沈維鳳，曹威偉，楊 柳

（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)，湖南 長(zhǎng)沙 410128）

縱觀(guān)世界，無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家，還是發(fā)展中國(guó)家，在工業(yè)化和城市化的發(fā)展過(guò)程中，都曾出現(xiàn)過(guò)或正在出現(xiàn)工業(yè)化和城市化發(fā)展迅速，而農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展相對(duì)落后，呈現(xiàn)城鄉(xiāng)差距的現(xiàn)象。我國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，目前城鄉(xiāng)差距很大，且有繼續(xù)擴(kuò)大的趨勢(shì)。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大趨勢(shì)，已成為黨和國(guó)家高度關(guān)注的一項(xiàng)歷史重任。筆者將以我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展差距產(chǎn)生的原因?yàn)榫€(xiàn)索，探討社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的地位與作用。

1 我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展差距產(chǎn)生的原因

我國(guó)城鄉(xiāng)差距產(chǎn)生的原因源于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的形成。城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)是指由城市現(xiàn)代工業(yè)和農(nóng)村傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)構(gòu)成的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，以及由一系列制度安排所形成的相互分割的城市社會(huì)和農(nóng)村社會(huì)構(gòu)成的社會(huì)形態(tài)。

1.1 我國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的形成

建國(guó)初期迫于復(fù)雜的國(guó)際形勢(shì)，我國(guó)選擇了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。但由于當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平十分低下，工業(yè)底子薄，技術(shù)落后，資金嚴(yán)重匱乏，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占有重要地位的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率又不高，抵抗自然災(zāi)害的能力弱小，支持工化的能力有限。在這樣的經(jīng)濟(jì)背景條件下，為保證優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，政府出臺(tái)了一系列的“城市偏向”調(diào)控政策：①實(shí)行糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)，控制了農(nóng)業(yè)的產(chǎn)出與交換；②財(cái)政上削減農(nóng)業(yè)預(yù)算，“取多予少”，嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；③金融上限制農(nóng)業(yè)貸款，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展舉步維艱；④實(shí)行“工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差”，不平等交換轉(zhuǎn)移了農(nóng)民創(chuàng)造的部分價(jià)值；⑤低價(jià)征用農(nóng)民土地，減少了農(nóng)民的土地價(jià)差收益等。這些重工輕農(nóng)、重城輕鄉(xiāng)政策的出臺(tái)是導(dǎo)致我國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)形成的政策性原因，也是主要原因。

1.2 我國(guó)城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的形成

1958年我國(guó)頒布了《中華人民共和國(guó)戶(hù)口登記條例》，將城鄉(xiāng)居民劃分為城市戶(hù)口和農(nóng)村戶(hù)口，形成了嚴(yán)格的城鄉(xiāng)居民二元戶(hù)籍管理制度。戶(hù)籍管理制度的作用主要是便于進(jìn)行人口統(tǒng)計(jì)、社會(huì)治安維護(hù)等社會(huì)管理工作。但伴隨城鄉(xiāng)居民二元戶(hù)籍管理制度的制定和實(shí)施，也同時(shí)產(chǎn)生了城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)：①把城鄉(xiāng)居民分割為社會(huì)地位、發(fā)展機(jī)會(huì)均不平等的兩個(gè)社會(huì)集團(tuán)，把農(nóng)民嚴(yán)嚴(yán)實(shí)實(shí)地困在農(nóng)村，只能務(wù)農(nóng)，不得遷入城市，既便是農(nóng)村婦女嫁入了城市也辦不到城市戶(hù)口，找不到工作，只能做“半邊戶(hù)”；②形成了社會(huì)福利分配不公的機(jī)制，持有城市戶(hù)口的居民可以享受商品糧供應(yīng)、副食福利、就業(yè)保障、公費(fèi)醫(yī)療、住房福利、子女教育、豐富的文娛生活、退休保障等一系列社會(huì)福利，而持有農(nóng)村戶(hù)口的居民卻享受不到城市居民所享受的這些社會(huì)福利。因此，城鄉(xiāng)居民二元戶(hù)籍管理制度是形成我國(guó)城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的主要原因。

由于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的形成，嚴(yán)重影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)差距的產(chǎn)生。改革開(kāi)放以后，因“城市偏向”政策的延續(xù)，以及市場(chǎng)化對(duì)弱質(zhì)農(nóng)業(yè)的不公正轉(zhuǎn)移，出現(xiàn)了“馬太效應(yīng)”，使得我國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距呈現(xiàn)加速擴(kuò)大的趨勢(shì)。

