楊成湘

( 中共湖南省委黨校，湖南 長沙 410006)

長株潭“兩型社會”建設(shè)呼喚戰(zhàn)略環(huán)境影響評價*

楊成湘

( 中共湖南省委黨校，湖南 長沙 410006)

戰(zhàn)略環(huán)境影響評價（SEA）是“從源頭和過程控制”戰(zhàn)略思想的集中體現(xiàn)。長株潭城市群作為國家建設(shè)“兩型社會”的宏大的改革試驗場，肩負(fù)著實踐國家政策的示范和引領(lǐng)重任。為了推行長株潭城市群的戰(zhàn)略環(huán)境影響評價，應(yīng)采取以下具體措施：一是要落實科學(xué)發(fā)展觀，加大體制機(jī)制創(chuàng)新力度；二是要在從資源節(jié)約、環(huán)境友好的角度審視長株潭城市群的戰(zhàn)略定位及其發(fā)展規(guī)模；三是要從全局角度出發(fā)對長株潭城市群核心區(qū)的主體功能區(qū)進(jìn)行合理布局和環(huán)境影響評價；四是要加強(qiáng)“3+5”城市群帶合作，統(tǒng)籌解決跨區(qū)域環(huán)境問題；五是要把促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級作為戰(zhàn)略環(huán)評的出發(fā)點和落腳點，建立以“兩型”為主導(dǎo)的新型產(chǎn)業(yè)體系；最后就是要落實節(jié)能減排措施，推動具有國際品質(zhì)的現(xiàn)代化生態(tài)型宜居城市群建設(shè)。

長株潭；“兩型社會”建設(shè)；戰(zhàn)略環(huán)境影響評價

一、戰(zhàn)略環(huán)境影響評價的發(fā)展及其內(nèi)涵

1969 年美國通過《國家環(huán)境政策法》，首次確立了 環(huán) 境 影 響 評 價 （Environmental Impact Assessment，EIA）制度，提出“在對人類環(huán)境質(zhì)量具有重大影響的每一項建議或立法建議報告和其他重大聯(lián)邦行動中，均應(yīng)由負(fù)責(zé)官員提供關(guān)于該行動可能產(chǎn)生的環(huán)境影響說明”。20 世紀(jì) 70 年代中期，歐美其他國家開始將環(huán)境影響評價的應(yīng)用擴(kuò)展到戰(zhàn)略層次；80 年代末，戰(zhàn)略環(huán)境影響評價(Strategic Environmental Assessment,SEA) 開始被全世界廣泛接受，新的環(huán)境影響評價體系逐漸形成。我國在2003 年 9 月 1 日開始實施的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》中正式確定了戰(zhàn)略環(huán)境影響評價的地位。然而究竟什么是戰(zhàn)略環(huán)境影響評價呢？迄今國際上尚未達(dá)成共識。學(xué)者們可謂是見仁見智，分別從不同視角給出了不同定義，這些不同的定義實際上關(guān)乎 SEA 的理論內(nèi)涵和實踐導(dǎo)向。根據(jù) No－blel 的解釋，SEA 是為達(dá)到某種目標(biāo)或目的所采用的各種方法、途徑的選擇，即 SEA 需對可達(dá)到目標(biāo)的各種方法或途徑進(jìn)行環(huán)境影響評價，而不是對已確定的某一種方法進(jìn)行環(huán)評，因此，SEA 在評價對象層次、評價的方法、深度等均有所不同，SEA 注重方案的選擇和早期的介入。[1]Sadler&Verheem 等國外學(xué)者則指出，戰(zhàn)略環(huán)境影響評價可定義為“對政策、計劃或規(guī)劃提案的環(huán)境后果實施評價的系統(tǒng)過程，其目的在于，在決策的最早最佳階段，確保既考慮它們的經(jīng)濟(jì)和社會后果，同時也考慮它們的環(huán)境后果?！薄2]英國曼徹斯特大學(xué)環(huán)境影響評價中心的學(xué)者 Riki Therivel 等給出的一個經(jīng)典性的定義是：戰(zhàn)略環(huán)境評價是指“對政策（Policy）、計劃（Plan）、規(guī)劃(Program)及其替代方案的環(huán)境影響進(jìn)行規(guī)范的、系統(tǒng)的、綜合的評價過程，包括根據(jù)評價結(jié)果提交的書面報告和把評價結(jié)果應(yīng)用于決策中”。[3]我國學(xué)者尚金城、包存寬指出：戰(zhàn)略環(huán)境評價是“對一項戰(zhàn)略，具體包括法律、政策、計劃、規(guī)劃，以及戰(zhàn)略替代方案的環(huán)境影響進(jìn)行正式、系統(tǒng)和綜合的評價過程，目的是通過 SEA 消除或者降低因戰(zhàn)略失效造成的環(huán)境影響，從源頭上控制環(huán)境問題的產(chǎn)生?！盵4]我國戰(zhàn)略環(huán)境影響評價的積極推動者潘岳給出了一個比較公認(rèn)的定義：所謂戰(zhàn)略環(huán)境影響評價，是“從源頭和過程控制”戰(zhàn)略思想的集中體現(xiàn)，既是對政策、法規(guī)、規(guī)劃、計劃中的資源環(huán)境承載能力，進(jìn)行深入的分析預(yù)測和科學(xué)評價，也是采取預(yù)防措施或者其他補(bǔ)救措施，從源頭上控制環(huán)境污染。[5]戰(zhàn)略環(huán)境影響評價是人類在真正意義上以積極主動的姿態(tài)，對自身大規(guī)模開發(fā)活動進(jìn)行預(yù)先評價，為決策提供更具宏觀性、全局性、前瞻性的科學(xué)依據(jù)。

