易清

(湖南商學(xué)院，湖南長沙410205)

加強(qiáng)我國法律援助制度建設(shè)的思考

易清

(湖南商學(xué)院，湖南長沙410205)

法律援助制度的實(shí)質(zhì)是從形式正義到追求實(shí)質(zhì)正義，具有責(zé)任主體的政府性、工作的統(tǒng)一性；范圍的廣泛性、實(shí)施人員的多樣性、法律責(zé)任的嚴(yán)格性。法律援助是保障基本人權(quán)、訴權(quán)平等的客觀要求；有助于弘揚(yáng)平等、正義、公正等法律理念；是建立法治的需要；對構(gòu)建和諧社會(huì)具有重要作用。我國法律援助制度建設(shè)實(shí)踐中存在立法層面不完善，沒有專門的法律援助法；法律援助宣傳力度不夠，部分公民綜合素質(zhì)不高；法律援助缺乏經(jīng)費(fèi)保障，辦案質(zhì)量不高；法律援助工作人員遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足等問題。加強(qiáng)我國法律援助制度建設(shè)需要提升法律援助立法層次；加大宣傳力度，提高對法律援助的認(rèn)識(shí)；積極建立法律援助經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制；完善法律援助服務(wù)人員體系。

法律援助；特征；意義；問題；路徑

法律援助，也稱法律救濟(jì)或法律扶助，是指國家對某些經(jīng)濟(jì)困難或特殊案件當(dāng)事人給予減、免費(fèi)用或者義務(wù)提供法律幫助的一種法律保障制度，即通常所說的“免費(fèi)提供法律幫助”。當(dāng)今世界，法律援助制度已越來越多地受到了各個(gè)國家的重視，它不僅是現(xiàn)代社會(huì)文明進(jìn)步的標(biāo)志、司法制度完善的體現(xiàn)，更是保護(hù)人權(quán)，體現(xiàn)“法律面前人人平等”的重要保障。從其本質(zhì)來看，它是受國家保護(hù)并以國家強(qiáng)制力為后盾的一種國家義務(wù)行為，是現(xiàn)代法制國家必須承擔(dān)的一種國家責(zé)任，它體現(xiàn)了一個(gè)國家法制健全程度和對人權(quán)保護(hù)的重視程度。

一、我國法律援助制度的特征

我國的法律援助制度是指為維護(hù)公民的合法權(quán)益，由政府設(shè)立的法律援助機(jī)構(gòu)組織法律援助人員為經(jīng)濟(jì)困難或者特殊案件的當(dāng)事人提供減免收費(fèi)的法律服務(wù)制度，被稱作法律界的“希望工程”。對我國的法律援助制度可作如下的理解：我國法律援助的宗旨是通過提供法律援助維護(hù)公民的合法權(quán)益；法律援助的對象是為了維護(hù)自身的合法權(quán)益需要獲得法律服務(wù)，但因經(jīng)濟(jì)困難無力支付法律服務(wù)費(fèi)用的當(dāng)事人或者是特殊案件的當(dāng)事人(例如可能被判處死刑的刑事被告人)；法律援助的內(nèi)容是向法律援助對象提供法律服務(wù)，包括刑事辯護(hù)或刑事代理、民事代理、公證證明、法律咨詢等；法律援助對象不論涉及訴訟案件還是非訴訟法律事務(wù)都可以申請法律援助。

（一）法律援助制度的實(shí)質(zhì)是從形式正義到追求實(shí)質(zhì)正義

法律規(guī)定權(quán)利只是寫在紙上的，是一種形式的東西，即一種形式上正義的東西，似乎看來每位公民享受的權(quán)利都是平等的，沒有什么差別，然而，在現(xiàn)實(shí)生活享有這些權(quán)利的過程中，由于每位公民所處的社會(huì)環(huán)境不同，所受的教育程度和自身具備的法律知識(shí)的多寡不同，特別是所擁有的社會(huì)財(cái)富的差異，因而，就造成了在實(shí)際生活中獲得法律保護(hù)機(jī)會(huì)的不均等，造成了實(shí)際享有權(quán)利上的差異。為了消除這種事實(shí)上的不平等現(xiàn)象，就必須建立法律援助制度，這樣一來，對于那些經(jīng)濟(jì)困難者，就有可能同那些富裕的公民一樣，平等地進(jìn)入訴訟程序，平等地行使訴權(quán)，通過訴訟來保障自己的合法權(quán)利不受非法侵害。

