麻若鵬,金春林,宋耀軍,田文華

我國在經(jīng)歷了 SARS危機的考驗后,公共衛(wèi)生體系的建設和突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應對能力有了大幅提高,其中一項顯著改變就是國家對于公共衛(wèi)生的投入加大,各級疾病預防控制體系取得了前所未有的發(fā)展。在科學應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的各項措施中,充足高效的經(jīng)費保障是其他一切活動的前提和基礎。本文分析了我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急經(jīng)費保障過程中存在的問題,并提出相關政策建議。

1 我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急經(jīng)費保障存在的問題

我國幅員遼闊,公共衛(wèi)生事件頻發(fā),應對資金投入巨大。以 2003年防治非典型肺炎(SARS)為例,各級財政共花費了150億元,其中中央財政支出 42億元,地方財政支出 108億元[1],同期由全國民政系統(tǒng)接收的捐贈款累計達 30.1億元[2]。SARS危機后,國家投入大量資金,公共衛(wèi)生體系建設日趨成熟。2003～2005年,中央財政安排了 92億元公共衛(wèi)生專項資金,用于支持突發(fā)公共衛(wèi)生事件醫(yī)療救治體系、疾病信息網(wǎng)絡體系、衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督體系、疾病預防控制體系和重大疾病預防控制工作;2006年,又安排 51億元專項資金支持公共衛(wèi)生體系建設[3]。面對各種突發(fā)公共衛(wèi)生事件,我們習慣于舉全國之力應對,在大規(guī)模的投入下,也暴露出了應急經(jīng)費運行體制上存在著籌資渠道單一、無明確保障標準、監(jiān)督評價不力、體制不暢、無系統(tǒng)和科學的研究論證等問題。

1.1 國家對公共衛(wèi)生事業(yè)的長期整體投入不足 我國實行的是分級財政體制,地方的醫(yī)療衛(wèi)生經(jīng)費列入地方預算,由于地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平存在很大差距,不少落后地區(qū)缺乏發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的基本能力。清華大學危機管理研究中心SARS危機應急課題組提出,由于經(jīng)費不足,缺乏應對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的專業(yè)隊伍和先進設備,專業(yè)實驗室建設落后,導致對SARS疫情的早期診斷和處理不及時[4]。

1.2 流量式管理、年度結余為零的總預備費模式不適合目前的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理需要 我國現(xiàn)行財政預算按照歷年編制,1月 1日預算執(zhí)行開始,到 12月 31日預算執(zhí)行結束,但預算資金實際執(zhí)行卻以每年的人大會議為周期(當年 3月至次年 3月),加之財政審批的時間較長(一般30 d內財政部批復中央有關各部門預算,15 d后中央各部門批復所屬單位預算),導致 2003年 SARS開始流行時各地正處于一年中資金最短缺的時候,由此產生醫(yī)院、防疫機構在應對初期經(jīng)費使用上捉襟見肘[5],影響了 SARS防治效率。應急財政資金總體上準備不足還會導致一有突發(fā)事件,就要全面調整預算,不利于財政運行的穩(wěn)定,并且由此帶來很高的操作成本。

1.3 應急經(jīng)費規(guī)范化管理程度不高 如何使用和分配應急經(jīng)費尚缺乏科學的統(tǒng)計支持、用款計劃、完善的監(jiān)督機制和效益評價機制,導致救災資金變成普惠資金,急需與浪費并存,各地政府轉移支付攀比的現(xiàn)象時有發(fā)生(SARS防治后期,部分地區(qū)出現(xiàn)了過度使用消毒劑等矯枉過正的現(xiàn)象)。

1.4 籌資渠道單一,缺乏有效的風險分攤機制 在歷次應急處理中,過度依賴中央財政資金,在政府與社會之間缺乏有效的風險分攤機制。目前我國民間捐助渠道有限,僅限于民政部門、紅十字會、中華慈善總會等,在社會捐助基金的管理、使用等方面的法規(guī)還有待進一步完善。

1.5 缺乏一個高效的執(zhí)行機構合理使用和分配應急經(jīng)費

公共衛(wèi)生突發(fā)事件應對必須是包括公共衛(wèi)生、突發(fā)事件管理、執(zhí)法、醫(yī)療服務和第一現(xiàn)場應對人員(消防、救護)等在內的多領域聯(lián)合協(xié)作。衛(wèi)生部領導下的國家疾病預防和控制中心(CDC)負有指導建立國家公共衛(wèi)生監(jiān)測系統(tǒng),參與和指導地方處理重大疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件,建立國家重大疾病暴發(fā)應急反應系統(tǒng)的職責。但目前卻沒有任何法律規(guī)定其有全國范圍內的人、財、物調撥權,因而只能借助于處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件成立的臨時指揮機構,這往往造成對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應對緩慢。

1.6 缺乏對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急保障經(jīng)費的專門研究文獻?資料表明?,我國關于突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急保障經(jīng)費的研究起步于 SARS防治事件后。以往的有關研究,多集中在突發(fā)公共衛(wèi)生事件防范、預備、應對、恢復等動態(tài)過程,而對應急的法律體系、危機管理機制、公眾支持體系、應急資金保障等靜態(tài)系統(tǒng)的研究相對比較薄弱[6]。從公共衛(wèi)生財政投入方面看,各種研究和制度預案大都停留在宏觀政策層面,呼吁政府提高認識、明確責任、增加投入,而在如何改進現(xiàn)有撥款方式以優(yōu)化資源配置、促進服務效率等方面卻很少涉及,也并沒有明確各級財政的具體職責,沒有制定操作性較強的具體措施。

