徐西光

(南京信息工程大學(xué)公共管理學(xué)院,江蘇南京 210044)

科學(xué)發(fā)展觀視域下的公共服務(wù)型政府建設(shè)

徐西光

(南京信息工程大學(xué)公共管理學(xué)院,江蘇南京 210044)

科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)公共服務(wù)型政府建設(shè),而公共服務(wù)型政府則是實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的保障。公共服務(wù)型政府建設(shè)面臨著觀念、制度、能力等方面的問題,要進(jìn)一步推進(jìn)公共服務(wù)型政府建設(shè)必須從觀念轉(zhuǎn)變、制度創(chuàng)新、流程再造、能力提高等方面著手。

科學(xué)發(fā)展觀;服務(wù)型政府;觀念;制度;能力

一、 科學(xué)發(fā)展觀與公共服務(wù)型政府

科學(xué)發(fā)展觀是當(dāng)前我國(guó)政府管理的指導(dǎo)思想。從根本上說,科學(xué)發(fā)展觀的實(shí)質(zhì),指向具備正當(dāng)性與合理性的價(jià)值選擇和價(jià)值取向,即經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展必須是堅(jiān)持以人為本,實(shí)現(xiàn)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展。但是,在實(shí)踐中這樣的價(jià)值選擇在多大程度上得到體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn),取決于在政府管理的運(yùn)行中是否得到科學(xué)有效的保障,即在多大程度上政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展運(yùn)行的管理,對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理具備科學(xué)理性和高效的服務(wù)能力。而政府運(yùn)行的科學(xué)理性和高效的服務(wù)能力就體現(xiàn)在當(dāng)前公共服務(wù)型政府建設(shè)的力度和程度上。

公共服務(wù)型政府主張公民本位,在民主制度的基礎(chǔ)下,政府以為民服務(wù)為宗旨;一切施政的目的在于增進(jìn)全民福祉,而非特定個(gè)人或團(tuán)體的利益。公共服務(wù)型政府包括以下內(nèi)涵:第一,以服務(wù)為宗旨。服務(wù)型政府不同于傳統(tǒng)的管制型政府,是以服務(wù)為宗旨的政府,是以提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為使命的政府。它要求政府從“全能政府”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝邢拚?也就是說改變政府直接控制生產(chǎn)、交換、分配的每一個(gè)環(huán)節(jié),幾乎壟斷資源配置、收入分配等所有職能的狀況,將政府職能定位在輔助市場(chǎng)調(diào)節(jié)的地位上,從而實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)職能與政府職能的相輔相成,協(xié)調(diào)運(yùn)作;第二,樹立“公民本位”理念的政府。從這個(gè)理念出發(fā),政府應(yīng)當(dāng)定位在一個(gè)“公仆”的角色,我們的政府應(yīng)當(dāng)是一個(gè)對(duì)社會(huì)、對(duì)納稅人負(fù)責(zé)的身份,處在一種“公仆”的地位,為公民個(gè)體和市民社會(huì)提供服務(wù);第三,法治型政府。公共服務(wù)型政府必定是一個(gè)法制健全、依法行政的法治政府;第四,透明型政府。政府權(quán)力的行使及運(yùn)行的過程、結(jié)果應(yīng)當(dāng)公開,使每一個(gè)公民都享有獲得與自己利益相關(guān)的信息。第五,前瞻型政府。服務(wù)型政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)關(guān)注民眾所需,未雨綢繆,為民眾辦實(shí)事;第六,責(zé)任型政府。政府要為自己的所作所為負(fù)責(zé)任?？偟膩碚f,“服務(wù)型政府是人類政治文明史上效能最高的政府。它是以公民本位、社會(huì)本位為基本理念,以為公民服務(wù)為宗旨,在整個(gè)社會(huì)民主框架內(nèi),按照公民意志組建的并承擔(dān)服務(wù)責(zé)任的政府?！盵1]

