孫建娥，黃錦鵬

(湖南師范大學(xué)，湖南長沙410081)

我國農(nóng)村災(zāi)害救助制度發(fā)展與完善研究*

孫建娥1，黃錦鵬2

(湖南師范大學(xué)，湖南長沙410081)

近年來，我國自然災(zāi)害頻發(fā)，農(nóng)村往往是遭受自然災(zāi)害的主要區(qū)域，農(nóng)村居民成為受災(zāi)主體。而農(nóng)村災(zāi)害救助制度的發(fā)展嚴(yán)重滯后，災(zāi)害救助理論研究也落后于實踐。本文從簡要介紹我國自然災(zāi)害的嚴(yán)重性出發(fā)，在理論和實踐層面上對我國農(nóng)村災(zāi)害救助制度的現(xiàn)狀進(jìn)行剖析，從理念、立法、資金、管理等方面分析當(dāng)前制度存在的突出問題，在此基礎(chǔ)上對如何進(jìn)一步建立健全我國農(nóng)村災(zāi)害救助制度提出相關(guān)的政策建議，以期對制度的發(fā)展提供建設(shè)動因和對策支持。

農(nóng)村；自然災(zāi)害；災(zāi)害救助

災(zāi)害救助，在我國歷史發(fā)展進(jìn)程中具有高度的政治性。[1]由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)相對落后，住房等基礎(chǔ)設(shè)施工程在設(shè)計、建造等方面存在較多問題，農(nóng)村居民的災(zāi)害意識和自救能力相對城市居民較弱，大多數(shù)地區(qū)位置偏遠(yuǎn)、信息閉塞，災(zāi)后救援和重建困難，所以事實上農(nóng)村往往是遭受自然災(zāi)害的主要區(qū)域，人員傷亡和房屋破壞都較城市嚴(yán)重。盡管城市災(zāi)害造成的損失（主要為間接損失和社會損失）所占比例會越來越大以及城市災(zāi)害救助也有其特殊性，但是現(xiàn)階段城市社會保障體系已經(jīng)基本建立健全，而農(nóng)村社會保障體系的發(fā)展嚴(yán)重滯后，農(nóng)村災(zāi)害救助制度十分薄弱和欠缺。因此，研究和解析農(nóng)村災(zāi)害救助制度并對其進(jìn)一步完善和發(fā)展提出相應(yīng)的政策建議具有十分重要的理論和現(xiàn)實意義。

一、我國農(nóng)村災(zāi)害救助制度的發(fā)展現(xiàn)狀

農(nóng)村災(zāi)害救助，是指國家和社會對在遭遇各種自然災(zāi)害及其他特定災(zāi)害事件等襲擊而陷入生活困難的農(nóng)村居民給予一定的現(xiàn)金或?qū)嵨锘蚍?wù)援助，以幫助其渡過特殊困難時期的一種社會救助，它是社會救助體系不可缺少的重要組成部分，也是整個社會保障體系中的特殊保障制度安排。[2]救災(zāi)工作是一個十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須有一套完整且行之有效的制度進(jìn)行規(guī)范，才能使救災(zāi)工作有序、高效的進(jìn)行，以最大限度地減少自然災(zāi)害造成的人員傷亡和財產(chǎn)損失，取得最優(yōu)的救助效果。

建國以來，我國對于自然災(zāi)害救助的能力有了極大提高，尤其是21世紀(jì)以來，我國農(nóng)村災(zāi)害救助制度建設(shè)獲得了長足的發(fā)展，救助的綜合體系基本形成：

（一）災(zāi)害救助的理念發(fā)生了根本性的改變。從原來一味強(qiáng)調(diào)減少經(jīng)濟(jì)損失（主要為國家財產(chǎn)損失）轉(zhuǎn)向以人為本、努力確保人民生命安全，并確立了公民享有無償接受國家和社會救助的權(quán)利、國家擔(dān)負(fù)有救助社會成員的責(zé)任和義務(wù)的現(xiàn)代正義理念。此外，救助的戰(zhàn)略目標(biāo)也有了調(diào)整，從單項救助向綜合型救助、從生存性救助向發(fā)展型救助、從維持溫飽型救助到一定的生活質(zhì)量型救助發(fā)展。[3]這是公民尤其是農(nóng)村居民權(quán)利的極大改善和民主文明的進(jìn)步，也是社會救助理念的發(fā)展方向與趨勢。