（二）法律援助責(zé)任主體的政府性、工作的統(tǒng)一性

《法律援助條例》第3條明確規(guī)定：“法律援助是政府的責(zé)任……?！彼砻鞣稍钦呢?zé)任和義務(wù)，即國家在法律援助法律關(guān)系中是義務(wù)主體，國家有責(zé)任使法律賦予公民的權(quán)利，在現(xiàn)實(shí)生活中實(shí)實(shí)在在地得以實(shí)現(xiàn)。法律援助《法律援助條例》第5條第2款規(guī)定：“法律援助機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)受理、審查法律援助申請，指派或者安排人員為符合本條例規(guī)定的公民提供法律援助?！边@一規(guī)定表明由法律援助機(jī)構(gòu)統(tǒng)一受理法律援助的申請；統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)審查申請人是否符合法律援助條件；統(tǒng)一指派或者安排法律援助人員承辦法律援助事案；法律援助機(jī)構(gòu)統(tǒng)一檢查法律援助事案的辦理情況。

（三）法律援助范圍的廣泛性、實(shí)施人員的多樣性、法律責(zé)任的嚴(yán)格性

從受援對象來看，既包括經(jīng)濟(jì)困難符合法律援助條件者，也包括法律有特別規(guī)定的殘疾者。從司法程序來說，既有刑事訴訟中的辯護(hù)和代理，又有行政訴訟中的代理，還有民事訴訟中的代理。法律援助實(shí)施人員既有律師、法律援助機(jī)構(gòu)的工作人員，又有社會(huì)團(tuán)體（如工會(huì)、婦聯(lián)、共青團(tuán)組織等）、事業(yè)單位等（如法律院校、法學(xué)研究機(jī)構(gòu)等）社會(huì)組織利用自身資源提供法律援助的人員?！斗稍鷹l例》專章（第五章）規(guī)定了嚴(yán)格的法律責(zé)任。

二、我國法律援助制度建設(shè)的意義

對于我們這樣一個(gè)法律援助事業(yè)起步較晚的國家，進(jìn)一步完善法律援助制度對于早日與國際接軌、弘揚(yáng)社會(huì)公正和法律正義、體現(xiàn)社會(huì)主義制度的優(yōu)越性具有極其重要的意義。

（一）法律援助是保障基本人權(quán)、訴權(quán)平等的客觀要求

實(shí)施法律援助是保障人權(quán)的重要內(nèi)容。法律援助的實(shí)質(zhì)是國家通過制度化的形式，對法律服務(wù)資源進(jìn)行再分配，以保障貧弱殘疾者不因經(jīng)濟(jì)能力、生理缺陷所限而平等地獲得法律幫助，實(shí)現(xiàn)自己的合法權(quán)益，體現(xiàn)政府對社會(huì)大眾基本人權(quán)的保障責(zé)任。

憲法賦予了每個(gè)公民應(yīng)有的訴權(quán)，在民事活動(dòng)中，即為當(dāng)事人向法院請求通過民事訴訟來解決民事糾紛和保護(hù)民事權(quán)益的基本權(quán)利。這種訴權(quán)來源于憲法所保障的“接受司法裁判權(quán)”。[1]這種因制度設(shè)計(jì)而出現(xiàn)的人權(quán)本身具有憲法保障力。它要求立法者在賦予公民權(quán)利、設(shè)立公正程序的同時(shí)，對公民平等的適用程序也應(yīng)該有所考慮——即訴權(quán)的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵。民事法律援助制度能有效地保障所有人平等的接近他們的目的所必需的條件，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了訴權(quán)平等。[2]

