郭藝

（中國礦業(yè)大學(xué)，江蘇 徐州 221008）

礦業(yè)安全中的政府管理

郭藝

（中國礦業(yè)大學(xué)，江蘇 徐州 221008）

礦業(yè)安全問題不僅僅是指礦難事件的不斷發(fā)生，它還包括礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序、環(huán)境、法律等多方面的安全問題。針對這些問題，政府可以通過決策來采取一些手段予以治理。通過全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序，制定政策，完善法制，采取經(jīng)濟(jì)、法律、行政并存的手段加大礦業(yè)生產(chǎn)中的安全投入，減少安全欠賬及環(huán)境污染，降低礦業(yè)安全隱患系數(shù)，降低礦難發(fā)生頻率，推進(jìn)礦業(yè)健康、安全的發(fā)展。

安全投入；完善法制；礦難；煤礦安全

一、全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序

1.加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和管理

政府把維護(hù)正常開發(fā)秩序納入工作目標(biāo)，統(tǒng)一部署，分步實施，做到進(jìn)度服從質(zhì)量，對工作中出現(xiàn)的重大問題及時向國務(wù)院報告，以確保整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序工作順利進(jìn)行。嚴(yán)厲打擊無證勘察和非法開采等違法行為，有關(guān)部門要切實做到早發(fā)現(xiàn)早查處，堅決整頓不具備安全生產(chǎn)條件的礦山企業(yè)，對經(jīng)整頓仍不具備安全生產(chǎn)條件的，則堅決予以關(guān)閉。加強(qiáng)對煤炭行業(yè)的管理，進(jìn)一步落實行業(yè)管理職能部門，形成職責(zé)明確、務(wù)實高效的監(jiān)管機(jī)制，在整頓過程中，在必要條件下可以選擇高壓政策，加強(qiáng)巡查，嚴(yán)防反彈，完善礦產(chǎn)資源的有償使用制度。

2.合理有序地開采煤炭資源

政府要嚴(yán)格執(zhí)行煤炭行業(yè)中的技術(shù)政策，采取強(qiáng)有力的措施加強(qiáng)監(jiān)管，嚴(yán)格開采順序，開采方法和開采強(qiáng)度管理，認(rèn)真執(zhí)行安全生產(chǎn)設(shè)施制度；政府還應(yīng)該鼓勵企業(yè)利用高新技術(shù)和設(shè)備開采難采煤層和極薄煤層，嚴(yán)禁亂采濫挖，采厚棄薄。防止因監(jiān)管不力或技術(shù)問題出現(xiàn)安全隱患。煤炭資源屬于不可再生資源，我國礦產(chǎn)資源雖然總量豐富但人均占有量少，且屬于有效供給的資源量供給不足。所以盡管開采薄煤層不經(jīng)濟(jì)我們也不該丟棄以提高煤炭資源利用效率。在提高效率的同時也要注意安全，沒有安全就沒有效率，沒有效率也就無從實現(xiàn)效益。煤炭項目的新建和改建必須嚴(yán)格按照法定程序，取得有關(guān)部門的審查和批準(zhǔn)，認(rèn)真執(zhí)行“三同時”（同時設(shè)計、同時施工和同時投入使用）制度。

3.保護(hù)并合理利用煤炭資源

健全煤炭生產(chǎn)企業(yè)資源儲量管理機(jī)構(gòu)，落實儲量管理責(zé)任，完善煤炭儲量的管理檔案和制度，嚴(yán)格執(zhí)行生產(chǎn)技術(shù)和管理規(guī)程。將財政稅費等經(jīng)濟(jì)手段和行政手段相結(jié)合，建立嚴(yán)格的煤炭資源利用監(jiān)管制度，對煤炭企業(yè)的煤炭資源回采率等實行年度核實審查、監(jiān)管。嚴(yán)格查懲資源浪費的行為，遏制破壞浪費煤炭資源的趨勢。搞清礦業(yè)權(quán)管理與煤炭發(fā)展規(guī)劃的關(guān)系，使礦業(yè)權(quán)的設(shè)置要和煤炭生產(chǎn)開發(fā)規(guī)劃相銜接。依靠科技進(jìn)步全面提高煤炭整體素質(zhì)。發(fā)展煤炭資源勘察技術(shù)進(jìn)一步加快大型煤炭企業(yè)建設(shè)，兼并整頓或關(guān)閉技術(shù)設(shè)備不完善的中小型煤礦，從而減少參與市場競爭的主體，促進(jìn)合理競爭秩序的形成。

