政策性金融的發(fā)展提出了新的要求。筆者試圖通過對政策性金融的界定及總結(jié)我國國內(nèi)學者關于政策性金融轉(zhuǎn)型的各種觀點,探討現(xiàn)階段我國對政策性金融的定位,進而提出促進政策性金融轉(zhuǎn)型的對策建議。

一、政策性金融的界定

政策性金融是指在一國政府的支持和鼓勵下,以金融資源配置的社會合理性為最大目標,以政府政策性扶植的強位弱勢產(chǎn)業(yè)、地區(qū)、領域、群體為金融支持對象,以優(yōu)惠的存貸利率或信貸、保險 (擔保)的可得性和有償性為條件,在專門法律的保障和規(guī)范下而實行的一種特殊性資金融通行為和制度安排。所謂 “強位”,是指關系國計民生、在世界各國或地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展中具特殊戰(zhàn)略性的重要地位,需要政策性金融扶植的產(chǎn)業(yè)、地區(qū)、領域和群體;所謂 “弱勢”,是指政策性融資對象由于自身的、歷史的和自然的以及特殊時期的特殊原因,造成其在市場經(jīng)濟條件下,在激烈的市場競爭中始終處于劣勢和特別弱勢的狀態(tài)[1]。因此政策性金融兼具政策性和金融性。

1、政策性

從政府和國家的角度看,政府通過注資、財政補貼、稅收減免等手段,為政策性金融機構(gòu)提供各種優(yōu)惠政策,國家為其提供信用支撐,從而為其執(zhí)行政府經(jīng)濟政策提供必要的保證;從政策性金融機構(gòu)角度看,政策性金融機構(gòu)按照國家和政府意圖,代表國家和政府進行金融資源開發(fā)與服務,享受一系列其他商業(yè)性金融機構(gòu)難以獲取的政策傾斜,執(zhí)行政府經(jīng)濟政策、產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域發(fā)展政策,發(fā)放政策性貸款等,其業(yè)務范圍、資金投向、信貸政策等受到嚴格限制。

2、金融性

政策性金融機構(gòu)也具有普通金融機構(gòu)的一般特征,必須遵循商業(yè)性信用中介機構(gòu)的一般經(jīng)營原理與方式,通過籌集資金并按照一定原則將資金有償?shù)靥峁┙o資金需求方,并收取利息,保持一定盈利水平。政策性金融機構(gòu)作為信用中介者,在資金需求者和供給者之間進行融通,其運行方式以及所使用的融通工具都具有明顯的金融性特征。

二、對我國政策性金融轉(zhuǎn)型的綜述

對政策性金融在我國金融體制中的特殊地位和未來發(fā)展方向,學術界進行了大量討論,較具代表性的觀點有以下幾種:

1、政策性金融支持論

該觀點認為,我國的市場機制尚未成熟,還存在一定的市場缺失或市場機制不能有效地發(fā)揮其作用[2],因而政策性金融要堅持政策性為主的方向,建立健全政策性金融運作機制,明確其業(yè)務范圍和業(yè)務重點,實現(xiàn)政策性金融的可持續(xù)發(fā)展。夏斌認為,我國仍然需要政策性金融來彌補市場的不足和制度的缺陷。在相當長一個時期,會不斷出現(xiàn)新 “市場不足”,需要有體現(xiàn)政府戰(zhàn)略意圖的金融業(yè)務載體[3]。張令騫認為,中國政策性金融不可或缺,不可替代,只能加強,不能削弱。中國的現(xiàn)實國情離不開政策性金融,中國的政策性金融將長期存在[4]。

2、政策性金融和商業(yè)性金融的融合論

該觀點認為,隨著我國市場機制的不斷完善,可采取將政策性金融與商業(yè)性金融相融合。白欽先、王偉認為要努力探尋和確立政策性金融和商業(yè)性金融的最佳結(jié)合點,實現(xiàn)二者合作博弈下的正向合作均衡,并以法的形式確立合作規(guī)則,使其各自的功能發(fā)揮達到帕累托最優(yōu)[5]。