二、長株潭“兩型社會”建設(shè)推行戰(zhàn)略環(huán)境影響評價的緊迫性

幾十年以來，國外戰(zhàn)略環(huán)境影響評價實踐已經(jīng)表明，戰(zhàn)略環(huán)境影響評價是將可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略從宏觀、抽象概念落實到實際、具體方案的橋梁，是環(huán)境與發(fā)展綜合決策的制度化保障。[6]長株潭作為國家建設(shè)“兩型社會”的改革試驗場，肩負(fù)著實踐國家政策的示范和帶動作用。長株潭“兩型社會”建設(shè)需要一系列制度安排來落實，而戰(zhàn)略環(huán)境影響評價就是我們必須利用好的手段和必須抓住的機(jī)遇。長株潭“兩型社會”建設(shè)推行戰(zhàn)略環(huán)境影響評價已經(jīng)刻不容緩。

（一）戰(zhàn)略環(huán)境影響評價是長株潭“兩型社會”建設(shè)過程中規(guī)避環(huán)境風(fēng)險的根本手段

過去，我們在制定重大經(jīng)濟(jì)政策時很少考慮可能將產(chǎn)生的環(huán)境后果，以至于在執(zhí)行的過程中引發(fā)了大面積的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，至今遺患無窮。例如，現(xiàn)有的大都市由于在規(guī)劃中沒有充分考慮環(huán)線路網(wǎng)帶給城市交通、市民居住、環(huán)境安全的負(fù)面影響，如今已造成了大都市交通長期擁堵不堪，城市布局像“攤大餅”一樣無限擴(kuò)張，加劇了城區(qū)內(nèi)空氣污染和熱島效應(yīng)。[7]長株潭城市群在發(fā)展的過程中也產(chǎn)生了類似的環(huán)境問題。而且在多數(shù)情況下，我們實行的污染控制等環(huán)境保護(hù)政策僅著眼于單個排污者，卻未能對本地區(qū)的環(huán)境容量進(jìn)行總體考慮。這樣一來，即使我們能夠確保每個排污者都能做到達(dá)標(biāo)排放，但只要污染物排放總量仍在增加，這些“達(dá)標(biāo)的”、“微小的”影響累積起來就會突破環(huán)境容量，那么總體環(huán)境質(zhì)量就會繼續(xù)降低。項目環(huán)評制度的執(zhí)行對控制環(huán)境污染所起的作用是顯而易見的，但是項目環(huán)評只處于整個決策鏈（戰(zhàn)略、政策、計劃、規(guī)劃等）的末端，所以項目環(huán)評只能補(bǔ)救小范圍的環(huán)境損害，并不能影響最初的決策和布局，因而無法從源頭上保護(hù)環(huán)境，更不能解決開發(fā)建設(shè)活動中產(chǎn)生的宏觀影響、間接影響和累積影響。[8]戰(zhàn)略環(huán)境影響評價同“一事一議”式的項目環(huán)評的不同之處在于，前者具有更宏觀的視野，具有鮮明的前瞻性和全局性，以制度性的方法和具有普遍約束力的效力，把環(huán)境因素提升到整個決策鏈的前端，從“源頭的源頭”消除環(huán)境污染。所以說，戰(zhàn)略環(huán)境影響評價是長株潭城市群在“兩型社會”建設(shè)過程中規(guī)避環(huán)境風(fēng)險的根本手段。

