王海峰

(中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院，湖南長沙410006)

建立公共財政制度構(gòu)建公共服務(wù)型政府*

王海峰

(中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院，湖南長沙410006)

現(xiàn)代國家的發(fā)展都內(nèi)涵著財政轉(zhuǎn)型，現(xiàn)代社會公共產(chǎn)品的供給必需公共財政。構(gòu)建服務(wù)型政府是中國政府改革和發(fā)展的重要目標，而政府公共服務(wù)職能發(fā)揮所賴以建立的基礎(chǔ)就是公共財政的確立。公共財政因其內(nèi)在性質(zhì)和基本結(jié)構(gòu)，已不僅是一項經(jīng)濟制度，更是一項政治制度，當前，建設(shè)服務(wù)型政府必須立足于公共財政這一制度基礎(chǔ)。

公共財政；服務(wù)型政府；制度基礎(chǔ)

建設(shè)服務(wù)型政府是當前我國政府改革與發(fā)展的一個基本目標。在中國，與政府改革與經(jīng)濟發(fā)展進程相銜接的是財政體制的改革。從1994年分稅制改革和2002年所得稅收入分享改革以來，我國一直就在探索適應(yīng)市場經(jīng)濟運行機制的財政體制。隨著服務(wù)型政府制度體系的逐步成型與運作，規(guī)范、民主、公正、透明的公共財政體制的確立與完善就成為政府改革的一項重要內(nèi)容。因此，考察政府改革與公共財政的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，可成為探討服務(wù)型政府建設(shè)的有益嘗試。

一、現(xiàn)代國家的成長內(nèi)涵財政轉(zhuǎn)型

財政是國家的生命線，任何國家都必須獲取財政收入和分配財政收入以維系國家機器的正常運轉(zhuǎn)。不過，不同的國家形態(tài)其所形成和依賴的財政基礎(chǔ)是不同的，國家因社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和財政結(jié)構(gòu)而展現(xiàn)不同形態(tài)，同樣，國家也根據(jù)自身的需要通過維系、擴充和平衡自身的財政職能，進而不斷塑造財政的結(jié)構(gòu)和形態(tài)。可認為，財政與國家存在深刻且緊密的內(nèi)在聯(lián)系。

從西歐國家發(fā)展的歷程看，國家發(fā)展的深層次緊密內(nèi)涵著財政轉(zhuǎn)型。中世紀歐洲展現(xiàn)的是采邑莊園經(jīng)濟形態(tài)和封建領(lǐng)主的制度安排，在此經(jīng)濟政治形態(tài)下，國家的財政收入主要有兩個來源：一部分來自國王自己的領(lǐng)地，另一部分來自領(lǐng)主進貢以及司法收費方面的收入。由于此財政制度是封建農(nóng)業(yè)經(jīng)濟和君主專制的產(chǎn)物，因此財政的基本性質(zhì)是皇室或君主的私人財務(wù)（PrivateFinance），表現(xiàn)為皇室的財政與政府的公共財政合二為一?；镜奶卣魇牵海?）財政是以皇室或君主為主體的經(jīng)濟活動；（2）財政收入和支出的具體項目是皇室或君主家族及其仆人的消費、軍事戰(zhàn)爭；（3）政府的公共開支只是皇室或君主私人財務(wù)極少一部分。不過，17世紀以后，商品生產(chǎn)逐漸成為人類社會生產(chǎn)的普遍形式，市場經(jīng)濟開始逐步取代封建的莊園經(jīng)濟，最終確立其主導(dǎo)地位，上升為支配性的經(jīng)濟制度。國家形態(tài)也開始由領(lǐng)主莊園式的封建制國家向現(xiàn)代統(tǒng)一的民族國家轉(zhuǎn)變。在國家發(fā)展的進程中，隨著戰(zhàn)爭的高頻發(fā)生和人口規(guī)模的擴大，歐洲的君主們不斷受到財政危機和日益增加的債務(wù)的困擾，深層次的封建領(lǐng)主式的經(jīng)濟組織結(jié)構(gòu)和產(chǎn)權(quán)形態(tài)逐步發(fā)生變化。諾斯指出，具有分權(quán)式政治組織的封建結(jié)構(gòu)，等級制式的財務(wù)關(guān)系和以相對自給自足為特點的莊園式的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，隨著“經(jīng)濟活動的恢復(fù)，地方貿(mào)易和長途貿(mào)易的發(fā)展，城鎮(zhèn)的興起，手藝人產(chǎn)出的增加和貨幣經(jīng)濟的擴張，最后封建莊園結(jié)構(gòu)在饑荒、瘟疫和戰(zhàn)爭充斥的一個世紀中瓦解，而逐漸代之以較大的政治單位和一組其變化依君主和選民集團的談判實力而定的關(guān)于土地、勞動和資本的產(chǎn)權(quán)?！盵1]這時，君主與代表自由資本主義經(jīng)濟的新興資產(chǎn)階級之間就因國家的財政收入開支、新興階級的政治地位等討價還價，試圖達成新的契約，于是稅收應(yīng)運而生。