3、政策性金融向商業(yè)性金融的轉(zhuǎn)化論

該觀點認為,政策性金融的目標有商業(yè)性目標和政策性目標,可以考慮讓政策性金融進入商業(yè)化業(yè)務領域[2],或直接進行商業(yè)化轉(zhuǎn)型。王威、樊增強認為,我國應堅持“政策性投資,商業(yè)化運作”的改革模式,但完全商業(yè)化是我國國有商業(yè)銀行當前的目標,政策性金融必須關注政策性職能的發(fā)揮空間,適應發(fā)展的要求進行職責和功能的相應調(diào)整[6]。郭田勇認為,政策性金融改革要立足商業(yè)化[7]。

4、政策性金融向綜合開發(fā)性金融轉(zhuǎn)型論

該觀點認為,政策性金融應向綜合開發(fā)性金融轉(zhuǎn)型,兼顧政策性金融和商業(yè)性金融的利益[2]。張濤認為,隨著社會主義市場經(jīng)濟建設的不斷進步,傳統(tǒng)意義下政策性金融的歷史性階段任務隨之完成,三家政策性金融機構(gòu)應該轉(zhuǎn)型為綜合性開發(fā)金融機構(gòu)[8]。周小川認為,目前我國政策性金融的發(fā)展進入了一個新階段,為適應新形勢,傳統(tǒng)的政策性金融機構(gòu)要轉(zhuǎn)變成符合市場經(jīng)濟需要的、財務上可持續(xù)的、具有一定競爭性的開發(fā)性金融機構(gòu)[9]。

總之,對于政策性金融的轉(zhuǎn)型,一是要具體問題具體分析,不能搞 “一刀切”。政策性金融應根據(jù)自身的作用、服務的對象、不同的業(yè)務領域,借鑒和順應世界各國政策性銀行改革發(fā)展的潮流和趨勢,同時更要結(jié)合中國的實際和金融生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)實因素,切實走出一條具有中國特色的政策性金融可持續(xù)發(fā)展之路。國內(nèi)學者王偉、蔡華相、朱元樑等都作了詳細的論述。二是正確處理改革和轉(zhuǎn)型的關系,不要認為改革就是轉(zhuǎn)型。政策性金融改革是指在保持政策性金融定位、作用、功能不變的前提下完善其體制、體系的過程。而政策性金融轉(zhuǎn)型則是政策性金融的定位、作用、功能的一定程度的質(zhì)變或在漸進過程中的質(zhì)變。就我國而言,應將改革與轉(zhuǎn)型相結(jié)合,短期改革,長期轉(zhuǎn)型,進而促進政策性金融的健康發(fā)展。

三、我國政策性金融的定位

政策性金融機構(gòu)的定位是對不同政策性金融機構(gòu)的性質(zhì)、業(yè)務職責及其作用范圍的界定,一般都包括機構(gòu)性質(zhì)定位和機構(gòu)職能定位兩個方面。其中,性質(zhì)定位即 “定性”,表明了機構(gòu)的政策性金融的屬性,職能定位是對不同類型政策性銀行的業(yè)務職責及其作用范圍所進行的具體劃分和界定[10]。

1、國家開發(fā)銀行的定位

國家開發(fā)銀行的性質(zhì)定位為直屬國務院領導的開發(fā)性政策性金融機構(gòu)。對其職能定位是以國家信用為基礎、以市場業(yè)績?yōu)橹е?、以信用建設為主線、以制度建設和市場建設為方法、以組織增信為原理、融資優(yōu)勢與政府組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢相結(jié)合并提供長期信用的開發(fā)性政策性金融機構(gòu)。業(yè)務范圍包括為國家基礎建設、基礎產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術產(chǎn)業(yè)的重點項目提供金融服務;支持中小企業(yè)的發(fā)展;促進西部等經(jīng)濟落后地區(qū)以及 “瓶頸”領域的發(fā)展等。其作用領域為:存在市場、法人等制度缺損,卻有光明市場前景,并能夠進行制度建設,整合體制資源取得盈利的投融資領域或商業(yè)銀行進不去或不愿進入的領域即為開發(fā)性政策性金融即國家開發(fā)銀行的作用領域。