（二）戰(zhàn)略環(huán)境影響評價是長株潭“兩型社會”建設(shè)又好又快發(fā)展的重要保證

長株潭城市群人口眾多，資源相對貧乏，生態(tài)環(huán)境較為脆弱。長株潭三市經(jīng)濟(jì)發(fā)展很快，但這一方面導(dǎo)致了城市用地的供需矛盾，另一方面，導(dǎo)致了用地粗放，土地利用效率偏低。長株潭人均土地面積為0.23 公頃，為全省的 71.3%，耕地數(shù)量不斷減少，后備資源不斷萎縮。株洲曾是我國十大工業(yè)污染城市之一，長沙屬于典型的酸雨污染城市，而湘潭的重化工業(yè)污染也很突出。三市共飲湘江水，納污與飲用取水江段犬牙交錯，嚴(yán)重污染了城市飲用水源。作為國家老工業(yè)基地，長株潭城市群工業(yè)結(jié)構(gòu)以重工業(yè)為主，鋼鐵、有色、化工等資源消耗大、排污量大的產(chǎn)業(yè)比重偏高。若繼續(xù)沿用高投入、高消耗、高污染的粗放型發(fā)展模式，現(xiàn)有資源和能源將無法滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，生態(tài)環(huán)境也無法承受。戰(zhàn)略制定運(yùn)作的過程本身就是對人們經(jīng)濟(jì)行為(生產(chǎn)與消費(fèi))的調(diào)整，就是對社會資源的再分配。既然所制定的一系列戰(zhàn)略所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)行為會對環(huán)境造成影響，那么戰(zhàn)略環(huán)境影響評價就是對這種影響作出科學(xué)的評價。[9]開展長株潭戰(zhàn)略環(huán)境影響評價，其目的是以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局，通過對城市群產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)規(guī)模與資源環(huán)境承載力、環(huán)境容量、主體功能分區(qū)、資源消耗等方面的關(guān)系進(jìn)行綜合分析和科學(xué)評估，客觀分析城市群綜合試驗改革建設(shè)規(guī)劃的可行性和可支撐性，從宏觀的角度進(jìn)一步優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，合理開發(fā)利用資源，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。推行戰(zhàn)略環(huán)境影響評價，合理、科學(xué)、統(tǒng)籌解決好發(fā)展與環(huán)境資源問題，是保證城市群按照“兩型社會”建設(shè)要求又好又快發(fā)展的重要保證。