（二）防災(zāi)救災(zāi)法制建設(shè)取得了重大的進(jìn)展，法律體系逐步健全。我國《憲法》第45條規(guī)定“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利”，這是保障受災(zāi)群眾獲得基本生存保障的最權(quán)威同時也是最基礎(chǔ)的法律依據(jù)。1997年《防震減災(zāi)法》、2000年《救災(zāi)捐贈管理辦法》、2006年《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》、2007年《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》等法律法規(guī)的的相繼頒布，標(biāo)志著我國已經(jīng)初步建立起了防災(zāi)救災(zāi)的法律體系，對重大自然災(zāi)害發(fā)生時的緊急救援、組織保障和災(zāi)后恢復(fù)和重建產(chǎn)生了十分積極的作用。此外，我國已先后制定了《中華人民共和國減災(zāi)規(guī)劃（1998—2010年）》和《國家綜合減災(zāi)“十一五”規(guī)劃》，把防災(zāi)減災(zāi)作為實現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展總體目標(biāo)的重要保障。

（三）救助資金來源以國家財政支持為主，同時呈現(xiàn)資金來源多元化趨勢，救助標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步提高。中央政府每年均有專門的救災(zāi)預(yù)算撥款分配給各地，同時地方政府也根據(jù)自身財政實力和災(zāi)情嚴(yán)重程度給予相應(yīng)的財政撥款以充實災(zāi)害救助資金?，F(xiàn)在通過輔以福利彩票、公眾捐贈、國際性援助等，資金來源渠道日益多元化。根據(jù)新形勢下我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展現(xiàn)狀，國家進(jìn)一步提高了農(nóng)村災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)，并增加了補(bǔ)助項目。如2007年再次提高國家災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)后，將因災(zāi)倒房的中央補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由600元每間提高到1500元每間；提高受災(zāi)群眾冬春生活困難補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，由每人126元調(diào)整為150元，并增加了旱災(zāi)救助項目等。[4]

（四）管理體制進(jìn)一步完善，社會參與機(jī)制得到重視。當(dāng)前我國通常實行政府主導(dǎo)、分級管理、社會參與以及各負(fù)其責(zé)、區(qū)域和部門協(xié)作減災(zāi)的管理體制，具體由國家減災(zāi)委指導(dǎo)和協(xié)調(diào)減災(zāi)工作、民政部負(fù)責(zé)災(zāi)民的日常生活救助、財政部予以相應(yīng)的資金支持、并以人民軍隊作為救災(zāi)的主力軍、地方政府負(fù)責(zé)處置和管理本轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的自然災(zāi)害事件。這在一定程度上整合了組織管理體制，有利于優(yōu)化資源配置、完善災(zāi)害救助制度。同時，在一定程度上放開了對非政府組織（NGO）的限制，開始重視發(fā)揮非政府組織特殊而有效的積極作用，社會化參與趨勢日趨明顯。

二、我國農(nóng)村災(zāi)害救助制度存在的突出問題

與其他社會保障項目相比，農(nóng)村災(zāi)害救助因其面對的風(fēng)險是各種突發(fā)性的自然災(zāi)害，并且由于農(nóng)村承災(zāi)體的脆弱和農(nóng)村社會保障制度的缺失與不足，當(dāng)前我國農(nóng)村災(zāi)害救助制度在實踐中主要還存在著以下突出問題：

