田寶會

(河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)，河北石家莊050091)

論基層政府官員法律認(rèn)知的現(xiàn)狀與提高*

田寶會

(河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)，河北石家莊050091)

基層政府官員的法律認(rèn)知依然陳舊，法律國家主義和工具主義色彩濃厚，缺乏公民意識，與依法治國、建設(shè)法治政府的要求仍不相適應(yīng)。應(yīng)當(dāng)從增強(qiáng)自我審查意識、增強(qiáng)為民服務(wù)意識、明確現(xiàn)代法治政府的正確定位、樹立和培養(yǎng)公民意識等方面加以改進(jìn)和提高。

基層政府官員；法律認(rèn)知；現(xiàn)狀與提高

基層政府官員的法律認(rèn)知，不僅影響和決定著民眾的法律認(rèn)知，而且也決定著法律運(yùn)行的效果和法律實現(xiàn)的程度。因此，分析基層政府官員法律認(rèn)知現(xiàn)狀，研究提高基層政府官員法律認(rèn)知水平的對策和措施，對于法治實現(xiàn)是十分必要和重要的。

一、基層政府官員法律認(rèn)知現(xiàn)狀分析

自1997年中國共產(chǎn)黨第十五次全國代表大會明確提出要“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”，并肯定“依法治國”是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略以來，依法治國成為舉國上下的口號和言論。

2004年國務(wù)院發(fā)布的《全面推行依法行政實施綱要》明確提出，全面推進(jìn)依法行政，經(jīng)過十年左右堅持不懈的努力，基本實現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)。2008年6月，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》，對大力推進(jìn)市縣政府依法行政工作做出明確部署和安排。隨之，各級政府及其工作部門加強(qiáng)制度建設(shè)，嚴(yán)格行政執(zhí)法，強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督，依法辦事的能力和水平不斷提高。與此同時，各級政府及其工作部門的法律認(rèn)知也在不斷更新和進(jìn)步。

但是，到目前為止，政府部門、尤其是基層政府官員的法律認(rèn)知，與依法治國、建設(shè)法治政府的要求仍不相適應(yīng)。

（一）法律認(rèn)知依然陳舊、缺乏憲政常識

眾所周知，依據(jù)《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》的有關(guān)規(guī)定，各級人民代表大會的重要職能就是監(jiān)督一府兩院，尤以監(jiān)督政府為重。各級人大代表有權(quán)依法對本級政府組成人員的人選提出意見、對本級政府組成人員提出質(zhì)詢案、罷免案。政府及其組成人員是人大代表的監(jiān)督對象。

結(jié)合中國的憲政慣例，我們也可以肯定地說，人大、政協(xié)與政府的關(guān)系，不是相互監(jiān)督的關(guān)系，而是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。對人大、政協(xié)的監(jiān)督權(quán)，不能掌握在政府手里，而只能掌握在人民群眾手里。如果政府可以評價、監(jiān)督人大和政協(xié)，并且能夠決定代表、委員的去留，那么代表、委員怎么敢監(jiān)督政府，人大、政協(xié)的監(jiān)督職能如何發(fā)揮，政府又如何受人民群眾的監(jiān)督。結(jié)果必然是，行政權(quán)一權(quán)獨(dú)大，其他各種權(quán)力(立法權(quán)、司法權(quán)等)成為行政權(quán)的附庸，權(quán)力制衡無從談起。

然而，河南省新鄉(xiāng)市卻出臺對企業(yè)界人大代表、政協(xié)委員、黨代表、勞模等特殊人群的評價機(jī)制，讓25個政府部門來評價企業(yè)界的人大代表和政協(xié)委員，以后還要將監(jiān)督范圍擴(kuò)大到其他行業(yè)的人大代表、政協(xié)委員。[1]在這里，憲法、代表法關(guān)于人大代表監(jiān)督政府的明確規(guī)定被顛倒了過來，把誰監(jiān)督誰這樣明確的常識變成了一個含糊不清的問題。

其實，政府受人大和政協(xié)的監(jiān)督，就是受人民群眾監(jiān)督的具體體現(xiàn)。也就是說，人大代表、政協(xié)委員由人民群眾選舉產(chǎn)生或由社會各界推舉產(chǎn)生，代表人民群眾和社會各界對政府進(jìn)行監(jiān)督、評價。而在新鄉(xiāng)市，竟然反其道而行之，讓政府部門來評價、監(jiān)督人大代表和政協(xié)委員，被政府部門評為“差”的代表和委員就要被取消資格，如此顛倒監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，足見其法律認(rèn)知的程度與水平。