（三）長株潭推行戰(zhàn)略環(huán)境影響評價是適應(yīng)全國環(huán)評工作形勢的需要

自從 2003 年《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》實施以來，我國已經(jīng)開展了一系列的戰(zhàn)略環(huán)境影響評價工作?？梢哉f，從國家到地方，從土地利用到自然資源開發(fā)，戰(zhàn)略環(huán)境影響評價工作已經(jīng)全面鋪開。國家布局在長株潭開展“兩型社會”試驗，就是希望長株潭在保持較快發(fā)展速度的同時，通過體制機(jī)制創(chuàng)新，避免走傳統(tǒng)的工業(yè)化、城市化老路，就是希望長株潭加快改革創(chuàng)新力度，率先探索出具有全國示范意義和借鑒價值的新體制機(jī)制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)。[10]也正因為如此，作為國家建設(shè)“兩型社會”改革試驗場的長株潭城市群就更應(yīng)該跟上時代步伐，適應(yīng)環(huán)境影響評價工作形勢的需要，積極開展戰(zhàn)略環(huán)境影響評價，更加大膽地行，更加大膽地試。

三、積極推行長株潭“兩型社會”建設(shè)中的戰(zhàn)略環(huán)境影響評價

（一）長株潭“兩型社會”建設(shè)推行戰(zhàn)略環(huán)境影響評價的任務(wù)

長株潭雖然已經(jīng)開展了一些環(huán)境評價工作，但評價對象層次很低，評價范圍很窄，僅集中在建設(shè)項目方面。對于在更大的范圍內(nèi)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、結(jié)構(gòu)和規(guī)模，跨地區(qū)跨部門統(tǒng)籌解決環(huán)境問題等沒有實行環(huán)境影響評價。所以，今后應(yīng)從全局和長遠(yuǎn)出發(fā)，對更高層次的整個長株潭地區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略開展環(huán)境影響評價工作。

1. 戰(zhàn)略環(huán)境影響評價的對象及范圍

戰(zhàn)略環(huán)境影響評價的對象應(yīng)立足于 2008 年 12月國務(wù)院批復(fù)的《長株潭城市群“兩型社會”建設(shè)改革試驗總體方案》和《長株潭城市群區(qū)域規(guī)劃》，并結(jié)合相關(guān)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃等。評價范圍以長株潭城市群為主，兼顧岳陽、衡陽、常德、益陽、婁底等市。具體時間，近期到“十二五規(guī)劃”的開局之年（2011 年），遠(yuǎn)期到完成“兩型社會”建設(shè)綜合配套改革主要任務(wù)的 2020 年。

2. 戰(zhàn)略環(huán)境影響評價的重點

一是資源環(huán)境承載力分析。長株潭三市分別是湖南的第一、第三、第四大城市，這個區(qū)域內(nèi)的城市化率很高，但能源 90%依靠外地輸入。株洲、湘潭兩市化工、冶金等重污染行業(yè)產(chǎn)值占工業(yè)產(chǎn)值的比重分別為 52%、63%。洞庭湖的自然流動比較緩慢，氣候水文地質(zhì)人口等條件均決定了三市的環(huán)境承載力較差。開展戰(zhàn)略環(huán)評就要分析土地資源、能源和水資源對長株潭未來社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐能力，并綜合評估長株潭的發(fā)展是否與環(huán)境資源相協(xié)調(diào)。二是主體功能區(qū)劃。在分析長株潭資源環(huán)境承載力的基礎(chǔ)上，分析區(qū)域發(fā)展的生態(tài)適宜性，實行分類開發(fā)，對長株潭城市群核心區(qū)的禁止開發(fā)地區(qū)、限制開發(fā)地區(qū)、優(yōu)化開發(fā)地區(qū)、重點開發(fā)地區(qū)四類功能區(qū)進(jìn)行環(huán)境影響評價。三是環(huán)境容量和總量控制?？茖W(xué)確定主要污染物的環(huán)境容量，預(yù)測環(huán)境空氣質(zhì)量、水環(huán)境質(zhì)量等環(huán)境要素發(fā)展變化趨勢，并結(jié)合總體方案提出的發(fā)展規(guī)模、布局及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提出合理的污染物排放總量控制方案。四是循環(huán)經(jīng)濟(jì)評價。[11]分析評價長株潭單位產(chǎn)值的能耗、資源消耗、污染物排放量以及主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)水平，研究產(chǎn)業(yè)生態(tài)化的實施路徑。五是以“兩型”為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)支撐工程發(fā)展戰(zhàn)略分析。結(jié)合節(jié)能減排指標(biāo)分析，提出長株潭經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的發(fā)展方向，建立以“兩型”為主導(dǎo)的新型產(chǎn)業(yè)體系。六是從長株潭與周邊岳陽、衡陽、常德、益陽、婁底等市協(xié)調(diào)發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化格局視角出發(fā),分析長株潭發(fā)展戰(zhàn)略與周邊五市在環(huán)境保護(hù)方面的協(xié)調(diào)性。七是從可持續(xù)發(fā)展的高度，提出長株潭生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的基本框架，加快推進(jìn)以湘江治理為重點的生態(tài)修復(fù)工程。