稅收的產(chǎn)生具有劃時代的意義，因為稅收表現(xiàn)為君主和新興資產(chǎn)階級之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的調(diào)整，其背后是國家與社會關(guān)系的重大變革。王紹光認為，從中世紀后期開始，國家開始到領(lǐng)地之外去尋找額外的收入來源，以稅收的方式將領(lǐng)地之外的其他財產(chǎn)所有者的財富的一部分轉(zhuǎn)化為國家財政收入。這就使得歐洲國家逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榱硪环N類型的財政國家——“稅收國家”。[2]稅收國家的形成過程，也就是國家調(diào)整財政結(jié)構(gòu)和財政形式的過程。財政結(jié)構(gòu)的調(diào)整主要財政收入的主要來源開始轉(zhuǎn)向新興的資產(chǎn)階級和商人、手工業(yè)階層；財政形式的調(diào)整主要是開始以稅收的形式由中央政府面向全國開始征收。這樣重大的調(diào)整是建立在產(chǎn)權(quán)關(guān)系的變革基礎(chǔ)之上的。諾斯認為：“17世紀歐洲那些合并而成的民族國家之所以有不同的經(jīng)濟增長率，其原因被認為在于每個國家已經(jīng)發(fā)展了的產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)。已確立的產(chǎn)權(quán)的類型，乃是每個民族國家發(fā)展的特殊道路的產(chǎn)物。政府和它的國民在擴大國家的稅收權(quán)方面的相互作用特別重要。”[3]一定意義上，政府和國民在稅收方面的相互作用和相互妥協(xié)意味著歐洲民族國家的逐步形成。蒂利分析到：“在更小的規(guī)模上，騎士、金融家、市政官員、地主、農(nóng)民、工匠和其他成員的反抗和合作，從長遠的觀點看，創(chuàng)造了或重新創(chuàng)造了國家結(jié)構(gòu)。”[4]從封建領(lǐng)主國家向現(xiàn)代民族國家的轉(zhuǎn)變內(nèi)涵著財政的轉(zhuǎn)型，也就是由私人財務(wù)轉(zhuǎn)向稅收財政，其深層次原因是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和產(chǎn)權(quán)關(guān)系的變革，而直接的原因是國家因用于公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需要。因為新興的資產(chǎn)階層、手工業(yè)階層和農(nóng)民階層對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需求日益擴大，并且不斷以制度化的形式向國家提出要求。這種稅收財政的基本特征是：（1）稅收財政是以國家為主體的經(jīng)濟活動和分配活動；（2）財政收入主要是向流動性商品（資產(chǎn)）、國內(nèi)貿(mào)易和勞動收入征稅，財政支出主要用于提供公共服務(wù)、保障社會；（3）表現(xiàn)為公眾（主要通過議會）用公共預(yù)算的手段來管理政府。因此可認為，在封建領(lǐng)主國家向現(xiàn)代民族國家的發(fā)展過程中，財政也由私人財務(wù)逐步轉(zhuǎn)型為稅收財政，更重要的是，這種稅收財政就是現(xiàn)代公共財政的原發(fā)雛形和基本框架。