4.加快結(jié)構(gòu)調(diào)整

加強(qiáng)小煤礦的資源整合，引導(dǎo)適于集中開采煤炭資源的小煤礦進(jìn)行聯(lián)合改造，推進(jìn)小型煤礦安全生產(chǎn)條件的改善，合理擴(kuò)大其生產(chǎn)規(guī)模，走正規(guī)安全的開采生產(chǎn)發(fā)展道路，淘汰布局不合理、安全標(biāo)準(zhǔn)不達(dá)標(biāo)且不符合環(huán)保要求和浪費資源的小煤礦，以整體提高小煤礦辦礦水平。采用先進(jìn)技術(shù)推進(jìn)煤炭行業(yè)發(fā)展，改造建設(shè)高效、安全現(xiàn)代化礦井，并實施人才戰(zhàn)略，優(yōu)化國有煤炭企業(yè)負(fù)責(zé)結(jié)構(gòu)和調(diào)整企業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)。

5.加強(qiáng)綜合治理，完善煤礦安全生產(chǎn)保障體系

（1）政府治理手段。健全煤礦安全監(jiān)管體系，各級政府必須建立健全煤礦安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，配齊安全監(jiān)管人員，落實職責(zé)和經(jīng)費，依法行政，切實擔(dān)負(fù)起煤礦安全日常性的監(jiān)督檢查工作，切實做好重點監(jiān)察、專項監(jiān)察和定期監(jiān)察。進(jìn)一步落實安全生產(chǎn)許可制度，規(guī)范事故調(diào)查程序，加大政府對事故調(diào)查的處理能力，加強(qiáng)對地方政府煤炭安全監(jiān)管的檢查指導(dǎo)，狠抓落實，確保各項任務(wù)安全的整治。構(gòu)建煤礦安全監(jiān)察，監(jiān)管協(xié)調(diào)工作機(jī)制，向政府和安全監(jiān)管部門報告煤礦安全監(jiān)察的有關(guān)情況并提出建議。完善和落實安全生產(chǎn)責(zé)任體系，落實安全生產(chǎn)主體責(zé)任及安全生產(chǎn)風(fēng)險抵押金制度。

（2）企業(yè)治理辦法。在我國很多礦難的發(fā)生就是因為礦井生產(chǎn)環(huán)境差、礦工淡薄的安全意識以及低科學(xué)素質(zhì)而導(dǎo)致的。所以政府因落實煤礦企業(yè)做到全員安全教育培訓(xùn)工作制度化。組織和引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行全方位的職工安全技術(shù)培訓(xùn)和繼續(xù)教育，對煤炭負(fù)責(zé)人和主要工種人員也要進(jìn)行專項培訓(xùn)。提高職工的勞動保障水平。加強(qiáng)煤礦基礎(chǔ)工作，提高機(jī)械化，自動化水平，改善作業(yè)環(huán)境，減輕職工勞動強(qiáng)度?？杀苊饴毠ひ蜻^度疲勞導(dǎo)致技術(shù)失誤致使安全隱患出現(xiàn)。制定或提高煤礦工人崗位工作標(biāo)準(zhǔn)。各級政府加大對礦區(qū)公共服務(wù)施舍和公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)強(qiáng)度和力度。

二、礦業(yè)開發(fā)中的國家環(huán)境安全問題

在我國，因煤炭工業(yè)中高強(qiáng)度開發(fā)，產(chǎn)量快速增長對環(huán)境產(chǎn)生較大影響，若不進(jìn)行同步根治，生態(tài)環(huán)境破壞情況將不斷加劇。對此，我國政府應(yīng)該為礦業(yè)開發(fā)營造一個良性安全的環(huán)境條件。