（一）思想上不重視，認(rèn)識不足，民眾災(zāi)害意識薄弱。一方面由于自然災(zāi)害發(fā)生的突然性、隨機(jī)性和伴生性，人們很難一開始就對其產(chǎn)生高度重視和關(guān)注，只有在災(zāi)害發(fā)生后才可能經(jīng)歷和面對原來不曾想到的困難和不足之處；另一方面太過片面強(qiáng)調(diào)追求經(jīng)濟(jì)增長，而忽視了災(zāi)害預(yù)防和救助體系的構(gòu)建。災(zāi)害救助一般也只是著眼于當(dāng)前臨時性的緊急援助，而不考慮因災(zāi)造成今后長期時間的貧困問題，農(nóng)村居民“因災(zāi)致貧”、“因災(zāi)返貧”的現(xiàn)象普遍存在著。此外，由于農(nóng)村地區(qū)信息的相對閉塞，政府的防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育力度還不夠，還需要做大量細(xì)致入微的工作。[5]

（二）立法還比較滯后，缺乏制度和法律基礎(chǔ)，相關(guān)配套政策不夠完善。我國自然災(zāi)害復(fù)雜多樣以及受原來計劃經(jīng)濟(jì)的影響，農(nóng)村災(zāi)害救助法律制度十分缺乏，在整個社會保障體系中的發(fā)展十分滯后，這嚴(yán)重制約了農(nóng)村災(zāi)害救助工作的規(guī)范性和有效性，對農(nóng)村社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了不利影響。盡管我國已制定和頒布了很多抗災(zāi)救災(zāi)制度，但是立法層次不高，而且缺乏系統(tǒng)性和完整性。因此，有必要進(jìn)一步充實和完善農(nóng)村災(zāi)害救助的法律法規(guī)，建立有中國特色的農(nóng)村抗災(zāi)救災(zāi)法律體系。此外，相關(guān)配套政策如災(zāi)害保險、災(zāi)害精神救助、災(zāi)后恢復(fù)重建的作用未得到充分發(fā)揮。在國外，災(zāi)害尤其是巨災(zāi)之后的保險賠款一般可承擔(dān)30%以上的損失補(bǔ)償，部分發(fā)達(dá)國家甚至達(dá)到60%—70%。[6]我國保險業(yè)的賠付金額卻只占極少的比例，不能充分發(fā)揮保險業(yè)對大的自然災(zāi)害損失的保障功能。

（三）資金投入不盡合理，保障標(biāo)準(zhǔn)低，缺乏科學(xué)合理的增長機(jī)制。目前我國農(nóng)村災(zāi)害救助資金主要來自于中央財政撥款，地方財政投入積極性比較低。實際上地方政府的收入已經(jīng)在總量上超過中央政府的收入，而它所承擔(dān)的救災(zāi)款項只占一小部分，投入嚴(yán)重不足。[7]對于自然災(zāi)害的防治，有效的預(yù)防是減少災(zāi)害的有利方法。我國用于自然災(zāi)害預(yù)防的資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于救助災(zāi)害方面的資金，這些都是不盡合理的。在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展日新月異的今天，我國農(nóng)村災(zāi)害救助保障標(biāo)準(zhǔn)起點偏低、提高緩慢，缺乏科學(xué)合理的自然增長機(jī)制，對農(nóng)村受災(zāi)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)、發(fā)展和災(zāi)民的基本生活保障產(chǎn)生了一定的制約作用。如我國對農(nóng)村地區(qū)因災(zāi)倒房的災(zāi)害補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低，2007年中央補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由原來的600元每間提高到1500元每間，以農(nóng)村一戶三間房屋至少需要1.5萬元計算，大約只相當(dāng)于建房成本的十分之一。盡管在2008年汶川大地震后，對農(nóng)村倒房戶重建住房進(jìn)一步提高到平均每戶補(bǔ)助10000元，但是相對于其他國家和地區(qū)，我的災(zāi)害補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)仍然偏低。比如，我國臺灣地區(qū)1999年“9·21”地震中，房屋全倒者每戶補(bǔ)助10萬元臺幣（約等于2.5萬元人民幣）；2005年巴基斯坦地震后，每倒塌一間房屋補(bǔ)助2.5萬盧比（約等于4000元人民幣）。