二、公共產(chǎn)品供給的基礎(chǔ)在于公共財政

公共財政形成與確立的根本原因是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和產(chǎn)權(quán)關(guān)系的變革，具體說就是由市場經(jīng)濟的的發(fā)展而引起的政府職能的調(diào)整，政府職能調(diào)整的方向就是以提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為主。政府職能的調(diào)整是公共財政確立的前提，而公共財政又是政府提供公共產(chǎn)品的物質(zhì)基礎(chǔ)。在市場經(jīng)濟發(fā)展和現(xiàn)代政府管理的互動中，政府對經(jīng)濟的干預(yù)和調(diào)節(jié)時通過財政手段來實現(xiàn)的，市場這只“看不見的手”與財政這只“看得見的手”是一起發(fā)生作用。公共財政創(chuàng)始人馬斯格雷夫指出，市場與財政雖然各自存在一些問題，但是這兩種模式對于社會秩序是必不可少而且是相互補充的。公共財政對經(jīng)濟干預(yù)或影響作用不僅包括資源配置達到帕累托狀態(tài)，更為重要的是在實現(xiàn)分配公平、個人權(quán)利的平衡以及建立在有意義的自由理念基礎(chǔ)上的義務(wù)。[5]當政府以公共財政的手段配置資源、保障社會之時，其實質(zhì)在一定意義上就是政府職能已發(fā)生轉(zhuǎn)換和調(diào)整。一般來說，政府職能主要有經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)等四大方面。政府職能的各個方面在不同的歷史時期、不同的國家形態(tài)下，發(fā)上作用的重心和發(fā)揮的程度是不同的。在四項職能中，“公共服務(wù)是現(xiàn)代政府的主要職能，而且從根本上說，經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管和社會管理的最終落腳點也在于為社會和公眾提供服務(wù)”。[6]而政府的主要職能落腳到為社會和公眾提供服務(wù)時，政府主要的產(chǎn)品就是公共產(chǎn)品，這也正是公共服務(wù)型政府的精髓所在。公共服務(wù)型政府建設(shè)的首要目的是服務(wù)于市場經(jīng)濟，維護市場公共秩序，因此政府的首要職能是提供維護性公共服務(wù)，包括市場秩序、公民權(quán)利和產(chǎn)權(quán)、國家安全和社會安全等。同時，政府在公民和社會本位的理念下，為彌補純粹市場的失靈，政府的公共服務(wù)職能被提升到更高位置，因而須提供教育公共服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)、社會保障公共服務(wù)等為主體社會性公共服務(wù)。不過，政府在提供所有這些公共產(chǎn)品時，基礎(chǔ)是要獲得財政資源的穩(wěn)定支持和有效供給。馬斯格雷夫在論述公共財政的本質(zhì)時就指出，履行國家職能需要財政資源，財政資源提供的方式?jīng)Q定了個人與國家的關(guān)系，也決定了政府的基本職能和方位。毫不夸張地說，政府所有的職能、生產(chǎn)的所有公共產(chǎn)品都是以財政活動為基礎(chǔ)的。