2 相關建議及對策

從以上分析不難看出,及時高效的應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件,從組織機構建立到藥品器械保障、人員救治、現(xiàn)場處置,以及專業(yè)技術人員的培訓和補助,都依賴于應急經(jīng)費的合理使用,因此,建立反應迅速、運轉高效、保障有力的應急經(jīng)費保障機制意義重大。

2.1 加大對突發(fā)公共衛(wèi)生事件事前預防性的財政投入 政府在構建應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的投入機制時,應重點突出日常性的投入,保持長期、穩(wěn)定的投入比例。盡快完善事前基礎設施建設,減輕事后投入的財政壓力,降低危機管理投入的總成本。

2.2 加強預算法制化制度,變預備費的流量式管理為基金積累式管理 實行三年期滾動式基金預算,足額提取預備費,將財政預備費提高到預算法規(guī)定的預算總額的 3 %,上一年結余的預備費劃入本年度突發(fā)事件預備基金。

2.3 豐富應急經(jīng)費投入手段,建立多元化籌資渠道 堅持政府主導,動員社會參與,發(fā)揮醫(yī)療保險的作用,管好用好捐贈資金。通過運用保險機制,財政對保費、巨災保險基金提供補貼,可以充分發(fā)揮財政投入的放大效應,從而滿足快速恢復生產生活的資金需求,并可提高全社會的風險管理意識[7]。同時,作為應急經(jīng)費的有益補充,可采取發(fā)行國債、銀行透支等措施。爭取國際捐助方面,要積極探索和WHO、世界銀行等國際組織開展合作,吸收多邊貸款、贈款,加強國內應急體系和應急支援保障力量的建設[8]。

2.4 明確應急資金的投向與使用標準 從立項到驗收,對應急資金的使用進行多部門(財政部門、衛(wèi)生部門、審計部門、社會監(jiān)督)全過程的審計監(jiān)督。依照 SARS防治資金的具體使用情況,可以規(guī)定公共衛(wèi)生體制、機構的建設,相關科研攻關、公共服務人員的工資和補助,社會弱勢群體的防治費用由國家完全承擔;由政府行為造成的費用,如醫(yī)學隔離所需的資金,個人或團體的損失由政府通過撥款、稅收等方式進行補貼;醫(yī)療機構、防治所需藥品、醫(yī)療器械及相關物資的生產企業(yè)由政府給予政策扶持,靠經(jīng)濟實體自身運作解決;各類保險承擔的治療費用由醫(yī)療保險機構分擔;社會捐助、慈善捐款的專項資金做到?？顚Ｓ谩?/p>

2.5 明確各應對主體職責,按照突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急響應級別研究經(jīng)費分級使用標準 政府、社會組織和個人在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對中各負其責,突出強調政府承擔組織者、領導者和投資主體的責任[9]。合理劃分中央、地方各級政府間的支出責任,以法規(guī)的形式明確各級財政在應對突發(fā)事件時的責任范圍,形成具有較強針對性、實用性和可操作性的各級財政應急經(jīng)費保障預案,作為準備和應對的行動指南。

2007年 8月 30日,全國人大通過了《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》,使突發(fā)事件的應對上升到法律高度,其中第三十一條、三十四條、三十五條都涉及到了應急經(jīng)費問題。SARS危機后,很多地區(qū)也相應出臺了突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案和財政保障預案。如《上海市突發(fā)公共衛(wèi)生事件專項應急預案》規(guī)定:常態(tài)管理所需經(jīng)費由市衛(wèi)生局報請市財政列入年度預算;應急處置所需的經(jīng)費由市財政按照有關預案和規(guī)定予以安排?！侗本┓乐蝹魅拘苑堑湫头窝讘鳖A案》規(guī)定:各級財政部門按照財政分級負擔的原則,為防治工作提供合理而充足的資金保障?？傊?突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急經(jīng)費保障的作用越來越被人們所重視,就是要通過一系列的制度建設,形成保障速度快、保障方式多、社會捐贈規(guī)模大、保障標準高、資金監(jiān)管有力的應急經(jīng)費保障模式。

[1] 馮俏彬. 我國應急財政資金管理的現(xiàn)狀與改進對策[J].財政研究,2009,6(1):12-17.

[2] 民政部. 2004年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報[EB/OL].NPO信息咨詢中心,http://www.npo.org.cn.

[3] 王婧. 從 S ARS到甲型 H lN1,中國疾控體系升級[J].中國新聞周刊,2009,5:34-35.

[4] 清華大學危機管理研究中心 S ARS危機應急課題組.突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急管理美國與中國的案例[J].世界知識,2003,10(1):8-15.

[5] 王鳳榮,劉勇. 周期性間歇與財政預算制度改革——以 S ARS防治成本為例的分析[J].山東大學學報(哲學社會科學版),2004,5(1):80-86.

[6] 苗興壯. 超越無?！话l(fā)事件應急靜態(tài)系統(tǒng)建構[M].北京:人民出版社,2006:5.

[7] 王旭. 分清角色相互銜接——突發(fā)公共衛(wèi)生事件與醫(yī)療保險關系的思考[J].中國社會保障,2003,9(1):20.

[8] 肖丁.SARS應對項目帶給我們什么[J].中國衛(wèi)生,2005,8(1):58-59.

[9] 徐繼敏. 突發(fā)公共衛(wèi)生事件中政府社會組織和個人責任研究[J].探索,2003,4(3):140-143.

(本文編輯:甘輝亮)