（四）管理體制和運行機(jī)制不夠科學(xué)與規(guī)范，存在一定的沖突和重復(fù)覆蓋狀況。我國災(zāi)害救助的實施現(xiàn)狀是城鄉(xiāng)二元化分割，還有條塊分割、多頭管理、各自為政的情況。災(zāi)害救助是一個需要動員和發(fā)揮許多相關(guān)部門的合力的系統(tǒng)性工程，但是由于相關(guān)部門所處地位和部門利益的影響，沖突和矛盾不可避免。在災(zāi)害管理工作過程中，還缺乏具體細(xì)致、操作性強(qiáng)的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)、程序和規(guī)則，中央和地方政府責(zé)權(quán)定位不清晰，在資金等一些具體事項上存在互相推諉、地方過于依賴中央支持的現(xiàn)象。由于政府基本上對各項事務(wù)大包大攬，致使其他主體如非政府組織（NGO）的作用發(fā)揮不夠，隨著市場經(jīng)濟(jì)和社會的不斷發(fā)展，政府抗災(zāi)救災(zāi)本身具有的一些局限性如救災(zāi)的專業(yè)性難以保證，效率低下等越來越明顯。

三、進(jìn)一步完善我國農(nóng)村災(zāi)害救助制度的政策建議

針對我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新形勢和制度實踐中出現(xiàn)的突出問題，筆者提出一些政策建議供參考。

（一）要確立先進(jìn)的、科學(xué)的救助理念以指導(dǎo)農(nóng)村災(zāi)害救助制度的建立與救助工作的展開。救助理念的先進(jìn)性能直接而有效地作用于實踐，因此首先要確立以下理念：1、社會公正理念。根據(jù)羅爾斯的觀點，正義是社會制度的前提性價值，要通過社會救助形式實現(xiàn)社會公正。[8]我國農(nóng)村社會保障制度建設(shè)和發(fā)展嚴(yán)重滯后，是我國社會保障制度建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，這不僅制約了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的發(fā)展，還對農(nóng)村乃至全社會的穩(wěn)定產(chǎn)生了非常不利的影響。尤其是農(nóng)村居民受到比較大的自然災(zāi)害襲擊時處境更為艱難，這是農(nóng)村居民受到的不公平待遇，必須盡快加以改善。2、國家和社會的責(zé)任理念。民主文明的進(jìn)步與公民權(quán)利的改善明確了公民有獲得救助的合法權(quán)利，要求政府和社會必須對公民的生存與發(fā)展擔(dān)負(fù)應(yīng)盡的義務(wù)和責(zé)任，而不再是恩賜與施舍。3、以人為本的理念。在計劃經(jīng)濟(jì)時期強(qiáng)調(diào)的是盡量減少經(jīng)濟(jì)損失尤其是國家的損失，甚至出現(xiàn)犧牲個人生命來保護(hù)國家財產(chǎn)的現(xiàn)象。當(dāng)前災(zāi)害救助的目標(biāo)已經(jīng)轉(zhuǎn)向以人為本，首要的是確保人的生命安全。[9]比如，有時為了抗擊洪澇災(zāi)害的需要，一個省一次要轉(zhuǎn)移近百萬人，從而使傷亡人數(shù)大幅度減少。4、統(tǒng)籌救助理念。國家應(yīng)該統(tǒng)籌規(guī)劃，整合救助資源，實現(xiàn)救助體系的相互銜接和配合，從而能夠節(jié)約資源、提高效率、實現(xiàn)救助效果的最優(yōu)化。5、事前預(yù)防、事后長期關(guān)注的理念。對于自然災(zāi)害的防治，有效的預(yù)防是減輕災(zāi)害損失的有利方法。災(zāi)害預(yù)防的效益是顯著的。因此要加強(qiáng)自然災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)的建設(shè)，建立災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制，提高預(yù)警信息的準(zhǔn)確度和時效性。另外，在災(zāi)害發(fā)生后人們不僅要關(guān)注災(zāi)區(qū)群眾即時的需要和救助，更應(yīng)該注重對災(zāi)區(qū)恢復(fù)和重建長期的關(guān)注，以盡快使災(zāi)區(qū)人民社會生活秩序恢復(fù)正常。