就科學(xué)發(fā)展觀與公共服務(wù)型政府的關(guān)系而言,科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)服務(wù)型政府的建設(shè),而服務(wù)型政府的實(shí)現(xiàn)則是科學(xué)發(fā)展觀全面貫徹落實(shí)的根本保障。科學(xué)發(fā)展觀的提出標(biāo)志著我國(guó)政府管理主導(dǎo)思想發(fā)生了根本性變革,即從只是見物不見人的片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向追求經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)發(fā)展,以實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展。而政府要全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,就必須建設(shè)公共服務(wù)型政府。這是因?yàn)楣卜?wù)型政府的建設(shè)有助于深化對(duì)科學(xué)發(fā)展觀的本質(zhì)的認(rèn)識(shí),有助于探究我國(guó)政府管理與實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀之間的差距以及存在問題的原因和矯正的方式,有助于探尋適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期需要的科學(xué)理性的管理方式和管理機(jī)制,有助于推進(jìn)我國(guó)政府管理過程的改善和優(yōu)化,有助于促進(jìn)我國(guó)各級(jí)政府以科學(xué)理性的方式實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀、落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展和和諧社會(huì)的建構(gòu)。

公共服務(wù)型政府的建設(shè)需要實(shí)現(xiàn)以社會(huì)本位取代政府本位,以公民本位取代官本位,以服務(wù)本位取代管制本位,以權(quán)利本位取代權(quán)力本位。但是,公共服務(wù)型政府的建設(shè)絕對(duì)不能僅僅是一個(gè)口號(hào),它要求政府從施政理念、管理體制、運(yùn)行機(jī)制、管理方式、管理能力等各個(gè)方面,實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型和變革。

二、公共服務(wù)型政府建設(shè)面臨的問題

(一)觀念亟需轉(zhuǎn)變

觀念的問題主要是公共服務(wù)觀念和依法行政的觀念滯后或缺失。有些政府部門機(jī)構(gòu)、政府官員服務(wù)意識(shí)淡薄,凡事“管”字當(dāng)頭,人民群眾與政府打交道中“門難進(jìn),臉難看,事難辦”的現(xiàn)象比比皆是。現(xiàn)實(shí)中政府與公民的關(guān)系往往是上下級(jí)的關(guān)系,政府只有在執(zhí)行政策的時(shí)候需要公民的配合,而公民的有些合理要求往往得不到政府的重視,更不能提及時(shí)得以解決。還有些政府官員急功近利,好大喜功,與政績(jī)的關(guān)系是“官出政績(jī),政績(jī)出官”,對(duì)個(gè)人施政缺乏歷史責(zé)任感。

究其原因,一方面這是由于我國(guó)實(shí)行了數(shù)千年的封建專制統(tǒng)治,官本位的思想流毒甚遠(yuǎn)。政府歷來重政治統(tǒng)治、輕社會(huì)管理或者是干脆“以統(tǒng)治代管理”,極大地忽視了政府的服務(wù)性作用。另一方面是由于我國(guó)實(shí)行了一段時(shí)間的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,致使我們黨和政府形成天然代表人民的俗稱理念,長(zhǎng)期以來較為注重作風(fēng)建設(shè)而忽視制度建設(shè),沒有將為人民服務(wù)的宗旨制度化和規(guī)范化。沒有明確為人民服務(wù)的責(zé)任主體,沒有構(gòu)建為人民服務(wù)的操作體系與服務(wù)機(jī)制,也沒有制定為人民服務(wù)的質(zhì)量評(píng)判標(biāo)準(zhǔn),更沒有規(guī)范為人民服務(wù)不到位的責(zé)任指標(biāo)體系。因而,為人民服務(wù)的宗旨在一定程度上只是一種宣傳志向,只是鼓舞先進(jìn)分子付諸行動(dòng)的一種理念支撐,顯示了一定的宣傳效應(yīng),而終沒有成為政府的行動(dòng)綱領(lǐng)和運(yùn)作規(guī)范。