近年來，構(gòu)建公共服務(wù)型政府成為中國政府建設(shè)和政府發(fā)展的重要目標，公共服務(wù)型政府構(gòu)建的依據(jù)就是政府公共職能的發(fā)揮，而政府公共服務(wù)職能發(fā)揮所賴以建立的基礎(chǔ)就是公共財政的確立。現(xiàn)代政府理論已說明，不管政府的價值理念和道德理想有多么高遠，但是作為其存在的最基本理由，便是它作為公共機構(gòu)的最基本職責(zé)——組織和執(zhí)行公共產(chǎn)品的供給。我國的改革開放已經(jīng)經(jīng)歷了三十年的歷程，但在計劃經(jīng)濟體制下形成的政府辦事業(yè)、政府管事業(yè)、政府養(yǎng)事業(yè)和條塊分割、重復(fù)建設(shè)的基本格局并沒有完全打破，帶來的一個明顯弊端就是公共服務(wù)制度滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展，公共產(chǎn)品的供給不能滿足社會和公眾的需求。公共產(chǎn)品供給不足主要表現(xiàn)為公共資源配置的不均衡，而形成資源配置不均衡的一個主要原因就是基于改革初期形成的“經(jīng)濟建設(shè)型財政”，“經(jīng)濟建設(shè)型財政”在改革的相當長一段時期內(nèi)，是有效且合理的，然而，在公眾利益需求不斷擴大、社會權(quán)利不斷擴大、市場經(jīng)濟運行逐步規(guī)范的今天，這樣的財政體制其弊端逐步擴大。主要表現(xiàn)在：（1）中央與地方權(quán)責(zé)不明確?；诜侄愔扑纬傻闹醒胝c地方政府的事權(quán)及相應(yīng)的支出責(zé)任范圍缺乏科學(xué)合理的界定，導(dǎo)致事權(quán)與財權(quán)的分離，其直接的后果造成很多本該由中央政府負責(zé)的卻轉(zhuǎn)移給了地方政府。（2）地方公共財政資源不足。在現(xiàn)有財政體制下，稅收返還還是中央政府對地方政府進行公關(guān)資源配置的主要方式，一般性轉(zhuǎn)移支付的比例還很低，在實際中，農(nóng)村公共物品的供給基本上由農(nóng)村集體性組織提供，而城市則由地方政府供給，使得地方政府責(zé)任重重但財力明顯不足。（3）財政支出結(jié)構(gòu)不夠科學(xué)?，F(xiàn)階段，財政資金在一定程度上存在著對民間資金的“擠出效應(yīng)”，國有銀行和大量國有上市公司壟斷了金融資源，民營企業(yè)難以得到足夠的資金發(fā)展，這造成整個社會效率不高，經(jīng)濟有增長無發(fā)展的情況。[7]（4）財政支出管理不健全。這主要體現(xiàn)在地方政府財政，地方財政支出的主要依據(jù)因種種主客觀因素是地方主要領(lǐng)導(dǎo)人的個人決斷，而非規(guī)范性和法律性的程序，同時地方人大對政府預(yù)算管理和監(jiān)督的力度一直萎靡不強，致使地方財政支出重心并不能真正轉(zhuǎn)移到公共產(chǎn)品的供給上。因此，基于社會和公眾對公共產(chǎn)品的需求擴大而建構(gòu)的公共服務(wù)型政府，客觀上要求“經(jīng)濟建設(shè)型財政”轉(zhuǎn)向“公共財政”。

三、公共財政的性質(zhì)與結(jié)構(gòu)