1.建立和完善環(huán)境安全政策

制定生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理規(guī)劃，完善生態(tài)環(huán)境評價與監(jiān)管制度，建立環(huán)境監(jiān)理制度，有效預(yù)防和減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞；建立礦區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，促使礦區(qū)環(huán)境治理步入良性循環(huán)措施；推廣使用潔凈煤技術(shù)，大力調(diào)整煤礦經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，積極推行清潔生產(chǎn)，大力發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)，嚴(yán)格控制污染物排放總量；創(chuàng)建礦業(yè)開發(fā)的國家環(huán)境安全評價體系，合理計算和嚴(yán)格控制煤炭開發(fā)的環(huán)境成本，切實維護(hù)礦業(yè)開發(fā)的環(huán)境安全，推進(jìn)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。環(huán)境影響評價以制度為保證，從源頭控制了新的污染的產(chǎn)生，所以它絕對不可以走過場，買通行證，要堅持資源開發(fā)和環(huán)境保護(hù)并重原則，統(tǒng)籌安排。

2.保護(hù)和治理礦區(qū)環(huán)境

煤礦資源的開發(fā)利用必須依法開展環(huán)境影響評價，按照“誰開發(fā)，誰保護(hù)；誰污染，誰治理；誰破壞，誰恢復(fù)”的原則，加強(qiáng)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境和水資源保護(hù)，加強(qiáng)礦區(qū)環(huán)境管理的法律制度，采煤沉陷區(qū)的治理，建立礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償機(jī)制。

合理開采，開采與環(huán)境安全相結(jié)合。長久以來，我國的礦山企業(yè)重資源開采輕環(huán)境保護(hù)，且我國對礦產(chǎn)資源的開采實行的是較嚴(yán)格的計劃和行政管理體制，主要依靠國家的投入和支持，很少引進(jìn)和利用國外的資金和先進(jìn)技術(shù)，而技術(shù)的落后也導(dǎo)致環(huán)境污染和較多礦難的發(fā)生。

3.完善法制，嚴(yán)格依法行政

針對我國在礦山環(huán)境管理上出現(xiàn)的權(quán)責(zé)交叉等現(xiàn)象，應(yīng)建立專門的環(huán)境監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)，切實把礦產(chǎn)資源工作納入法制軌道，強(qiáng)化礦業(yè)執(zhí)法監(jiān)督，完善財稅政策，多渠道籌集資金，加大立法和執(zhí)法力度，走循環(huán)經(jīng)濟(jì)道路和可持續(xù)發(fā)展道路。

總之，只有環(huán)境保護(hù)好，環(huán)境達(dá)到安全指標(biāo)，礦業(yè)才能健康發(fā)展，社會才能和諧。

三、礦難中的經(jīng)濟(jì)問題分析

礦難的頻繁發(fā)生，尤其是特大事故層出不窮，讓礦業(yè)安全問題成為一個嚴(yán)峻的社會問題。仔細(xì)思考不難發(fā)現(xiàn)，造成礦難的原因固然有煤礦主減少安全投入，政府執(zhí)法不嚴(yán)有關(guān)，但這也從另一方面告訴我們，礦山安全方面的一些經(jīng)濟(jì)制度在我國還有著嚴(yán)重的缺陷和不足，這也是導(dǎo)致礦難發(fā)生的又一直接或間接因素。

1.政府問題

（1）計劃不合理，規(guī)劃不完善。礦產(chǎn)資源規(guī)劃法律制度的不完善，導(dǎo)致各級政府在工作中任意突破規(guī)劃，這也助長了礦難的發(fā)生。規(guī)劃法律制度過于原則，重法律調(diào)整而輕經(jīng)濟(jì)調(diào)整的作用。地方保護(hù)主義造就形象工程，政府為發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，搞完美政績，利用手中的權(quán)力直接管理資源和發(fā)放許可證，無視規(guī)劃或根本不去制定規(guī)劃，也就變相鼓勵煤礦主去亂采濫挖，各礦山相互競爭，惡性循環(huán)，造成事故發(fā)生。政府要引導(dǎo)投資方向，把資金向安全和技術(shù)上傾斜，還應(yīng)引入國債資金投資礦山安全和技術(shù)改造方面，充分發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用，給礦業(yè)營造一個安全生產(chǎn)的環(huán)境。