（二）長株潭“兩型社會”建設(shè)推行戰(zhàn)略環(huán)境影響評價的措施

1.落實科學(xué)發(fā)展觀，加大長株潭體制機(jī)制創(chuàng)新力度

戰(zhàn)略環(huán)境影響評價的壓力主要來自利益沖突。它所關(guān)注的是宏觀利益、全局利益和長遠(yuǎn)利益，這就往往容易同部門利益、地方利益和短期利益發(fā)生沖突，從而導(dǎo)致很多地區(qū)和部門對這項工作不支持，并以種種理由來逃避戰(zhàn)略環(huán)境影響評價的責(zé)任。而且長期以來，我們的發(fā)展一直是重經(jīng)濟(jì)、輕環(huán)保。這種觀念，已經(jīng)嚴(yán)重制約和阻礙了我國戰(zhàn)略環(huán)境影響評價工作的實施與穩(wěn)步推進(jìn)?？茖W(xué)發(fā)展觀的提出，為我們消除利益沖突，推進(jìn)戰(zhàn)略環(huán)評，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作，提供了正確的思想指導(dǎo)。在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，實現(xiàn)從注重部門利益、短期利益向注重全局利益、長遠(yuǎn)利益轉(zhuǎn)變，從重經(jīng)濟(jì)增長輕環(huán)境保護(hù)向保護(hù)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)增長并重轉(zhuǎn)變，從環(huán)境保護(hù)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展向環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步的轉(zhuǎn)變，這是發(fā)展之必需，是推進(jìn)我國戰(zhàn)略環(huán)評工作的關(guān)鍵所在。[12]這就要求我們在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，加大體制機(jī)制創(chuàng)新。第一，成立長株潭環(huán)保委員會，副廳（局）級機(jī)構(gòu)，隸屬于湖南省環(huán)保局，在業(yè)務(wù)上實行省環(huán)保局和長株潭“兩型辦”的雙重管理，加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)與監(jiān)控，集中力量抓好長株潭城市群的環(huán)保工作。第二，創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制機(jī)制，推動環(huán)境稅、生態(tài)補(bǔ)償、主要污染物排污權(quán)交易、綠色保險、環(huán)保信貸、環(huán)保監(jiān)控等環(huán)保經(jīng)濟(jì)政策在長株潭城市群的先行先試，逐步建立起湘江流域綜合治理體制機(jī)制、區(qū)域性生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制和城市群環(huán)境治理一體化體制機(jī)制，促進(jìn)城市群內(nèi)“保護(hù)—開發(fā)—補(bǔ)償”的良性循環(huán)。