（二）法律國家主義和工具主義色彩濃厚，缺乏公民意識

不少地方的基層政府官員和工作人員法律國家主義和工具主義色彩濃厚，權(quán)大于法、法為權(quán)服務(wù)的觀念根深蒂固，缺乏公民意識。這從2009年發(fā)生的“替誰說話”事件和“王帥誹謗案”以及“吳保全誹謗案”中完全可以反映出來。

在“替誰說話”事件中，鄭州市規(guī)劃局副局長逯軍在接受記者采訪時，理直氣壯地質(zhì)問記者：“你是準(zhǔn)備替黨說話，還是替老百姓說話”。更出人意料的是，鄭州市委組織部有官員在就逯軍副局長的言論接受記者采訪時，竟然拿“國家也規(guī)定了言論自由”來應(yīng)對媒體，給人的感覺愈發(fā)荒謬。

此案不僅暴露出諸如鄭州市規(guī)劃局副局長逯軍等部分官員黨性不強(qiáng)，錯誤地將黨和老百姓對立起來；而且反映出諸如鄭州市委組織部某官員等高官不能夠認(rèn)真學(xué)習(xí)和遵循憲法、依法保障公民基本權(quán)利，竟然不知言論自由是公民的基本權(quán)利，荒謬地拿“國家也規(guī)定了言論自由”來應(yīng)對媒體，把“言論自由”當(dāng)成敷衍民意、開脫自己、愚弄社會公器的工具。[2]

而在河南靈寶市，當(dāng)“王帥2009年4月以《網(wǎng)友揭開靈寶抗旱黑幕》為題，用政府發(fā)獎金號召羊吃麥苗等圖片說明靈寶市抗旱的做法和情景”的時候，“靈寶市信息中心”的政府官員就不提“國家規(guī)定言論自由”了，而是斷然認(rèn)定“嚴(yán)重?fù)p害了靈寶的形象，特別是傷害了市抗旱工作指揮部和市水利局負(fù)責(zé)同志”，“報道給靈寶市委、市政府及有關(guān)部門負(fù)責(zé)人造成了不良影響”，涉嫌誹謗罪。這可以說是已經(jīng)到了為達(dá)目的而不擇手段的程度。[3]

比王帥案更為惡劣的是吳保全案。2007年和2008年，在網(wǎng)上發(fā)帖反映政府違法征地的39歲內(nèi)蒙古男子吳保全，兩度被內(nèi)蒙古郭爾多斯市警方跨省抓捕，第一次被刑拘10天，第二次以誹謗罪被判刑1年。吳不服而上訴，市中院以事實不清為由裁定重審。結(jié)果，在沒有新增犯罪事實的前提下，刑期卻從1年改判至2年（見2009年4月20日《濟(jì)南日報》）。難怪有學(xué)者稱有關(guān)司法機(jī)關(guān)是“充當(dāng)打手”。法律工具主義色彩之濃厚，權(quán)大于法、法為權(quán)服務(wù)觀念之根深蒂固，公民意識之缺乏，由此可見一斑。由此也不難想見權(quán)力之驕橫、法治建設(shè)之艱難！

二、基層政府官員法律認(rèn)知的進(jìn)步與提高

基層政府官員法律認(rèn)知的進(jìn)步與提高，是一個漸進(jìn)的過程，不能一蹴而就。因為這既需要基層政府官員個人的改進(jìn)和努力，又需要政治體制改革的跟進(jìn)。但目前至少應(yīng)做到以下幾點。

（一）正確把握法治要義

法治是什么？決不僅僅是所謂嚴(yán)格執(zhí)法、執(zhí)法如山。法治是文明，法治是法律支配權(quán)力、馴服權(quán)力。為什么要這樣？因為身懷利刃的政府、權(quán)力面對的是手無寸鐵的百姓！

依法對政府進(jìn)行治理，防止政府專制是法治的題中應(yīng)有之義。政府是法治的客體，而不是法治的主體，政府僅僅依據(jù)法律治國還不是嚴(yán)格意義上的法治。法治的要義和精髓，在于作為法治主體的公民運(yùn)用法律來管束權(quán)力，即公民依據(jù)正義和公意，并通過民主政治制度和憲法法律來制約政府權(quán)力以維護(hù)社會利益，保障公民民主自由。因為，權(quán)力不受制約必然導(dǎo)致專制和腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗，這已經(jīng)不僅僅在理論上達(dá)成了共識，而且為無數(shù)事實所證明。因此，政府必須是“有限的政府”而不可以是“無限的政府”。