（2）礦產(chǎn)資源價格管制不力。在煤炭價格方面，法律體系不夠完善和國家宏觀調(diào)控沒有跟上，或者政府行為的介入時機(jī)不當(dāng)或方式不當(dāng)，使煤價體系處于基本失控狀態(tài)。當(dāng)供求價格和需求價格相交得到均衡價格時，市場才會穩(wěn)定。事實上，價格正好等同均衡價格是不可能存在的，當(dāng)煤價太低，企業(yè)嚴(yán)重虧損，煤礦主便會離開該行業(yè)或減少甚至忽略安全投入；當(dāng)價格上升時，有時礦山企業(yè)為利益而長時間、高強(qiáng)度、超能力生產(chǎn)，這都為礦業(yè)行業(yè)帶來安全隱患，導(dǎo)致礦難的發(fā)生?，F(xiàn)階段政府對煤炭價格的調(diào)控，要考慮到安全成本和利益之爭，完善價格體系可有效遏制礦難。

（3）勞動和社會保障制度的欠缺。由于勞動者的貧困和社會保障制度的低下，勞工在和雇主談判中處于不利地位，只敢問問工資，而不敢就安全條件和礦主平等談判。最主要的是：“如果一個人在本質(zhì)上是不安全的，沒有達(dá)到安全化，那么這個讓人不僅可能自毀，而且可能毀人。”在這樣的條件下發(fā)生礦難，也就不足為奇了。明確當(dāng)前礦難中常出現(xiàn)的“生死合同”的法律效力無效，這樣就可以避免礦主以簽過該合同為由而逃避賠償，減少安全投入，礦難自然也就避免了。

（4）完善稅法、打擊偷稅漏稅行為。一些地方國有的礦山賦稅很輕，形成暴利，驅(qū)使很多人唯利從事這一行，拼命追逐利益，這也是礦難發(fā)生的一催化劑。另外，從稅種來說我國沒有獨立的礦產(chǎn)稅種，且稅制情況畸形發(fā)展（過輕或過重），有關(guān)礦產(chǎn)資源的稅制不健全。政府要完善礦業(yè)稅的征管方式，改革完善資源稅減免制度，把那些重視安全投入，安全事故發(fā)生率低，充分利用并合理節(jié)約礦產(chǎn)資源的礦業(yè)企業(yè)納入資源稅的范圍中，從經(jīng)濟(jì)利益來刺激煤礦主加大安全投入，以減少事故發(fā)生次數(shù)。

2.企業(yè)與市場問題

（1）完善礦業(yè)進(jìn)入與退出機(jī)制。礦業(yè)市場準(zhǔn)入條件的不嚴(yán)格讓一些不具備安全條件的礦山企業(yè)進(jìn)入礦業(yè)市場，使其成為礦業(yè)市場中的一大安全隱患。很好地限制準(zhǔn)入條件，絕對是打造礦業(yè)安全條件的一大保障。我國政府在嚴(yán)把進(jìn)入市場的同時，也要嚴(yán)把市場退出機(jī)制。我國有很多礦難的發(fā)生就是在政府發(fā)出清退令之后的，這也就要求地方政府明確執(zhí)法態(tài)度和加強(qiáng)執(zhí)行能力，切忌雷聲大雨點小，高高舉起輕輕放下這種處理工作的態(tài)度。

（2）安全投資欠賬嚴(yán)重。安全投資主體由國家轉(zhuǎn)變?yōu)槊禾科髽I(yè)，而政府沒有切實督促好企業(yè)落實安全投資，致使安全投入欠賬越積越多。再從企業(yè)方面說，由于礦業(yè)安全投入屬于隱性成本，它通常不能產(chǎn)生直接的經(jīng)濟(jì)效益，有時候甚至感覺不到它的好處。再加上自身投資能力有限和追求短期效益的目的不愿進(jìn)行長期投資，采取能省即省，能拖即拖的短視做法。致使年年都有礦難，次次都有傷亡，而事實上，安全欠賬一天沒補(bǔ)上，礦山安全就一天沒保障。

［1］張寶明.中國煤炭工業(yè)改革與發(fā)展［M］.北京：煤炭工業(yè)出版社，2002.

［2］中國煤炭工業(yè)協(xié)會編.促進(jìn)煤炭工業(yè)健康發(fā)展［M］.北京：煤炭工業(yè)出版社，2005.

［3］游善生.礦難的經(jīng)濟(jì)法思考（上、下）［J］.礦產(chǎn)保護(hù)與利用，2006，（4）.

T076

A

1671-2862（2010）03-0039-02

2010-04-22

郭藝，女，山西太原人，中國礦業(yè)大學(xué)行政管理碩士研究生。