2.從資源節(jié)約、環(huán)境友好的角度審視長株潭城市群的戰(zhàn)略定位及其發(fā)展規(guī)模

長株潭城市群區(qū)域規(guī)劃（2008-2020 年）指出，長株潭城市群的戰(zhàn)略定位是:全國“兩型”社會建設(shè)的示范區(qū)，中部崛起的重要增長極，全省新型城市化、新型工業(yè)化和新農(nóng)村建設(shè)的引領(lǐng)區(qū)、具有國際品質(zhì)的現(xiàn)代化生態(tài)型城市群。2010 年，試驗區(qū)建設(shè)全面啟動。到 2015 年，試驗區(qū)建設(shè)縱深推進(jìn)，人均 CDP 達(dá)到6.7 萬元，總?cè)丝?1600 萬人，城市化水平高于 70%，單位地區(qū)生產(chǎn)總值能耗比 2007 年降低 35%，城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)率 93%以上，飲用水源達(dá)標(biāo)率為 98%、水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為 95%，主要污染物排放量大幅削減。到 2020 年，“兩型”社會建設(shè)綜合配套改革主要任務(wù)基本完成，地區(qū)人均 GDP 達(dá)到 11 萬元，三市總?cè)丝?1800 萬人，城市化水平 80%以上。長株潭城市群的資源環(huán)境能否保障實現(xiàn)這四大戰(zhàn)略目標(biāo)及發(fā)展規(guī)模，是關(guān)系其發(fā)展的一個非常重要的問題，也是戰(zhàn)略環(huán)評的重點評價內(nèi)容之一。長株潭城市群的發(fā)展戰(zhàn)略環(huán)境影響評價將分析該區(qū)域的資源環(huán)境承載能力，從戰(zhàn)略層次和資源節(jié)約、環(huán)境友好的角度審視長株潭城市群戰(zhàn)略定位及發(fā)展規(guī)模的合理性和可行性，并對長株潭城市群的發(fā)展方向進(jìn)行優(yōu)化調(diào)控。

3.從全局角度出發(fā)對長株潭城市群核心區(qū)的主體功能區(qū)進(jìn)行合理布局和環(huán)境影響評價

搞好主體功能區(qū)規(guī)劃，并進(jìn)行環(huán)境影響評價，是推進(jìn)長株潭“兩型社會”配套改革試驗區(qū)建設(shè)的有效途徑。長株潭城市群核心區(qū)的空間范圍涵蓋長沙、株洲、湘潭市區(qū)，望城縣全境，瀏陽市、醴陵市、韶山市、湘鄉(xiāng)市、寧鄉(xiāng)縣、長沙縣、株洲縣、湘潭縣、赫山區(qū)、云溪區(qū)、湘陰縣、汩羅市、屈原管理區(qū)的一部分，總面積8448.18 平方公里。立足集約發(fā)展，長株潭城市群區(qū)域規(guī)劃（2008-2020 年）將長株潭城市群核心區(qū)劃分為禁止開發(fā)地區(qū)、限制開發(fā)地區(qū)、優(yōu)化開發(fā)地區(qū)、重點開發(fā)地區(qū)四類功能區(qū)。長株潭城市群發(fā)展的戰(zhàn)略環(huán)境評價工作是將這四類功能區(qū)作為一個整體進(jìn)行考慮，從全局高度進(jìn)行環(huán)境影響評價。戰(zhàn)略環(huán)境評價將根據(jù)長株潭城市群核心區(qū)的資源環(huán)境承載能力、國土開發(fā)密度、未來發(fā)展?jié)摿Φ纫蛩貙λ念愔黧w功能區(qū)進(jìn)行合理評價和調(diào)整，并制定相應(yīng)環(huán)境準(zhǔn)入政策。[13]這將有利于規(guī)范長株潭城市群核心區(qū)的空間開發(fā)秩序，保護(hù)區(qū)域生態(tài)功能，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局以實現(xiàn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。特別是要對限制開發(fā)地區(qū)、重點開發(fā)地區(qū)進(jìn)行嚴(yán)格的環(huán)境影響評價。限制開發(fā)區(qū)分布在城市群組團(tuán)之間，呈斑塊狀分布。該功能區(qū)資源環(huán)境承載力較弱，關(guān)系到城市群整體生態(tài)安全格局，同時由于受政績觀和地方利益的驅(qū)動，該類功能區(qū)往往容易因過度開發(fā)而導(dǎo)致生態(tài)破壞和環(huán)境污染，所以對該功能區(qū)的限制開發(fā)行為要進(jìn)行嚴(yán)格的環(huán)境影響評價，要切實堅持保護(hù)優(yōu)先、適度開發(fā)的原則。重點開發(fā)地區(qū)的資源環(huán)境承載力較強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)和人口集聚條件較好，是城市群發(fā)展的主要增量空間。在開發(fā)過程中，城鄉(xiāng)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要占用一定的土地資源，消耗一定的資源能源，這樣勢必會加大對生態(tài)環(huán)境的壓力。如果不注意環(huán)境保護(hù)，那將造成大面積的生態(tài)破壞和環(huán)境污染，所以對該功能區(qū)的開發(fā)更應(yīng)該進(jìn)行嚴(yán)格的環(huán)境影響評價，從源頭上消除和杜絕環(huán)境污染。