(二)制度供給缺乏

彼得·豪爾(Peter A.Hall)認(rèn)為,“制度,包括所有那些在經(jīng)濟(jì)生活和政治組織中的各種彼得各樣的機(jī)構(gòu)部門中構(gòu)成個(gè)人之間的關(guān)系的正式規(guī)則、默認(rèn)的程序和實(shí)際運(yùn)作的標(biāo)準(zhǔn)”。[2]制度是主要應(yīng)由政府供給的重要公共物品之一。公共服務(wù)型政府建設(shè)需要建立起完善的制度支撐體系,而目前制度不足和制度缺失是一個(gè)必須予以高度關(guān)注的問題。

首先,政府監(jiān)督機(jī)制不完善。當(dāng)前我國(guó)的政黨監(jiān)督、人大法律監(jiān)督、政府自身行政監(jiān)督、人民群眾監(jiān)督、新聞?shì)浾摫O(jiān)督和司法監(jiān)督都有待于進(jìn)一步完善。主要是因?yàn)檎h監(jiān)督機(jī)制不順;人大監(jiān)督缺乏有效途徑;行政自身監(jiān)督難以有效發(fā)揮作用;社會(huì)公眾監(jiān)督政府權(quán)力運(yùn)行的程度和質(zhì)量不高;輿論監(jiān)督缺乏法律支撐;司法監(jiān)督難以有效制衡政府權(quán)力。

其次,行政問責(zé)缺乏力度。關(guān)于行政問責(zé)制的法律不完善,目前尚無全國(guó)統(tǒng)一的問責(zé)法律。政府責(zé)任的劃分、運(yùn)用及評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不明確,沒有建立起制度化的評(píng)估機(jī)制;同體問責(zé)力度弱,作用不明顯;異體問責(zé)發(fā)展緩慢。

再次,有憲法而無憲政。諾斯悖論深刻揭示,“國(guó)家的存在是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵,然而,國(guó)家又是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源。”[3]這是因?yàn)檎且环N必要的罪惡,它存在自己的利益,并且其作用具有正反二重性?？梢哉f政府既是實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公共利益的必要前提,同時(shí)又是實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公共利益的潛在威脅。所以政府的行為必須受到約束,政府必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則。但是,由于我國(guó)憲法長(zhǎng)期沒有司法化實(shí)踐、沒有違憲審查機(jī)制,權(quán)大于法的現(xiàn)象屢見不鮮,致使我國(guó)的憲政一直實(shí)行不到位。因此,無論是基于理論分析,還是現(xiàn)實(shí)的實(shí)證觀察,抑或是從近現(xiàn)代人類社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程考量,政府管理與憲政密切相關(guān)?？梢赃@樣說,沒有憲政保障和制約的政府管理猶如沙灘上的樓閣,而沒有規(guī)范和有效的政府管理的支撐憲政則如同空中樓閣。[4]公共服務(wù)型政府的完全實(shí)現(xiàn)從邏輯上來講必須以憲政的實(shí)行為前提和基礎(chǔ)。

(三)服務(wù)能力有待提高

公共服務(wù)能力是指以政府為主的社會(huì)公共組織為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù),不斷滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的社會(huì)公共需求的本領(lǐng)和力量。[5]公共服務(wù)能力是政府實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)職能的基礎(chǔ),是建設(shè)公共服務(wù)型政府的重要內(nèi)容。但是,從我國(guó)社會(huì)公共服務(wù)的現(xiàn)狀可以看出,目前我國(guó)政府的公共服務(wù)能力尚未能夠有效滿足公眾的基本社會(huì)需求,社會(huì)公共產(chǎn)品和服務(wù)量少、質(zhì)低且價(jià)格偏高,制約了人民群眾生活質(zhì)量的進(jìn)一步提高,引發(fā)了社會(huì)矛盾和沖突。目前,政府公共服務(wù)能力明顯不足,具體表現(xiàn)為:第一,公共服務(wù)的投入嚴(yán)重不足;第二,公共服務(wù)產(chǎn)品總量不足,日益擴(kuò)大的公共服務(wù)需求與嚴(yán)重不足的公共服務(wù)供給形成矛盾;第三,公共服務(wù)產(chǎn)品分配嚴(yán)重不均衡,廣大的弱勢(shì)群體得到的公共服務(wù)嚴(yán)重不足。