（二）增強(qiáng)自我審查意識

政府職能部門應(yīng)具有“自我審查意識”和“政府為民服務(wù)”的正確認(rèn)知，應(yīng)當(dāng)從高高在上的管理者轉(zhuǎn)型為為民眾提供公共產(chǎn)品的辦事者，其工作成績好壞與否必須接受民意檢驗?！白晕覍彶橐庾R”讓官員回歸到接受民意、依從民意隨時對職能進(jìn)行調(diào)整的服務(wù)角色，讓更多的民意可以從容釋放，并且正式進(jìn)入政府職能部門的處理流程，許多以往積累的矛盾在正確的態(tài)度與處理下有望得以緩解甚至消除，代表委員也能保證權(quán)利行使與政府回應(yīng)的良性互動。從這個意義上講，兩會也好，兩會之外也好，無論是部委高官還是普通政府公務(wù)員，都應(yīng)有“自我審查意識”。[4]

另外，正如有學(xué)者所指出的：從代議民主基本理論看，政府官員本不該當(dāng)人民代表和政協(xié)委員，因為這很容易陷入一種本體承諾的悖論：如果官員可以當(dāng)代表和委員，那等于是讓自己監(jiān)督自己，自己對自己工作進(jìn)行評議了。當(dāng)然，由于中國特殊的國情和政治現(xiàn)實，還不可能在人大和政協(xié)中實現(xiàn)去官員化，但正努力減少政府官員的比例。在這種現(xiàn)實中，雖然政府官員仍可當(dāng)代表和委員，但這些官員應(yīng)該在兩會這樣的議政場合中擺正自己的位置，不要把自己當(dāng)成官員，不要像平日那樣在部門中對下級指手畫腳，而應(yīng)該像溫總理那樣在觀念上“去官員化”，處處尊重代表委員們的權(quán)利，避免以官員的強(qiáng)勢身份喧賓奪主。[5]這樣，就可以最大化地避免和降低制度性因素對政府官員法律認(rèn)知的制約和阻礙。

（三）明確現(xiàn)代法治政府的正確定位

在現(xiàn)代法治社會中，權(quán)利文化人文基礎(chǔ)的建立是構(gòu)成法治精神的要素之一。作為法治社會得以形成的人文條件的權(quán)利文化，有兩大內(nèi)涵：其一，它是解決公民和國家主體關(guān)系的理論。義務(wù)本位理論認(rèn)為國家具有主宰地位，公民唯有無條件服從之義務(wù)。權(quán)利本位理論則相反，它把公民對國家的關(guān)系顛倒過來，認(rèn)為公民有權(quán)主宰國家，國家以保證公民主人地位的獲得為絕對義務(wù)。其二，它是解決權(quán)利與權(quán)力互動關(guān)系的理論。國家權(quán)力的行使以為公民創(chuàng)設(shè)權(quán)利實現(xiàn)的條件為目的，國家權(quán)力以公民權(quán)利為運(yùn)行界限，而兩權(quán)界限由法律明定之。[6]

現(xiàn)代政治學(xué)認(rèn)為，政府的身份應(yīng)該是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供者，而公民則是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的購買者。公民通過繳納賦稅養(yǎng)活政府，政府通過提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)獲得賦稅。隨著中國市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和經(jīng)濟(jì)社會的全面轉(zhuǎn)型，百姓日益迫切地要求政府能夠為他們提供基本而有保障的公共產(chǎn)品和有效的公共管理、公共服務(wù)；公眾也越來越期望建設(shè)一個公開、透明的服務(wù)型政府。這種轉(zhuǎn)型就是從“父愛主義政府”向真正的現(xiàn)代政府轉(zhuǎn)變。

在這種新型的現(xiàn)代政治架構(gòu)中，政府不再是一個“為民做主”的主宰者，而是一個真正的“為人民服務(wù)”政治組織。不管是維持社會治安、社會秩序，還是治理環(huán)境污染，架橋修路，都是政府的本分，是其應(yīng)盡的義務(wù)，公民不必為此“感謝政府”，政府也沒有理由接受公民的“感謝”。相反，如果政府做得不好，就應(yīng)該為此承擔(dān)政治責(zé)任乃至法律責(zé)任，公民也完全有權(quán)利對政府“問責(zé)”。中國的各級政府官員和工作人員都應(yīng)該從“管理型政府”轉(zhuǎn)向“服務(wù)型政府”，多考慮自己的責(zé)任，少期望公民的感謝聲。