4.加強(qiáng)“3+5”城市群帶合作，統(tǒng)籌解決跨區(qū)域環(huán)境問題

“3+5”城市群帶是以長沙、株洲、湘潭三市為中心、一小時通勤為半徑，包括岳陽、常德、益陽、婁底、衡陽在內(nèi)的城市聚集區(qū)。“3＋5”城市群的國土面積近 10 萬平方公里，人口 4000 多萬，經(jīng)濟(jì)總量占全省的 75.3%。長株潭位于“3+5”城市群帶的中心位置，與其他城市的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相互影響、相互補(bǔ)充。在環(huán)境上二者是相互影響、相互依存的關(guān)系。環(huán)境污染具有向外擴(kuò)散的自然屬性，一個地區(qū)的環(huán)境污染的影響必然會波及到其他地區(qū)，任何地區(qū)都不可避免地受區(qū)域性甚至全球性環(huán)境問題的影響。例如，在湘江流域，上游居民對生態(tài)的保護(hù)狀況會直接影響下游居民的利益；湘江水質(zhì)在上游郴州段、中游衡陽段時就已經(jīng)被嚴(yán)重污染，僅僅關(guān)注長株潭等下游地區(qū)而不從全流域的角度進(jìn)行統(tǒng)籌安排，那是不可能解決好湘江流域水污染問題的。要打造一個環(huán)境友好型的長株潭，不能只考慮長株潭 8448 平方公里的核心區(qū)，也不能只考慮長株潭三市 2.8 萬平方公里的行政轄區(qū)，而要在更大范圍內(nèi)進(jìn)行跨部門、跨地區(qū)的協(xié)調(diào)和合作。戰(zhàn)略環(huán)境評價將站在宏觀高度，統(tǒng)籌考慮“3+5”城市群帶的自然資源總量與利用方式，考慮跨區(qū)域的環(huán)境問題，增強(qiáng)群域生態(tài)自我保護(hù)和調(diào)節(jié)能力，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。[14]

5.把促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級作為戰(zhàn)略環(huán)評的出發(fā)點和落腳點，建立以“兩型”為主導(dǎo)的新型產(chǎn)業(yè)體系