我國(guó)政府公共服務(wù)能力不高的根本原因在于政府職能定位不清。一是政府職能缺位,即該管的卻沒有管。本來應(yīng)當(dāng)由政府生產(chǎn)和提供的公共產(chǎn)品和服務(wù),政府卻沒有充分盡職盡責(zé),甚至在某些公共領(lǐng)域出現(xiàn)了“真空”。二是政府職能越位,即不該管的反而管的多。政府干了不該干的事情和管了不該管的事情,直接包攬了本來可以通過市場(chǎng)進(jìn)行的純粹私人產(chǎn)品的生產(chǎn)供應(yīng),以及可以由政府、企業(yè),非政府公共組織共同參與的混合性公共物品的生產(chǎn)。三是政府職能錯(cuò)位,即不知道該管什么。政府內(nèi)部發(fā)生的職能混亂現(xiàn)象,即你干我的事,我越你的權(quán),互相打亂仗。在縱向上,既有中央政府對(duì)地方政府、上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的職能越位,也有下級(jí)政府對(duì)上級(jí)政府、地方政府對(duì)中央政府的職能越位。

此外,政府回應(yīng)性不強(qiáng)。政府對(duì)于社會(huì)公眾關(guān)注的熱點(diǎn)問題和呼聲不能做到有效回應(yīng)。有些政府部門對(duì)公眾呼聲故意充耳不聞,能推則推,多一事不如少一事。重大事故發(fā)生后的事后救濟(jì)也沒有做到位。長(zhǎng)此以往,政府會(huì)失去公眾心中的認(rèn)可與同意,從而極易出現(xiàn)合法性危機(jī)。

三、公共服務(wù)型政府建設(shè)的路徑選擇

(一)觀念轉(zhuǎn)變

觀念是先導(dǎo),正確的價(jià)值選擇和價(jià)值取向能夠?qū)φ芾砥鸬街卮蟮膶?dǎo)向作用和規(guī)范作用。公共服務(wù)型政府的建設(shè)要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),建構(gòu)以公平正義、人文關(guān)懷、民主法治和社會(huì)責(zé)任等基本價(jià)值為共識(shí)基礎(chǔ),確立人本行政、科學(xué)行政、民主行政、依法行政、透明行政、公正行政的價(jià)值導(dǎo)向。

首先,全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,實(shí)實(shí)在在強(qiáng)調(diào)“以人為本”,切實(shí)做到讓人有尊嚴(yán)的幸福生活,讓人感到安全可靠,讓社會(huì)充滿公正,讓人對(duì)未來充滿信心。這就必須破除官本位意識(shí),樹立公民本位的意識(shí)。政府需要科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政,更好地實(shí)現(xiàn)和維護(hù)好每一位公民的合法利益,從關(guān)愛和珍惜每一個(gè)人的生命與健康出發(fā),重視人的尊嚴(yán)和價(jià)值、地位和利益、快樂健康和個(gè)人發(fā)展。政府決策必須體現(xiàn)公正、透明、民主、科學(xué)、規(guī)范、高效等要求。