2、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的定位

中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的性質(zhì)定位為直屬國務院領導的政策性金融機構(gòu)。關于其職能定位,潘再見[11]認為應將其定位為面向 “三農(nóng)”的綜合型開發(fā)性銀行 (也可稱 “農(nóng)業(yè)開發(fā)銀行”)。筆者認為其職能定位是以體現(xiàn)政府支農(nóng)意圖、支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策為原則,以國家信用為基礎,按金融機構(gòu)的體制機制進行規(guī)范運作,不和商業(yè)性金融機構(gòu)競爭,不以盈利性為其唯一目的,大量籌集資金,開展實施國家規(guī)定的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村政策性金融業(yè)務,專門為 “三農(nóng)”提供金融服務的綜合性農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)。其業(yè)務范圍包括:進行糧食收購資金的供應和管理;支持農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設、農(nóng)業(yè)基礎設施建設、農(nóng)村公益事業(yè)建設;開展扶貧貸款等業(yè)務;支持監(jiān)督西部地區(qū)退耕還林政策的落實和實施;支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策,支持農(nóng)業(yè)高科技開發(fā)、應用和良種培育等工作;開辦農(nóng)業(yè)政策性保險業(yè)務[12]等。其作用領域為:有利于解決 “三農(nóng)”發(fā)展的典型、突出問題、商業(yè)銀行不愿辦、辦不好的涉農(nóng)問題、地方政府解決不了的涉農(nóng)方面問題等的作用領域。

3、中國進出口銀行的定位

中國進出口銀行的性質(zhì)定位為直屬國務院領導的政策性金融機構(gòu)。其職能定位是為我國成套設備、機電產(chǎn)品、高新技術產(chǎn)品出口、對外承包工程和各類境外投資進行政策性融資、為外國及外國政府提供援外優(yōu)惠貸款或轉(zhuǎn)貸服務的政策性金融機構(gòu)。業(yè)務范圍包括支持與促進國家的進出口貿(mào)易,為其提供出口信貸、貸款和轉(zhuǎn)貸業(yè)務;從事國家對外經(jīng)濟援助相關的業(yè)務和國外對華援助貸款的轉(zhuǎn)貸業(yè)務;從事出口賣方信貸業(yè)務項下的境外投資貸款、對外承包工程貸款等業(yè)務;扶持具有自主創(chuàng)新能力的企業(yè)以及高新技術企業(yè)進入國際市場;繼續(xù)支持國家 “走出去”戰(zhàn)略,為 “走出去”企業(yè)提供政策環(huán)境、項目可行性分析和融資方案設計等全方位的咨詢服務等。作用領域貫徹執(zhí)行國家產(chǎn)業(yè)政策、外經(jīng)貿(mào)政策、金融政策和外交政策,加大我國機電產(chǎn)品、高新技術產(chǎn)品和成套設備等的出口,促進對外關系發(fā)展和國際經(jīng)貿(mào)合作等。

四、促進和完善我國政策性金融轉(zhuǎn)型的對策建議

1、加快政策性金融的立法步伐

發(fā)達國家在成立政策性金融機構(gòu)之前,都要通過立法形式對政策性金融機構(gòu)的權利地位和各項業(yè)務活動做出明確、具體的規(guī)定,限定其經(jīng)營運作范圍和方式,規(guī)范其發(fā)展,以此完善國家的金融制度[13]。然而,我國三家政策性銀行成立以來,僅頒布了部分相關的行政性法規(guī)條例來支持和約束政策性金融體系的運轉(zhuǎn),還未真正出臺專門的政策性銀行法。我國政策性金融制度缺乏規(guī)范性、系統(tǒng)性和權威性,導致了政策性金融體系在各階段各層面產(chǎn)生了一系列問題。因此,我國應借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗,本著“一行一法”的原則,盡快出臺譬如 《國家開發(fā)銀行法》、《國家進出口銀行法》、《國家農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行法》等政策性銀行法和相關政策。

2、盡快建立健全有效的監(jiān)管機制

我國可借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗,對政策性金融監(jiān)管框架進行必要的調(diào)整。在政策性金融機構(gòu)的貸款投放總量、貸款投向、資金來源、貸款利率、利差補貼等重大經(jīng)營問題上,可由財政部牽頭,會同人民銀行及有關部委,綜合考慮各方面情況以后制定,從而有利于建立穩(wěn)定的資本金補充制度和貸款利息補貼制度;從保障銀行和保險市場穩(wěn)健運行的角度,銀監(jiān)會、保監(jiān)會可對政策性金融機構(gòu)的市場行為進行審慎性監(jiān)管;從防范和化解金融風險的角度,人民銀行作為最后貸款人可對政策性金融機構(gòu)的風險狀況進行監(jiān)管,并建立政策性金融風險的預警機制;監(jiān)察部從盡職角度進行監(jiān)管,制止和防范職務犯罪[14]。另外,國家還需要制定 《政策性金融監(jiān)督管理法》,對政策性金融的監(jiān)管行為和方式,形成法律制度層面的約束。