產(chǎn)業(yè)構(gòu)成、行業(yè)構(gòu)成對一個經(jīng)濟(jì)體的資源消耗強(qiáng)度、污染物的排放規(guī)模起著決定性作用。只有高消耗、高排放的產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的比重逐漸降低，才能從根本上減少資源消耗和廢棄物排放。只有促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由低度化向高度化轉(zhuǎn)型，才能有效遏制經(jīng)濟(jì)發(fā)展對環(huán)境的不良影響，才有可能實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的和諧發(fā)展。盡快擺脫產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)低度化、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，是源頭治理環(huán)境污染的最有效的戰(zhàn)略性措施，也是建立我國環(huán)保長效機(jī)制的根本保證。[15]2006 年，長株潭三市的三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例為 9.2：45.8：45.0，同期全省為 17.8：41.7：40.5。這說明長株潭三市的第二、第三產(chǎn)業(yè)相對全省而言是比較發(fā)達(dá)的，但是同發(fā)達(dá)地區(qū)相比較而言，長株潭三市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次還是偏低的。工業(yè)產(chǎn)業(yè)層次較低，科技含量高、附加值較高的產(chǎn)品少。第三產(chǎn)業(yè)層次也偏低，目前三市的第三產(chǎn)業(yè)主要是為居民生活服務(wù)的各種行業(yè)，其中餐飲業(yè)占第三產(chǎn)業(yè)增加值比重高達(dá) 40%，而較高層次的為生產(chǎn)服務(wù)的金融、保險、信息、咨詢、物流新興服務(wù)業(yè)還不發(fā)達(dá)，比重偏低。[16]三市產(chǎn)業(yè)有所趨同，關(guān)聯(lián)度不高，除電子信息外，其余均為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈條短，帶動作用不明顯。湘江流域工業(yè)污染主要來自化工、有色、鋼鐵三大行業(yè)，這三大行業(yè)廢水排放占長株潭三市廢水排放總量的 73%。雖然污染嚴(yán)重，但這些產(chǎn)業(yè)在長株潭產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中所占比重很大。以株洲和湘潭為例，化工、冶金等重污染行業(yè)產(chǎn)值占工業(yè)產(chǎn)值比重分別達(dá)到 52%和 63%，其中大部分污染嚴(yán)重的大型企業(yè)均為國家“一五”、“二五”期間建成。長株潭正處在工業(yè)化中期的初始階段，正處于高速成長期，量的擴(kuò)張還有待充分釋放。這就必須積極推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加速推進(jìn)新型工業(yè)化。實驗區(qū)建設(shè)要按照“兩型社會”的要求，適應(yīng)科學(xué)跨越發(fā)展的需要，對現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)以及將要發(fā)展的重點產(chǎn)業(yè)積極開展戰(zhàn)略環(huán)評，充分利用產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢與發(fā)展條件，加強(qiáng)自主創(chuàng)新，抓好先導(dǎo)區(qū)建設(shè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，加快淘汰落后產(chǎn)能，構(gòu)建以兩型產(chǎn)業(yè)為核心，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)各盡其職的新型產(chǎn)業(yè)體系。從企業(yè)到政府探索建立起一套綠色 GDP 核算體系。[17]

6.落實節(jié)能減排措施，推動具有國際品質(zhì)的現(xiàn)代化生態(tài)型宜居城市群建設(shè)

根據(jù)《長株潭城市群“兩型社會”建設(shè)改革試驗總體方案》，到 2015 年，單位地區(qū)生產(chǎn)總值能耗比2007 年降低 35%，化學(xué)需氧量、二氧化硫排放量分別比 2007 年削減 23%和 12%。節(jié)能減排是我國宏觀調(diào)控的重要目標(biāo),也是調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的突破口和重要抓手。戰(zhàn)略環(huán)境評價將重點考慮國家的環(huán)保政策以及長株潭將建設(shè)具有國際品質(zhì)的生態(tài)宜居城市群目標(biāo)，將節(jié)能減排和生態(tài)宜居城市群的目標(biāo)、指標(biāo)納入評價的目標(biāo)、指標(biāo)，進(jìn)行循環(huán)經(jīng)濟(jì)評價。加快發(fā)展株洲清水塘、湘潭竹埠港等區(qū)域的循環(huán)經(jīng)濟(jì)，突出抓好重點產(chǎn)業(yè)、重點企業(yè)的生態(tài)化再造，大力促進(jìn)節(jié)能減排，切實提高資源循環(huán)利用效率，打造全國循環(huán)經(jīng)濟(jì)的樣板區(qū)。[18]在分析基于節(jié)能減排的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略時，要避免高能耗、高污染的產(chǎn)業(yè)進(jìn)入長株潭城市群，積極發(fā)揮城市群“綠心”功能，保障長株潭城市群適宜于人類居住。

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責(zé)任編輯：詹花秀

C91

A

1009-3605（2010）03-0037-05

* 本文系 2008-2009 年度全國黨校系統(tǒng)重點課題《長株潭“兩型社會”綜合配套改革試驗區(qū)戰(zhàn)略環(huán)評研究》的主要成果。

2010-03-18

楊成湘，男，湖南隆回人，中共湖南省委黨校講師、中南大學(xué)博士研究生，主要研究方向：可持續(xù)發(fā)展。