其次,改變傳統(tǒng)的以GDP為主的政績(jī)觀。這種政績(jī)觀急功近利,好大喜功,只片面注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展,忽視了社會(huì)和諧以及生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。這種政績(jī)觀與公共服務(wù)型政府嚴(yán)格的成本――收益原則在有效性方面格格不入。亨廷頓曾經(jīng)指出:“政績(jī)的合法性在第三波新興民主化國(guó)家中扮演著一個(gè)重要角色?！盵6]改變這種政績(jī)觀的前提是徹底改變過去那種單純從抽象的“整體”利益出發(fā)的思維模式,擺脫一個(gè)以虛擬主體為出發(fā)點(diǎn)的思維套路,確立以人為重、以人為本、以人為先的思維邏輯,突出以人為本的價(jià)值取向。另外要設(shè)置一個(gè)開放的評(píng)判環(huán)境,改變那種上級(jí)官員和上級(jí)政府決定下級(jí)官員好壞的傳統(tǒng)評(píng)判模式,確認(rèn)社會(huì)公眾是政府績(jī)效評(píng)判的主體,確立以社會(huì)公眾的滿意度為政府績(jī)效評(píng)判的導(dǎo)向,構(gòu)建官員評(píng)價(jià)、公眾評(píng)價(jià)以及其他社會(huì)主體參與評(píng)價(jià)相結(jié)合的政府評(píng)判結(jié)構(gòu)體系,并引入競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制,強(qiáng)調(diào)官員對(duì)個(gè)人行為結(jié)果的責(zé)任感。

(二)制度創(chuàng)新

制度不僅回應(yīng)其據(jù)以產(chǎn)生的環(huán)境,而且也可以創(chuàng)造新環(huán)境。制度創(chuàng)新可以創(chuàng)造公共服務(wù)型政府建設(shè)所需要的環(huán)境。按照新制度主義的說法,制度變遷主要有誘致性變遷和強(qiáng)制性變遷兩種類型?？扑拐J(rèn)為,“誘致性變遷指的是現(xiàn)行產(chǎn)權(quán)安排的變更或替代以及產(chǎn)權(quán)安排的創(chuàng)新,由個(gè)人或群體在響應(yīng)獲利機(jī)會(huì)時(shí)自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)行。與此相反,強(qiáng)制性變遷指的是國(guó)家強(qiáng)制和法律引入和實(shí)行。[7]當(dāng)前我國(guó)建設(shè)公共服務(wù)型政府需要的是強(qiáng)制性制度變遷,為此,政府應(yīng)該不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新。

首先,要完善政府監(jiān)督機(jī)制。加大監(jiān)督法制建設(shè)的力度,使監(jiān)督主體的監(jiān)督行為有法可依。同時(shí)明確各監(jiān)督主體的職權(quán),切忌多頭領(lǐng)導(dǎo)、無人監(jiān)管等現(xiàn)象。主要包括加強(qiáng)黨的監(jiān)督,嚴(yán)格執(zhí)行并不斷完善黨內(nèi)監(jiān)督條例;完善人大監(jiān)督機(jī)制,明確規(guī)定人大審查權(quán)、建議權(quán)和否決權(quán)的應(yīng)用方式和運(yùn)作機(jī)制;同時(shí)要提高人大自身建設(shè),整合人大成員的干部結(jié)構(gòu),設(shè)立人大專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)等;完善新聞媒體的監(jiān)督機(jī)制,倡導(dǎo)言論自由,鼓勵(lì)新聞?shì)浾摰谋O(jiān)督,出臺(tái)《輿論監(jiān)督法》;鼓勵(lì)群眾監(jiān)督,出臺(tái)《公民監(jiān)督法》。

其次,要不斷完善行政問責(zé)制。加強(qiáng)政府責(zé)任立法,明確政府責(zé)任。著名的公共管理學(xué)家法約爾指出:“責(zé)任是權(quán)力的孿生物,是權(quán)力的當(dāng)然結(jié)果和必要補(bǔ)充,凡權(quán)力行使的地方就有責(zé)任。”[8]如果享有權(quán)力而不承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任,必然意味著公共權(quán)力的無限膨脹與擴(kuò)張,最終必然威脅公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。為此,需要建立制度化的政府績(jī)效評(píng)估機(jī)制,即對(duì)政府各項(xiàng)活動(dòng)進(jìn)行定期的評(píng)估,以起到三個(gè)方面的作用:糾正各種執(zhí)行不暢、扭曲等現(xiàn)象;為政府活動(dòng)的調(diào)整、終止提供依據(jù);對(duì)重大決策失誤追究責(zé)任。