（二）要加快制定有關(guān)農(nóng)村社會保障和減輕自然災(zāi)害的專門的法律法規(guī)，健全農(nóng)村災(zāi)害救助的法律體系，從而確保制度實施的規(guī)范性和有效性。縱觀世界各國社會保障的發(fā)展歷程，“立法先行”是其中最顯著的特征和原則。在世界各國應(yīng)急救災(zāi)制度中，美國是法制最完備的一個國家。1950年就頒布了《災(zāi)害救助法》與《聯(lián)邦民防法》為基本法，1976年《全國緊急狀態(tài)法》與1988年《羅伯特·斯坦福救災(zāi)與應(yīng)急救助法》為美國全國適用的法律。[10]完備的救災(zāi)法律體系使美國在自然災(zāi)害發(fā)生發(fā)展過程中占據(jù)了積極主動的地位，值得我國借鑒。只有建立健全各項法規(guī)體系，并以此為準(zhǔn)繩和依據(jù)，規(guī)范和指導(dǎo)農(nóng)村災(zāi)害救助的具體實踐，有利于保證制度功能的順利發(fā)揮。其中，通過法律明確中央和地方政府在農(nóng)村災(zāi)害救助中的職責(zé)與權(quán)利，明確災(zāi)害救助的原則、內(nèi)容、程序、標(biāo)準(zhǔn)和組織管理辦法等，使農(nóng)村災(zāi)害救助法制化，避免了救助過程中的隨意性和不對等性，確保災(zāi)害救助系統(tǒng)工程的順利進(jìn)行。

（三）加大防災(zāi)減災(zāi)投入力度，嘗試建立抗災(zāi)救災(zāi)基金，提高資金支持和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。抗災(zāi)救災(zāi)基金是指從中央到地方的各級政府都設(shè)立抗災(zāi)救災(zāi)基金，基金的來源渠道包括各級財政投入的資金、福利彩票盈余收入、國內(nèi)外的捐助等?；鹪O(shè)專戶管理，?？顚Ｓ?，由民政部門負(fù)責(zé)分配適用，財政等部門監(jiān)督，有災(zāi)時使用，無災(zāi)時少用，結(jié)轉(zhuǎn)使用，在一定條件下可以實行地區(qū)間的轉(zhuǎn)移支付使用。[11]在以中央財政支持為主的前提下，地方政府也應(yīng)根據(jù)自身財政實力和災(zāi)害嚴(yán)重程度增加投入，保證資金充裕。同時應(yīng)進(jìn)一步完善資金支出結(jié)構(gòu)，要重視對于自然災(zāi)害預(yù)防的資金投入，以相對較小的預(yù)防性投入取得極高的災(zāi)害防治效應(yīng)。如在偏遠(yuǎn)的農(nóng)村山區(qū)，加大防洪護(hù)坡工程的修建，注意水土保持，從而減少洪水、滑坡、泥石流等災(zāi)害的發(fā)生。另外，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民生活水平普遍提高的新形勢下，應(yīng)進(jìn)一步提高災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)，重點提高生活補(bǔ)助和房屋重建費用補(bǔ)助，保障農(nóng)村受災(zāi)群眾的基本生活，并為其恢復(fù)重建和生產(chǎn)提高一定的資金支持。

（四）完善管理體制，構(gòu)建多元化主體的抗災(zāi)救災(zāi)體系，以優(yōu)化救災(zāi)過程、提高救災(zāi)效率。國外的如日本、英國、德國等國家的防災(zāi)救災(zāi)制度已相當(dāng)成熟，其中一個共同特征是全民預(yù)防體系和政府管理運行機(jī)制順暢合理。英國在災(zāi)害救助過程中，地方政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，中央政府根據(jù)突發(fā)事件發(fā)生時所在地的地方政府要求提供幫助，確定一個牽頭部門，對相關(guān)工作和涉及的部門進(jìn)行協(xié)調(diào)。英國的志愿者組織數(shù)量多、規(guī)模大，都被統(tǒng)一納入“地方政府突發(fā)事件應(yīng)急計劃”中，使之具有法律效力，是英國突發(fā)事件應(yīng)急系統(tǒng)中的一支重要力量。[12]災(zāi)害救助工作牽涉面廣，需要多部門協(xié)作配合。具體到我國農(nóng)村災(zāi)害救助的實踐與發(fā)展，在借鑒國外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上應(yīng)結(jié)合我國國情發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，同時要注重構(gòu)建多元化主體的抗災(zāi)救災(zāi)體系，整合救災(zāi)資金、物資、信息等資源，充分動員和組織非政府組織（NGO）、軍隊、企業(yè)、社會公眾甚至災(zāi)民參與到抗災(zāi)救災(zāi)和恢復(fù)重建中來，使其在我國今后的救災(zāi)事業(yè)中扮演更為重要的角色，進(jìn)一步提高我國的災(zāi)害救助水平。