公共財政是建立在市場經(jīng)濟基礎(chǔ)之上的，在市場經(jīng)濟制度和民主政治制度下，公共財政所建構(gòu)的政府與公民的關(guān)系已不是剛性的簡單的統(tǒng)治與被統(tǒng)治的關(guān)系，而是一種特殊的交易關(guān)系：政府向公民提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，公民則向政府納稅。在二者的關(guān)系中，公民的利益保護和權(quán)利實現(xiàn)是最終落腳點，公民的整體利益和基本權(quán)利就體現(xiàn)在政府所提供的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量、社會公平與正義上；公民整體與政府之間是一種雇主與雇傭之間的關(guān)系，政府通過稅收獲得的財政收入必須通過國家預(yù)算用在公共產(chǎn)品的提供與服務(wù)上。政府與公民的這種關(guān)系是由公共財政的性質(zhì)所決定的，因為“公共財政是與市場經(jīng)濟共存的一種財政制度，是為市場和社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的財政，是為納稅人和所有的公民服務(wù)的財政，是非贏利性的財政，是民主的和法治化的財政，是強調(diào)社會公正的財政”[8]。概括起來，公共財政的性質(zhì)最主要有四：一是公共服務(wù)性，就是政府的財政收入必須是向公民提供公共產(chǎn)品，創(chuàng)造公平和正義的公共服務(wù)，這需要政府轉(zhuǎn)變職能，樹立公共行政的精神；二是可持續(xù)性，就是政府財政要有能力不斷地為市場創(chuàng)造發(fā)展的條件，不斷地為公民提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，這需要政府調(diào)整權(quán)力結(jié)構(gòu)，不斷提高治理和服務(wù)的能力；三是可監(jiān)督性，就是政府的財政收入和支出必須接受納稅人和相應(yīng)國家制度機構(gòu)的監(jiān)督，這需要政府確立合理的預(yù)算制度，主動向納稅人和監(jiān)督機構(gòu)公開財政預(yù)算，提高政府的透明度。四是“限政性”，公共財政的本質(zhì)其實是對政府的財政收支加以制度性限制的政治安排，因此公共財政就構(gòu)成了現(xiàn)代憲政民主建設(shè)的基本內(nèi)容之一。一定意義上說，沒有公共財政的現(xiàn)代規(guī)則和制度建設(shè)，就沒有現(xiàn)代憲政民主，現(xiàn)代民族國家就無法真正扎根。

在現(xiàn)代國家，公共財政不僅僅是一個經(jīng)濟制度，它更是一個政治制度。因為“公共財政從來都不是單純的經(jīng)濟問題，它通常是政治和經(jīng)濟、政府與社會的交織點”。[9]“國家財政權(quán)是國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中最根本性的生存保障權(quán)，是國民財產(chǎn)權(quán)的讓渡?！盵10]在政治和經(jīng)濟的相互作用中，公共財政其實就是公共權(quán)力與個體權(quán)利博弈的產(chǎn)物，也是調(diào)節(jié)、聯(lián)系政府與市場的中介和穩(wěn)定器。

基于公共財政的基本性質(zhì)，公共財政的框架結(jié)構(gòu)大致由四個體系構(gòu)成。一是以稅收收入為主體的財政收入體系。它包括兩大類：一類是貨幣形態(tài)收人，即原來口徑的預(yù)算內(nèi)外資金的收人；另一類是資源形態(tài)收人，即政府擁有的資源以及歷年政府投人形成的有形資產(chǎn)與無形資產(chǎn)的變現(xiàn)收人，這兩類收入應(yīng)當全部納入財政收入管理的范圍。這里面主要的問題是要取消各種形式的不合理、不合法的行政收費；對不體現(xiàn)政府職能的收費，轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費，并依法征稅；對合理合法的收費，通過實行徹底的“收支兩條線”管理，逐步納入預(yù)算，實行規(guī)范管理。二是以公共支出為重點的財政支出體系。公共財政必須真正滿足社會發(fā)展和公共性的民生需求。因此財政支出的主體不應(yīng)是行政管理費和生產(chǎn)建設(shè)投資，而應(yīng)是社會發(fā)展和公民民生的公共產(chǎn)品。這些公共產(chǎn)品主要包括國家在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、居民住房、公共交通、公共文化娛樂、大眾體育、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)科技、勞務(wù)培訓(xùn)等方面的財政支出。三是法制化、規(guī)范化、科學(xué)化的財政監(jiān)督管理體系。財政資金來自納稅人，納稅人當然也應(yīng)享有對于財政資金的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，因此必須建立財政資金申請、審核、撥付、執(zhí)行、績效評估相結(jié)合的跟蹤反饋機制；現(xiàn)代財政管理的框架必須建立在法制的基礎(chǔ)上，完善的管理框架結(jié)構(gòu)應(yīng)包括會計法律體系、稅收法律體系和預(yù)算法律體系。四是多種財政政策綜合運用的宏觀調(diào)控體系。通過財政分配規(guī)模、投資、公債、稅收、轉(zhuǎn)移支付、政府補貼等手段和政策，在宏觀上對市場進行間接調(diào)控，調(diào)節(jié)社會總需求和總供給，保持國民經(jīng)濟穩(wěn)定持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