再次,要逐步實(shí)行憲政。政府權(quán)力來自人民授予,而授權(quán)的依據(jù)是憲法;在民主憲政體制下,政府活動(dòng)應(yīng)遵守憲法規(guī)定,避免危害公民憲法權(quán)利。憲政的實(shí)施要求把公共權(quán)力納入憲法和法律的嚴(yán)格控制之下,防止公共權(quán)力對(duì)公眾生活和公共利益的嚴(yán)重侵害,實(shí)現(xiàn)維護(hù)和保障公民的權(quán)利與尊嚴(yán)。而這正是公共服務(wù)型政府建設(shè)的宗旨與目標(biāo)。憲政的實(shí)施不僅維護(hù)和促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)育和完善,而且能夠保障和促進(jìn)市民社會(huì)的發(fā)展和成熟,能夠克服民主制度的缺陷并避免民主合法性的危機(jī)。[9]公共服務(wù)型政府建設(shè)在加強(qiáng)服務(wù)社會(huì)公眾的同時(shí),更應(yīng)宣揚(yáng)憲法知能,遵從憲法價(jià)值,例如正當(dāng)性、多樣性、自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)、程序正當(dāng)性、公平保護(hù)、注重個(gè)人隱私權(quán)等。

(三)流程再造

首先,要以多元參與、合作共治作為公共服務(wù)型政府的運(yùn)行模式。在公共事務(wù)管理中通過實(shí)現(xiàn)政府與公民社會(huì)的合作來實(shí)行治理。對(duì)于解決社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題,政府受制于種種自身的或者外部的不可避免的條件缺陷,不是、也不可能是全知全能,因而必須通過發(fā)揮社會(huì)中其他資源的作用來對(duì)政府功能缺失或失效進(jìn)行補(bǔ)救和矯正。政府與公民社會(huì)通過協(xié)商合作、確立和認(rèn)同共同目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的方式來實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理。公共服務(wù)型政府應(yīng)鼓勵(lì)公民參與,以獲得較重要的資訊,通過集思廣益制定出較符合社會(huì)公眾需要的政策,從而促進(jìn)政策的合法性。為促進(jìn)公民參與,需要建立和暢通多元化的公民利益表達(dá)的制度化渠道,包括直接渠道(如信訪制度,聽證會(huì)制度等)和間接渠道(如人民代表大會(huì)制度和政治協(xié)商會(huì)議制度等)。同時(shí),要建立各種利益聚合的途徑。允許和鼓勵(lì)各種非政府組織發(fā)展,將分散的公民利益和偏好聚合起來,提高公民進(jìn)行利益表達(dá)的能力和意愿,以緩解組織性利益集團(tuán)支配利益表達(dá)過程的現(xiàn)象。在鼓勵(lì)公民參與的同時(shí),利益集團(tuán)分子更會(huì)借機(jī)積極參與,政府必須采取措施,允許各方表達(dá)意見,但仍須適時(shí)正確的作出決策。

其次,政府要依法行政。行政權(quán)是政府權(quán)力中最動(dòng)態(tài)、最有力的一種權(quán)力,也是對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和公民權(quán)利和切身利益影響最直接、最關(guān)鍵的一種權(quán)力。沒有對(duì)行政權(quán)的規(guī)范和制約,就不可能建立公共服務(wù)型政府。依法行政的重心和實(shí)質(zhì)是依法治官而非治民,是依法治權(quán)而非治事;依法行政是行政機(jī)關(guān)在觀念、組織、人員、職能和制度建設(shè)各個(gè)方面從人治行政到法治行政的全面轉(zhuǎn)變,是我國(guó)政府管理模式的一場(chǎng)深刻革命。做到嚴(yán)格依法行政,保護(hù)公民的合法權(quán)益,一是政府要保證法律法規(guī)在全國(guó)的統(tǒng)一實(shí)施,需考慮出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一的行政程序法。二是政府要按照現(xiàn)代行政程序法的基本精神,設(shè)計(jì)和規(guī)范行政程序。這是因?yàn)樵诂F(xiàn)代社會(huì),依法行政的核心精神即表現(xiàn)為按照法定程序作出行政行為。