2 政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的地位

從我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展差距產(chǎn)生的原因中不難看出，政府在二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的形成中起了主要作用。單一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制是我國(guó)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)形成的經(jīng)濟(jì)背景條件。隨著改革開(kāi)放的不斷深入，我國(guó)已建立起社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，形成了公有與私有等多種經(jīng)濟(jì)成分共存的經(jīng)濟(jì)背景條件。在這樣的經(jīng)濟(jì)背景條件下，政府與市場(chǎng)將共同作用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。因此，在多種經(jīng)濟(jì)成分共存的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景條件下，深入研究政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的地位時(shí)，就必須將政府與市場(chǎng)一并進(jìn)行研究。

2.1 政府與市場(chǎng)的關(guān)系

政府與市場(chǎng)的關(guān)系是辨證統(tǒng)一的關(guān)系，共同作用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，但在不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段其作用的范圍與效率各有不同。因此，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，必須正確處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。否則極易出現(xiàn)市場(chǎng)和政府失靈的現(xiàn)象。①市場(chǎng)失靈。市場(chǎng)遵循價(jià)值規(guī)律，在資源配置中起基礎(chǔ)性作用。但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律自身同時(shí)也存在弱點(diǎn)，即市場(chǎng)失靈。市場(chǎng)失靈主要是因公共產(chǎn)品供給失衡、壟斷、外部影響、非對(duì)稱(chēng)信息等因素引起的，例如：公共產(chǎn)品的供給是市場(chǎng)難以解決的。解決市場(chǎng)失靈問(wèn)題還需政府干預(yù)。②政府失靈。政府可制定各種政策，采取各種措施來(lái)解決市場(chǎng)不能解決的問(wèn)題，但政府也會(huì)失靈。政府失靈是指政府的活動(dòng)或干預(yù)措施缺乏效率，例如：公共產(chǎn)品供給失衡、干預(yù)過(guò)度或干預(yù)不足、官僚主義和腐敗滋生、政策制定和執(zhí)行的偏差等。因此，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過(guò)程中，既要準(zhǔn)確把握政府與市場(chǎng)的關(guān)系，又要準(zhǔn)確把握政府自身的作用力度與范圍，防止出現(xiàn)“越位”、“錯(cuò)位”和“缺位”的現(xiàn)象。

2.2 政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的地位

目前，我國(guó)市場(chǎng)機(jī)制還不夠完善，市場(chǎng)化水平還比較低，如生產(chǎn)、流通、消費(fèi)領(lǐng)域市場(chǎng)發(fā)展不平衡，存在地區(qū)市場(chǎng)發(fā)展差異，尤其是城鄉(xiāng)市場(chǎng)發(fā)展差異更大，地方保護(hù)主義嚴(yán)重等，其市場(chǎng)地位尚未得到國(guó)際社會(huì)的廣泛認(rèn)可。因此，市場(chǎng)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中還處于輔助地位，不能起主導(dǎo)作用。

政府是形成二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)生城鄉(xiāng)發(fā)展差距的主要推動(dòng)者，阻礙城鄉(xiāng)發(fā)展的許多問(wèn)題存在于政府自身，如戶(hù)籍管理制度改革的問(wèn)題、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品的供給問(wèn)題、解決行業(yè)壟斷的問(wèn)題等。這些都需從政府自身做起。

上述狀況決定了政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)差距的過(guò)程中仍將處于十分重要的主導(dǎo)地位，仍將發(fā)揮主要作用，而市場(chǎng)將處于不可替代的輔助地位。但隨著我國(guó)市場(chǎng)機(jī)制的不斷完善，政府將會(huì)逐步轉(zhuǎn)變職能，退出主導(dǎo)地位而處于服務(wù)地位。

3 政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的作用

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，就是要建立公正公平的一元經(jīng)濟(jì)社會(huì)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素合理配置，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)利益，消除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)差別。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中，政府應(yīng)發(fā)揮重要作用。

3.1 發(fā)揮城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃作用

在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過(guò)程中，政府首先要做好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提供科學(xué)的指導(dǎo)和可操作的發(fā)展藍(lán)圖，從根本上轉(zhuǎn)變“城市偏向”的理念，通過(guò)統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)資源、確定產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)等形式，對(duì)如何縮小城鄉(xiāng)差別，促進(jìn)農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)的統(tǒng)籌規(guī)劃，以防止在工業(yè)化發(fā)展中期出現(xiàn)城鄉(xiāng)過(guò)度分化。但這種統(tǒng)籌不應(yīng)等同于過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的指令性計(jì)劃，而應(yīng)采用符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律要求的調(diào)控手段，通過(guò)國(guó)家的宏觀(guān)調(diào)控和政策的引導(dǎo)來(lái)實(shí)現(xiàn)。