（二）法律援助有助于弘揚(yáng)平等、正義、公正等法律理念

首先，從制度價(jià)值的角度講，法律援助有利于促進(jìn)社會(huì)正義，即主要通過司法的正義來實(shí)現(xiàn)社會(huì)的正義。同時(shí)，法律援助加快了人類社會(huì)邁向文明的步伐，它不僅幫助人類用文明的方式解決沖突，而且最大限度地避免暴力沖突的出現(xiàn)；它不僅自身蘊(yùn)含豐富的道德價(jià)值，更是以制度化的方式保障道德文明的重要措施。

其次，法律援助制度更是對平等的制度化的闡釋。平等不成為信仰，法律平等不過是一種規(guī)則上的平等，而不會(huì)成為生活實(shí)踐。一般而言，平等保護(hù)要實(shí)現(xiàn)兩個(gè)法律目標(biāo)：“保護(hù)我們的權(quán)利不受政府侵犯以及通過政府保護(hù)我們的權(quán)利不受其他公民侵犯”。[3]與此相關(guān)的，平等保護(hù)往往通過三種渠道來完成：限制政府特權(quán)、法治原則、法律援助。限制政府和法治原則從否定方面實(shí)現(xiàn)了法律的平等原則，法律援助則從肯定方面貫徹平等原則。然而，無論是法治原則，還是對受歧視團(tuán)體的法律援助，平等保護(hù)背后一直起作用的是對平等的信仰。法律援助制度不僅是對平等的法律信仰的推崇，更是這種法律信仰的體現(xiàn)。[4]

（三）發(fā)展法律援助是實(shí)現(xiàn)法治的需要

法治不僅要求治國者能夠依靠法律來治理國家，而且要求普通公民能夠運(yùn)用法律來維護(hù)自己的權(quán)益。如果那些普普通通的有理無錢、有理無權(quán)、有理無能的人們還是打不起官司、打不贏官司，那么，法律的數(shù)量再多，內(nèi)容再好，法官的素質(zhì)再高，權(quán)威再大，都是沒有意義的?？梢哉f，打官司難，不僅嚴(yán)重地危害法律的權(quán)威，危害法治的公信，而且，比上學(xué)難、看病難更直接地危害世風(fēng)，危害社會(huì)。發(fā)展法律援助，消除法律貧困，是在全社會(huì)實(shí)現(xiàn)公平正義的要求，建立法治社會(huì)的客觀需要。

（四）法律援助制度對構(gòu)建和諧社會(huì)具有重要作用

和諧的社會(huì)中，每一個(gè)人都有著平等的法律地位，尤其是對那些處于社會(huì)或經(jīng)濟(jì)上的弱勢地位的人們，在社會(huì)的各階層中實(shí)現(xiàn)著公正和平等。在和諧的社會(huì)中，每個(gè)人都實(shí)際的享有憲法賦予的權(quán)利，都可以在能夠通過一種有效的制度手段來維護(hù)自己的合法權(quán)益的同時(shí)，平等地接近這種措施，法律援助制度，就好像一個(gè)平臺(tái)，連接著每一個(gè)民事主體和民事訴訟程序。法律援助制度發(fā)展到完善的目的，在于實(shí)現(xiàn)公民個(gè)人所享有的平等的訴權(quán)，在于每一個(gè)人都可以通過公正訴訟程序以文明的方式來解決民事糾紛，對構(gòu)建和諧社會(huì)具有重要作用。