（五）建立符合我國國情的自然災(zāi)害保險制度，充分利用各種市場經(jīng)濟(jì)手段，發(fā)揮其對我國農(nóng)村地區(qū)減災(zāi)防災(zāi)的支持和補(bǔ)充作用。面對巨災(zāi)損失，國家財政支出有限，我國的保險補(bǔ)償嚴(yán)重缺位。2008年初，我國南方發(fā)生雨雪冰凍災(zāi)害，來自保險業(yè)的雪災(zāi)損失賠款只占直接經(jīng)濟(jì)損失的1.3%左右；“5·12”汶川大地震中，截至2008年6月23日，保險業(yè)已付賠款3.6億元，其中人身保險賠付1.95億元，財產(chǎn)保險賠付1.66億元，與地震造成的直接經(jīng)濟(jì)損失8451億元相比，保險賠付乃是杯水車薪。而從國際統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，國外巨災(zāi)保險賠款可承擔(dān)30%以上的損失補(bǔ)償。如2005年，美國遭受“卡特里娜”颶風(fēng)襲擊，保險賠款大約占直接經(jīng)濟(jì)損失的50%。[13]因此，我國必須開始重視建立和發(fā)展自然災(zāi)害保險制度，制定相應(yīng)的法規(guī)和政策，構(gòu)建政府與商業(yè)保險公司相結(jié)合、多層級的自然災(zāi)害風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。同時要鼓勵保險公司開展自然災(zāi)害保險業(yè)務(wù)，號召公眾參加自然災(zāi)害保險。但是我們也應(yīng)考慮到，自然災(zāi)害保險是以災(zāi)民繳納保險費為前提的，以我國農(nóng)村現(xiàn)有的收入水平和生活水平，大多數(shù)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)承受能力還很弱，這在一定程度上限制了自然災(zāi)害保險的推廣和開展。因此，可在中等富裕和富裕農(nóng)村地區(qū)推行自然災(zāi)害保險，在貧困地區(qū)要實行合理水平的政府補(bǔ)助，擴(kuò)大保險覆蓋面，使災(zāi)害救助補(bǔ)償工作形成層次不同、標(biāo)準(zhǔn)有別的社會救助保障體制。[14]我國的市場經(jīng)濟(jì)體制經(jīng)過十多年的發(fā)展和改革，市場經(jīng)濟(jì)力量已經(jīng)發(fā)展得比較強(qiáng)大，在災(zāi)害救助領(lǐng)域重視引入市場經(jīng)濟(jì)手段和相關(guān)機(jī)制，采取商業(yè)化、社會化的避險措施可以為農(nóng)村災(zāi)害救助增加補(bǔ)償形式，具有促進(jìn)生產(chǎn)和消費的積極作用。這種探索無疑是值得稱道的，也是值得認(rèn)真思考的。

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1009-3605（2010）03-0025-04

*本文系2009年湖南省研究生考研創(chuàng)新項目《農(nóng)村災(zāi)害救助體系研究》［課題編號：CX2009B116]的階段性成果。

1.孫建娥，女，湖南沅江人，湖南師范大學(xué)公共管理學(xué)院教授、碩士生導(dǎo)師，主要研究方向：社會保障理論與政策；2.黃錦鵬，男，湖南藍(lán)山人，湖南師范大學(xué)公共管理學(xué)院2008級碩士研究生，主要研究方向：社會保障。

責(zé)任編輯：孟毅輝