3.2 發(fā)揮統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給作用

公共產(chǎn)品的供給是市場(chǎng)難以承擔(dān)的社會(huì)重責(zé)，因此政府要統(tǒng)籌好城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給：①政府要承擔(dān)起各種基礎(chǔ)設(shè)施的供給，如道路、交通、供水、供電、通信等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，特別是在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，應(yīng)把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向農(nóng)村，把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)向農(nóng)村延伸，大幅度增加以改善農(nóng)民基本生產(chǎn)條件和生活質(zhì)量為重點(diǎn)的農(nóng)村中小型公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，加快改善農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的硬環(huán)境；②政府要承擔(dān)起教育、衛(wèi)生、文化、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給。由于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)“重城輕鄉(xiāng)”思想的指導(dǎo)，公共產(chǎn)品供給方面城鄉(xiāng)差距懸殊，因此政府應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村的傾斜，加快縮小公共產(chǎn)品供給的城鄉(xiāng)差別。

3.3 發(fā)揮統(tǒng)一城鄉(xiāng)國(guó)民待遇作用

產(chǎn)生城鄉(xiāng)居民待遇不公的體制性原因是城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍管理制度的實(shí)施。因此，應(yīng)逐步取消城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍管理制度，實(shí)行統(tǒng)一的“中華人民共和國(guó)居民戶(hù)口”，使廣大農(nóng)村居民與城市居民享受同等的社會(huì)地位與發(fā)展機(jī)會(huì)；建立城鄉(xiāng)一體、同工同酬的全國(guó)統(tǒng)一的勞動(dòng)力大市場(chǎng)，形成合理的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力自由遷移和自由競(jìng)爭(zhēng)就業(yè)的機(jī)制。這也是加快城市化發(fā)展的必然要求。

3.4 發(fā)揮統(tǒng)籌城鄉(xiāng)財(cái)政調(diào)控作用

我國(guó)目前仍是農(nóng)業(yè)大國(guó)，國(guó)情決定了政府是農(nóng)業(yè)投入的主渠道，因此，政府要切實(shí)轉(zhuǎn)變“城市偏向”、“重工輕農(nóng)”、“取多予少”的觀(guān)念，確立“以工輔農(nóng)”、“以城補(bǔ)鄉(xiāng)”、“予多取少”的觀(guān)念，充分發(fā)揮財(cái)政調(diào)控作用。①要加大對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科研和農(nóng)民培訓(xùn)等方面的投入，逐步減少對(duì)流通環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼，建立起對(duì)農(nóng)民收入的直接補(bǔ)貼制度；②積極推進(jìn)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)改革，增加信貸資金對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，增加農(nóng)業(yè)中、長(zhǎng)期投入比重，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。

3.5 發(fā)揮統(tǒng)籌城鄉(xiāng)市場(chǎng)建設(shè)作用

農(nóng)村是我國(guó)的巨大市場(chǎng)，消費(fèi)群體眾多，消費(fèi)需求大。然而，在市場(chǎng)體系建設(shè)方面農(nóng)村卻遠(yuǎn)落后于城市，農(nóng)村居民消費(fèi)能力也遠(yuǎn)低于城市居民。因此，應(yīng)充分發(fā)揮政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)市場(chǎng)建設(shè)中的作用。①建設(shè)好城鄉(xiāng)融合的市場(chǎng)體系，根據(jù)城鄉(xiāng)之間客觀(guān)上存在的環(huán)境、生產(chǎn)和生活方式的差異，建立和完善農(nóng)村資源要素市場(chǎng)，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工與流通市場(chǎng)，農(nóng)村居民消費(fèi)市場(chǎng)等，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)市場(chǎng)大流通；②做好農(nóng)村市場(chǎng)建設(shè)規(guī)劃，完善農(nóng)村市場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)體系布局，與城市市場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)體系對(duì)接，保證城鄉(xiāng)市場(chǎng)流通渠道的暢通；③加強(qiáng)農(nóng)村市場(chǎng)主體培育，努力提高農(nóng)民可支配收入，不斷提高農(nóng)民的消費(fèi)水平。

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