再次,行政過程要努力做到政務(wù)公開、透明。透明原則是改進(jìn)政府管理方式的一個(gè)基本方法。按照透明原則,除涉及國(guó)家秘密和依法受到保護(hù)的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的事項(xiàng)外,政府一方面應(yīng)通過政府網(wǎng)站、新聞媒體等形式主動(dòng)定期公開政府的重要信息,另一方面應(yīng)當(dāng)及時(shí)根據(jù)公民的請(qǐng)求公開相關(guān)的信息。明確公民具有了解政府信息的權(quán)利,并為這一權(quán)利設(shè)定救濟(jì)途徑。為此,政府需要建立相應(yīng)的政務(wù)公開制度,如聽證制度、信息查詢和咨詢制度、公開信息發(fā)布制度、社會(huì)公示制度等。

最后,要不斷引進(jìn)新的管理方式和方法。一方面政府在管理過程中要借鑒和引進(jìn)西方新的管理理念和服務(wù)方式。另一方面,還要根據(jù)自己的國(guó)情進(jìn)行創(chuàng)新。政府要對(duì)自己的工作從時(shí)效、方便、成本、公正等各個(gè)方面進(jìn)行評(píng)價(jià),并提出改進(jìn)措施。爭(zhēng)取以最少的部門、最少的人員、最少的步驟面向公眾設(shè)計(jì)工作流程,并在辦公場(chǎng)所和政府網(wǎng)站公開。政府可以采取以私補(bǔ)公的服務(wù)方式,鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資本參與原來由政府包辦的公益事業(yè)和公共服務(wù);還可以采用政府業(yè)務(wù)合同工程的方式,將某些公共事務(wù)外包給企業(yè)。這樣,政府則可以集中力量擔(dān)負(fù)起維護(hù)秩序、保障公平的職責(zé)。

(四)能力提高

當(dāng)前,只有不斷提高政府公共服務(wù)能力,才能夠促進(jìn)科學(xué)發(fā)展觀的落實(shí),推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè),解決公共服務(wù)滯后導(dǎo)致的矛盾與沖突。為此,政府需要切實(shí)轉(zhuǎn)變職能,將社會(huì)公共服務(wù)作為政府的主要職能并在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中予以體現(xiàn);需要全面統(tǒng)籌公共服務(wù)的分配,確保社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn);需要改革公共服務(wù)發(fā)展模式,在加強(qiáng)政府投入和監(jiān)管的同時(shí),積極推進(jìn)公共服務(wù)市場(chǎng)化改革,切實(shí)加強(qiáng)政府發(fā)展公共服務(wù)事業(yè)的能力。

一般而言,當(dāng)前提高政府公共服務(wù)能力就是在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下,通過應(yīng)用能夠有效運(yùn)行的行政機(jī)制(包括科學(xué)合理的程序和方式)和整合各種資源(包含政治資源、經(jīng)濟(jì)資源、技術(shù)資源、智力資源、信息資源和財(cái)力資源等),提高政府在管理國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)等方面的能力,制定出有利于促進(jìn)政治穩(wěn)定、國(guó)家安全、經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展繁榮和社會(huì)和諧的理論、路線、方針、政策和策略,以促進(jìn)和維護(hù)公共利益,推進(jìn)中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)、推進(jìn)建構(gòu)和諧社會(huì)和民族復(fù)興大業(yè)。具體而言,提高政府公共服務(wù)能力主要是提高政府決策能力、價(jià)值導(dǎo)向能力、學(xué)習(xí)能力、創(chuàng)新能力、應(yīng)用能力、目標(biāo)獲取與鎖定能力、資源動(dòng)員整合能力、環(huán)境協(xié)調(diào)能力、程序機(jī)制完善與運(yùn)行能力、技術(shù)應(yīng)用與創(chuàng)新能力,等等。