三、我國法律援助制度建設(shè)實(shí)踐中存在的問題

我國法律援助制度自從1994年初開始試點(diǎn)以來，從最初在幾個(gè)大中城市試點(diǎn)，到取得經(jīng)驗(yàn)后，在全國范圍內(nèi)推廣，迅速發(fā)展。2003年9月1日正式實(shí)施的《法律援助條例》以立法的形式來保障這項(xiàng)制度的順利運(yùn)行，在政策、法制的范疇內(nèi)規(guī)范了法援的發(fā)展方向，標(biāo)志著我國的法律援助從最初的無法可依、自行其是的混沌局面步入了法治軌道。

然而，目前我國法律援助制度實(shí)踐中尚存一些阻礙法律援助制度建設(shè)的問題：

（一）立法層面不完善，沒有專門的法律援助法

縱觀世界范圍內(nèi)那些法律援助制度比較發(fā)達(dá)的國家，都有健全的法律援助法律體系作保障，許多國家都立有專門的《法律援助法》。我國修改后的《刑事訴訟法》中增加了法律援助的內(nèi)容，《律師法》、《殘疾人保障法》、《老年人權(quán)益保護(hù)法》、《婦女權(quán)益保障法》和《未成年人保護(hù)法》等法律中對法律援助都有一些規(guī)定，但是，到目前國家還沒有一部專門的法律援助法，因此，導(dǎo)致了一系列問題，特別是有關(guān)公民享受法律援助的條件、范圍、形式、程序等方面的內(nèi)容，必須通過立法程序，上升為國家的法律規(guī)定，才能夠與刑事訴訟法、民事訴訟法等法律體系相銜接，才能確立法律援助制度在整個(gè)法律體系中的應(yīng)有地位，才能最終使公民的法律援助權(quán)利真正具有法律的可靠保障。

（二）法律援助宣傳力度不夠，部分公民綜合素質(zhì)不高

在中國，法律援助的對象主要是生活比較貧困的群眾和一些特殊社會(huì)群體，所以法律援助工作的重點(diǎn)應(yīng)放在基層（農(nóng)村、社區(qū)）。然而，一些地方對法律援助的宣傳存在偏頗，針對基層的宣傳較少，怕宣傳多了，老百姓找上門來，應(yīng)接不暇。這樣就形成了惡性循環(huán)，因?yàn)椴恍麄?，老百姓就不了解法律援助，開展法律援助工作也就比較困難。隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和勞動(dòng)人事制度的改革，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力涌向城市，形成大規(guī)模的農(nóng)民工群體。由于經(jīng)濟(jì)上的貧困、知識(shí)和信息的匱乏、權(quán)利與義務(wù)意識(shí)的淡薄、社會(huì)人際關(guān)系的缺少、心理上的劣勢、生理發(fā)育上的某種殘疾以及區(qū)域間法律服務(wù)資源存在不平衡等主客觀因素的影響，他們不知什么可為、什么不可為，不知國家鼓勵(lì)什么、限制什么，一切都是憑感情用事，無法用理性的眼光來判斷。于是出現(xiàn)了大批“文盲”、“法盲”，他們在自己的合法權(quán)益遭到侵害時(shí)，缺少通過法律途徑解決問題的意識(shí)，更不知求助于法律援助部門或者法律服務(wù)者，而是采取其他非法手段，從而引發(fā)更多的社會(huì)問題，嚴(yán)重影響社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。

（三）法律援助缺乏經(jīng)費(fèi)保障，辦案質(zhì)量不高

法律援助給弱勢群眾帶來了福音，經(jīng)濟(jì)困難的公民逐漸認(rèn)識(shí)到可以通過法律援助的方式維護(hù)自己的合法權(quán)益，但是，法律援助本身也“有待援助”，經(jīng)費(fèi)短缺成為最棘手的問題，由此帶來辦案質(zhì)量不高的問題。

經(jīng)費(fèi)來源存在“瓶頸”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年上半年法律援助經(jīng)費(fèi)收入總額為37,408.56萬元，財(cái)政撥款為36,890.55萬元，[5]財(cái)政撥款人均法律援助經(jīng)費(fèi)不足3角錢。多數(shù)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)法律援助經(jīng)費(fèi)還不能得到穩(wěn)定的財(cái)政支持，即使在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，也有相當(dāng)數(shù)量的縣級地方法律援助經(jīng)費(fèi)有待進(jìn)一步落實(shí)。