四、立足公共財政建設(shè)服務(wù)型政府

合格的服務(wù)型政府必須是一個公正、公平、透明、廉潔和高效的政府，也必須是一個實施公共財政的政府，也就是說建設(shè)服務(wù)型政府必須立足于公共財政。從目前財政體制來看，可考慮以下幾點：（一）完善分稅制管理體制，規(guī)范政府間財政分配關(guān)系?！耙粋€規(guī)范的政府間財政權(quán)責(zé)關(guān)系應(yīng)該建立在這樣的基礎(chǔ)上，一方面中央政府財政承認并尊重地方政府財政自主權(quán)，另一方面地方政府的財政活動只能限于其自主權(quán)所能允許的范圍內(nèi)。”[11]首先要合理界定各級政府的財權(quán)、事權(quán)范圍和財政支出責(zé)任，根據(jù)各級政府的財政支出責(zé)任劃分收入范圍以及收入分布結(jié)構(gòu)，合理劃分省以下各級政府財政收入，確保各級政府，特別是縣、鄉(xiāng)一級承擔(dān)的事權(quán)有相應(yīng)的財力保障。其次是逐步擴大“省直管縣”的范圍，可進一步完善和逐步鋪開，省級財政在體制補助、稅收返還、轉(zhuǎn)移支付、財政結(jié)算、專項補助、資金調(diào)度等方面充分保證縣級財政在財權(quán)與事權(quán)上的統(tǒng)一。再次是推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革，推行“鄉(xiāng)財縣管”管理方式，在保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金所有權(quán)和使用權(quán)、財務(wù)審批權(quán)不變的情況下，采取“預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”的管理模式。（二）建立規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。這里的關(guān)鍵有兩點，一是中央政府應(yīng)承擔(dān)起全國性的、具有范圍規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)的公共服務(wù)的職能；二是進一步整合專項轉(zhuǎn)移支付，完善專項轉(zhuǎn)移支付分配、使用、績效評價全過程的監(jiān)管制度。（三）優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，提高公共消費品支出在政府支出中的比重。優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)主要是要逐步減少對競爭性領(lǐng)域的資金供給，加大對公共事務(wù)活動的資金保障力度。同時，縮小政府自身消費，提高政府服務(wù)效率。（四）確立科學(xué)的預(yù)算制度，完善財政管理監(jiān)督體系。這里關(guān)鍵是搞好各級人大預(yù)算審查監(jiān)督工作，從制度上為規(guī)范政府預(yù)算行為和減少預(yù)算隨意性，增強人大預(yù)算審查監(jiān)督的約束力，把預(yù)算編制、執(zhí)行置于“陽光”之下。（五）樹立法律的權(quán)威性，確保公共財政的體制結(jié)構(gòu)有效運行?！皹淞⒑蛯嵺`依法治國理念，從‘依法’的角度講，最重要的是維護法律權(quán)威。”[12]公共財政是以法律而不是行政手段為基礎(chǔ)來確立政府間財政關(guān)系的，因此必須樹立法律的權(quán)威性，把各級政府的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任都用法律的形式制度化，確保財政運行建立在嚴密的法規(guī)制度之下，確保公共財政的體制結(jié)構(gòu)在實踐中切實運行。

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A

1009-3605（2010）03-0013-04

*本文系2008年湖南省社會科學(xué)規(guī)劃課題《構(gòu)建公共服務(wù)型政府研究》[編號：08ybb052]階段性成果。

2010-03-12

王海峰，男，湖北黃岡人，中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院黨建教研部講師、政治學(xué)博士，主要研究方向：中國政治與當代中國政府。

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