在各項(xiàng)能力中,政府決策能力是核心,它是指政府正確地設(shè)定問題解決的優(yōu)先順序,并制定約束條件下最優(yōu)的政策方案的能力。由于我國(guó)政府決策目前本質(zhì)上仍然是一種精英決策,因此,精英自身的知識(shí)結(jié)構(gòu)和綜合能力就會(huì)對(duì)政策結(jié)果產(chǎn)生重要影響。提高政府決策能力可以通過以下幾條途徑:一是提高政府決策者的學(xué)習(xí)能力;二是在決策之前要加強(qiáng)調(diào)查研究的環(huán)節(jié);三是要加強(qiáng)專家論證。

價(jià)值導(dǎo)向是決策要向人們傳遞的價(jià)值判斷信息。政府的價(jià)值導(dǎo)向要體現(xiàn)公平與正義。正確的價(jià)值選擇和價(jià)值取向能夠?qū)φ顒?dòng)起到重大的導(dǎo)向作用和規(guī)范作用。當(dāng)前提升政府的價(jià)值導(dǎo)向能力主要在于貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀所體現(xiàn)的價(jià)值理念,要把科學(xué)發(fā)展觀所體現(xiàn)的價(jià)值理念和價(jià)值取向與實(shí)踐結(jié)合,通過一項(xiàng)項(xiàng)具體的不同層面的決策轉(zhuǎn)化為在政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域中的合理可行和具備合法性的計(jì)劃、方案和政策,需要把握和應(yīng)用如上所述的其他方面的重要資源,還需要面對(duì)和回應(yīng)許多不確定因素和未知因素的挑戰(zhàn)。

此外,我國(guó)作為一個(gè)后發(fā)國(guó)家,既面臨著國(guó)家發(fā)展過程中的一些共性問題,又會(huì)遇到我國(guó)所獨(dú)有的特殊問題,這就要求政府不斷提高學(xué)習(xí)能力、創(chuàng)新能力和應(yīng)用能力等等。既要向自身學(xué)習(xí)、向歷史學(xué)習(xí)、向他國(guó)學(xué)習(xí),也要不斷進(jìn)行思想創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新,探索適合我國(guó)國(guó)情的發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展模式。一般而言,政府的學(xué)習(xí)能力越高,創(chuàng)新能力、應(yīng)用能力以及其他各項(xiàng)服務(wù)能力就會(huì)隨之提高。

[1]劉熙瑞.服務(wù)型政府——經(jīng)濟(jì)全球化背景下中國(guó)政府改革的目標(biāo)選擇[J].中國(guó)行政管理,2002(7):5.

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[9]黃健榮.公共管理新論[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2005:470.

(責(zé)任編輯:李瀟雨)

The Construction of Public Service Government in the Sight of Scientific Development View

XU Xi-guang
(Dept.of Public Administration,Nanjing University of Information Science&Technology,Nanjing 210044,China)

Scientific developmentview directsthe construction ofpublic service government.The construction of public service government safeguards to realize scientific development view.The construction of public service government confronts some problems such as ideas,systems,abilities,etc. To propelthe construction ofpublic service government,we should proceed changing ideas,innovating systems,renovating procedures and improving abilities.

scientific development view;public service government;ideas;systems;abilities

D63

A

1008-2603(2010)06-0067-06

2010-11-11

國(guó)家社科基金項(xiàng)目“科學(xué)發(fā)展觀與政府決策能力研究”(項(xiàng)目編號(hào):06BZZ011)階段性成果。

徐西光,男,南京信息工程大學(xué)公共管理學(xué)院講師,南京大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生。