經(jīng)費(fèi)短缺，在一定程度上阻滯了法律援助工作的開展，也直接影響到辦案質(zhì)量。有些法律援助機(jī)構(gòu)為了不增加經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)，在承辦法律援助案件中走過場，敷衍了事；有些法律援助機(jī)構(gòu)缺乏必要的工作資料，辦案時(shí)只能靠東拼西湊。這樣使法律援助的服務(wù)質(zhì)量總體上遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于有償?shù)馁|(zhì)量，當(dāng)事人的合法權(quán)益得不到很好的維護(hù)，法律援助的社會(huì)信譽(yù)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

（四）法律援助工作人員遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足

我國現(xiàn)有城市最低生活保障對象約為2000萬人，農(nóng)村中的貧困人口約為3000萬人，14周歲以下的未成年人有3億多人，60歲以上的老年人有1.32億人，殘疾人6000萬人，需要法律援助的困難人員眾多，供需矛盾十分突出。人員編制不能滿足實(shí)際工作需要，截止2009年6月底，法律援助機(jī)構(gòu)實(shí)有工作人員數(shù)為12,649人，比2008年底減少129人。值得關(guān)注的是，法律援助機(jī)構(gòu)專職律師繼續(xù)減少，專職律師數(shù)為4129人，占人員總數(shù)的32.6%，比2008年底減少108人。[5]隨著我國改革開放的不斷深入，特別是我國加入WTO之后，涉外法律事業(yè)的增多，全國法律援助隊(duì)伍的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足社會(huì)各個(gè)方面的需要，特別是那些高層次的法律援助者，更是人才奇缺，研究生以上學(xué)歷人數(shù)也有所減少，高學(xué)歷人才的流失同樣值得關(guān)注。

四、加強(qiáng)我國法律援助制度建設(shè)的路徑

加強(qiáng)法律援助制度建設(shè)，在實(shí)踐操作的層面，應(yīng)從這樣一些方面努力。

（一）提升法律援助立法層次

我國目前法律援助制度的最高法律依據(jù)是憲法中“公民在法律面前一律平等”、“國家尊重和保障人權(quán)”的規(guī)定，最直接的法律依據(jù)是國務(wù)院頒布的《法律援助條例》。筆者建議，在《條例》施行一段時(shí)間后，在法律援助實(shí)踐成熟的基礎(chǔ)上，努力提升法律援助立法層次，由全國人大常委會(huì)制定通過《中華人民共和國法律援助法》，以基本法律的形式規(guī)范法律援助。這樣有利于法律援助實(shí)踐的健康發(fā)展，有利于依法治國方略的更好實(shí)現(xiàn)。在《中華人民共和國法律援助法》頒布施行后，要制定配套的法律法規(guī)，使之更好地發(fā)揮實(shí)際效用。

（二）加大宣傳力度，提高對法律援助的認(rèn)識(shí)

法律援助既是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，更是一項(xiàng)群眾性工作。它直接面對廣大人民群眾，特別是社會(huì)弱勢群體。當(dāng)前最重要的是，要充分利用報(bào)紙、雜志、電臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)等媒體和通過法律下鄉(xiāng)、法律咨詢等途徑，進(jìn)一步加大對法律援助工作的宣傳力度，讓需要法律援助的人知道怎樣尋求法律保護(hù)，讓社會(huì)弱勢群體及時(shí)得到法律幫助，使他們“請不起律師，打不起官司”的難題得以解決，進(jìn)而使他們的積極性得到充分調(diào)動(dòng)，促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展；并讓關(guān)心社會(huì)進(jìn)步、有能力支持法律援助的社會(huì)力量都來關(guān)心和支持。