3、完善政策性金融的運行機制

第一,進行市場化運作。我國政策性金融的金融活動必須遵循市場規(guī)則,政策性金融機構(gòu)應積極主動根據(jù)需要適時進行業(yè)務領域等的調(diào)整和創(chuàng)新,使其能夠不斷提供先進的金融產(chǎn)品和優(yōu)質(zhì)的金融服務,以更好地適應我國金融市場的發(fā)展要求,而不應被動適應經(jīng)濟發(fā)展的變化。第二,建立靈活的進入與退出機制。政策性金融是為了彌補一國經(jīng)濟發(fā)展中的 “市場失靈”和支持弱勢群體而產(chǎn)生的,其支持領域和業(yè)務范圍會隨著一國經(jīng)濟社會環(huán)境的變化和國家發(fā)展戰(zhàn)略要求不斷調(diào)整,從已經(jīng)成熟或已作為國家重點發(fā)展的領域、行業(yè)中退出,進而支持迫切需要發(fā)展的其它領域和行業(yè)。

4、加強風險管理,建立健全信用風險防范機制

政策性金融機構(gòu)具有較大的信用、市場、操作和法律等風險和低盈利性,加強風險管理對政策性金融的可持續(xù)發(fā)展具有重大意義。因此,應從以下方面著手:制定有關信貸風險管理戰(zhàn)略,改進相關風險管理技術;構(gòu)建信貸風險管理政策制度,建立科學完善的信貸風險政策制度體系;完善信貸風險管理的組織架構(gòu),明確信貸風險管理職能,逐步建立適應現(xiàn)代銀行的風險管理框架;建立風險預警機制,設置風險控制指標和風險預警信號,監(jiān)測全行或地區(qū)或行業(yè)的貸款風險程度;逐步建立和完善貸款風險的信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫、分析資料庫,結(jié)合國家政策和市場行情,正確分析價格走勢,及時發(fā)現(xiàn)并預警信貸風險等[12]。

5、增設分支機構(gòu)以減少委托-代理風險

政策性金融機構(gòu)應該根據(jù)業(yè)務發(fā)展需要設置必要的分支機構(gòu)。國家開發(fā)銀行可在國家大型重點工程區(qū)域設立分支機構(gòu)、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行可在農(nóng)產(chǎn)品收購集中地和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化集中地設立分支機構(gòu)、中國進出口銀行可在沿海進出口業(yè)務量多的口岸城市設立分支機構(gòu),以此來減少委托——代理鏈的長度,擴大直接掌控信息的覆蓋范圍,加大業(yè)務控制,最大限度地減少道德風險,保證政策性貸款項目的良好運轉(zhuǎn)與實施[15]。

6、增設中小企業(yè)政策性金融機構(gòu),以完善政策性金融體系

國外一些國家都有專門的中小企業(yè)政策性金融機構(gòu),譬如日本組建了 “中小企業(yè)金融公庫”、 “國民金融公庫”、 “環(huán)境衛(wèi)生金融公庫”和 “沖繩振興開發(fā)金融公庫”,這些金融機構(gòu)專門為中小企業(yè)提供信貸支持,并對其貸款利率和貸款期限實行優(yōu)惠政策;加拿大的聯(lián)邦企業(yè)發(fā)展銀行、新加坡的太平洋金融有限公司、韓國的中小企業(yè)銀行都是專門面向中小企業(yè)的金融機構(gòu)[14]。我國也可以借鑒國外的經(jīng)驗,設立中小企業(yè)政策性金融機構(gòu),但我們應將其設在國家開發(fā)銀行下,將支持中小企業(yè)發(fā)展的重任交由中小企業(yè)政策性金融機構(gòu)專門負責。其主要職責應為:第一,為中小企業(yè)提供政策性貸款,當然不是給所有中小企業(yè)都貸款,而是只給那些有發(fā)展前景但目前處于弱勢的、并非自身問題造成其發(fā)展困難的中小企業(yè)提供政策性貸款,為其 “輸血”,以便其能夠很好的發(fā)揮 “造血功能”。第二,為中小企業(yè)的信貸提供擔保等業(yè)務,以次來提高為中小企業(yè)提供融資服務的商業(yè)性金融機構(gòu)的積極性,為中小企業(yè)爭取到更多的商業(yè)性貸款。