（四）增強(qiáng)為民服務(wù)意識

2008年3月18日上午十一屆全國人大一次會議閉幕后，國務(wù)院總理溫家寶在人民大會堂三樓中央大廳與采訪十一屆全國人大一次會議的中外記者見面并回答記者提出的問題。關(guān)于政府改革和機(jī)構(gòu)改革問題，溫家寶總理指出，政府及其所有的機(jī)構(gòu)都是屬于人民的，遵守憲法及法律是政府工作的根本原則，政府的任務(wù)就是保護(hù)人的自由、財產(chǎn)和安全。我們所說的公共服務(wù)，就是要為人民的根本利益服務(wù)，我們要在繼續(xù)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管的同時，更加重視社會管理和公共服務(wù)。[7]

可見，在市場經(jīng)濟(jì)和法治社會中，政府的任務(wù)就是保護(hù)人的自由、財產(chǎn)和安全。這是每一個政府官員必須要牢記的，千萬不要與民爭利。不與民爭利，是一種胸襟，也是一種責(zé)任。為人民服務(wù)，是一種品質(zhì)，也是一種能力。

（五）樹立和培養(yǎng)公民意識，呵護(hù)公民精神成長

要具備公民意識，首先得明白何謂公民？公民和人民不同。公民是一個法律概念，是個人的一種身份和資格，指具有本國國籍依法享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的人。人民是一個政治概念，在不同歷史時期有著不同的內(nèi)容。公民意識是一種現(xiàn)代社會意識。[8]

筆者認(rèn)為，公民意識就是對公民權(quán)利義務(wù)的正確理解和認(rèn)真對待的態(tài)度。公民意識是一個無身份區(qū)別的人人平等的政治概念和法律概念。作為政治概念，公民意識意味著在一國之內(nèi)，人人是國家的主人，具有獨(dú)立的社會主體的地位。作為法律概念，公民意識意味著在一國之內(nèi)，人人平等地享有不可剝奪的作為人的尊嚴(yán)和人格，平等地享有基本權(quán)利和承擔(dān)基本義務(wù)，能夠自由地過人的生活。

如果說，對于公民而言，養(yǎng)成公民意識就是形成主體意識、平等意識、權(quán)利意識、責(zé)任意識和參政意識，那么，對于政府官員和工作人員而言，樹立公民意識就是樹立公民主人意識、權(quán)利至上意識、納稅人意識等。不僅如此，政府官員和工作人員更要精心呵護(hù)公民精神的成長。因為現(xiàn)代政府的職責(zé)使命，就是呵護(hù)公民精神成長，在法治框架內(nèi)真正還權(quán)于民，讓公民真正擁有作為國家政治、經(jīng)濟(jì)、法律等活動主體的普遍身份認(rèn)同。

[1]晏揚(yáng).政府部門監(jiān)督人大代表的常識性錯誤[N].燕趙都市報.2009-05-21(2).

[2]史哲.拿言論自由搪塞逯軍事件也不壞[N].南方周末. 2009-06-25（E29）.

[3]楊濤.對批評者動輒刑罰是政府孱弱的體現(xiàn)[N].燕趙都市報.2009-04-14(2).

[4]畢舸.政府官員應(yīng)有“自我審查意識”[N].燕趙都市報. 2008-03-15（2）.

[5]曹林.“你有要求我的權(quán)利”體現(xiàn)的權(quán)力理念[N].燕趙都市報.2009-03-12（2）.

[6]張文顯.法理學(xué)[M].北京：高等教育出版社，1999.189.

[7]中國網(wǎng).http://www.jrj.com.2008.03.18.12:23

[8]解思忠.中國國民素質(zhì)危機(jī)[M].北京：中國長安出版社. 2004.176.

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1009-3605（2010）03-0094-03

*本文系2008年河北省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃研究項目《法治的實現(xiàn)：認(rèn)知、規(guī)則意識與行為習(xí)慣》[編號：HB08BFX005]的階段性成果。

2010-03-03

田寶會，男，河北定興人，河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)法學(xué)院副教授、法學(xué)碩士，主要研究方向：法理學(xué)。

責(zé)任編輯：孟毅輝