（三）積極建立法律援助經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制

建立和完善法律援助最低經(jīng)費(fèi)保障制度，各級地方政府要加大法律援助資金的投入力度，不能僅依靠中央財(cái)政的撥款，必須保證各級政府將法律援助資金列入到財(cái)政預(yù)算之中，每年按時(shí)按量撥款，而且該經(jīng)費(fèi)不必經(jīng)過申報(bào)審批程序，可以成立專門小組或派專人監(jiān)督，保證?？顚Ｓ谩?/p>

發(fā)行法律援助福利彩票。司法部法律援助中心曾同有關(guān)部門協(xié)商爭取在福利彩票公益金中劃撥一定比例用于法律援助事業(yè)，這個(gè)想法目前因現(xiàn)有的所有福利彩票公益金（包括每年新增部分）都已有規(guī)定用途而沒有實(shí)現(xiàn)。[6]既然已有的彩票公益金都有規(guī)定的用途，那么可以考慮發(fā)行法律援助福利彩票。這樣一方面可以彰顯法律援助的公益性，促使社會(huì)公眾意識(shí)到自己對公益事業(yè)的社會(huì)責(zé)任；另一方面，彩票本身包含的不菲獎(jiǎng)金也足以吸引充滿重獎(jiǎng)期待的公眾踴躍購買。按照通行國際經(jīng)驗(yàn)，一個(gè)國家正常的彩票銷售發(fā)行規(guī)模大約為其國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的1%左右。依此計(jì)算，我國彩票發(fā)行潛力可達(dá)1000億元。發(fā)行法律援助福利彩票是可行的。

完善法律援助基金管理體系。對于從個(gè)人和企業(yè)籌集到的資金，以法律援助基金會(huì)的形式進(jìn)行管理，通過合法運(yùn)作使基金增值，從而擴(kuò)大法律援助的可用資金，使納入基金會(huì)管理的資金成為較為持久的法律援助資金來源。

（四）完善法律援助服務(wù)人員體系

我國現(xiàn)有律師不足20萬人，并且分布極不均勻，相對于急劇增大的法律援助需求而言，單靠律師是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足的。筆者認(rèn)為，我國法律援助實(shí)施主體除應(yīng)包括律師、公證員和基層法律工作者外，還可以將一切有志于從事法律援助的社會(huì)法律專業(yè)人才都納入到法律援助事業(yè)中來。具體做法如下：（1）對于具有律師資格，本身就是注冊律師的，應(yīng)采取積極措施調(diào)動(dòng)他們的積極性，使其能夠更好地利用自身?xiàng)l件，提供所有形式的法律援助，并以訴訟代理和刑事辯護(hù)為主。（2）對于未從事專門的法律援助事務(wù)的律師、公證人員以及其他基層法律工作者，允許其在法律援助管理機(jī)構(gòu)規(guī)定的范圍內(nèi)從事法律援助事務(wù)。（3）對于獲得律師資格但未取得執(zhí)業(yè)證的實(shí)習(xí)律師，則要求其在一年的實(shí)習(xí)期限內(nèi)，必須專門從事一定量的法律援助業(yè)務(wù)。（4）充分利用退休法律工作者和高等法學(xué)院校師生等法學(xué)資源，引導(dǎo)和幫助他們建立非營利性的法律援助工作機(jī)構(gòu)，提供無償?shù)姆稍?。?）充分利用社團(tuán)優(yōu)勢，逐步建立起以工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、殘聯(lián)等社團(tuán)維權(quán)組織為依托的法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

[1]江偉.民事訴訟法專論[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2003.68.

[2][美]羅爾斯.正義論[M].何包鋼等譯.北京：京華出版社，2000.113.

[3][美]伯爾曼.法律與革命[M].賀衛(wèi)方譯.北京：中國大百科全書出版社，1993.13.

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A

1009-3605（2010）03-0090-04

2010-04-14

易清，男，湖南岳陽人，湖南商學(xué)院副教授，主要研究方向：中國法制史。

責(zé)任編輯：王習(xí)賢