郭柯星

(浙江農(nóng)林大學(xué)人文學(xué)院,浙江臨安 311300)

氫能經(jīng)濟(jì)下對我國水資源循環(huán)利用的法律思考

郭柯星

(浙江農(nóng)林大學(xué)人文學(xué)院,浙江臨安 311300)

氫能經(jīng)濟(jì)是循環(huán)經(jīng)濟(jì)理論中最有可能成為現(xiàn)實的經(jīng)濟(jì)形態(tài),已經(jīng)成為下一代能源經(jīng)濟(jì)的首選,我國的相關(guān)研究也正在開展。由于水資源和氫能經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)——氫能源有密切聯(lián)系,且水資源屬稀缺能源,故水資源循環(huán)利用和氫能經(jīng)濟(jì)有密切聯(lián)系。本文以氫能經(jīng)濟(jì)為背景,分析我國水資源循環(huán)利用現(xiàn)存的問題,并在此基礎(chǔ)上提出解決對策,對我國氫能經(jīng)濟(jì)和水資源循環(huán)利用的發(fā)展提出了建議。

氫能經(jīng)濟(jì);水資源循環(huán)利用;解決對策

氫能源以其清潔、高效、燃燒徹底且利用效率高的特性,被視為新世紀(jì)最有前途且最理想的能源載體?；跉淠芏苿拥慕?jīng)濟(jì)即為氫能經(jīng)濟(jì)(Hydrogen Economics)[1]。發(fā)展氫能經(jīng)濟(jì)是人類擺脫對化石能源的依賴,保障能源安全的永久性戰(zhàn)略選擇。由于氫能源在目前制取途徑為水解制氫法,所以氫能經(jīng)濟(jì)與水資源之間有密切關(guān)系。且由于水資源本身亦屬稀缺資源,故而水資源的循環(huán)利用便在氫能經(jīng)濟(jì)中顯得尤為重要。因此,以氫能經(jīng)濟(jì)為背景,從法律角度對我國水資源循環(huán)利用制度進(jìn)行研究,不僅有助于完善我國法律結(jié)構(gòu)體系,還有助于發(fā)展有中國特色,適合我國國情的氫能經(jīng)濟(jì)。

一、現(xiàn)階段我國水資源循環(huán)利用中存在的問題

(一)立法針對性較弱,與氫能經(jīng)濟(jì)聯(lián)系不緊密

氫能經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開氫能源的制取,氫能源制取離不開水資源的合理利用。如前文所述,水資源本身亦是稀缺性資源,為達(dá)到氫能經(jīng)濟(jì)中可持續(xù)發(fā)展的要求和可持續(xù)發(fā)展氫能經(jīng)濟(jì)的目的,必須建立起完善的水資源循環(huán)利用體系。根據(jù)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)說,氫能經(jīng)濟(jì)屬于循環(huán)經(jīng)濟(jì)的一種,是循環(huán)經(jīng)濟(jì)中眾多理論類型中最有希望成為現(xiàn)實的一種經(jīng)濟(jì)形態(tài)。而且我國現(xiàn)在環(huán)境問題嚴(yán)峻,傳統(tǒng)的高排放、高消耗、低產(chǎn)出的“碳?xì)浣?jīng)濟(jì)”已不能適應(yīng)我國日益增長的經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要,也不符合我國現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)建設(shè)導(dǎo)向,所以,我國需要從各個方面加強(qiáng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)在我國的建設(shè)推動工作。在此意義指導(dǎo)下,法律作為體系構(gòu)建和保衛(wèi)監(jiān)督的代表,理應(yīng)被投注以大量的心血加以研究。

然而,在我國目前與水資源相關(guān)的兩部法律,即《中華人民共和國水法》和《中華人民共和國水污染防治法》中,雖有部分條文例如《水污染防治法》中第三條等,提及水資源循環(huán)利用的事項,并且對這些事項作出了初步的規(guī)范,大致規(guī)定了對水資源循環(huán)利用負(fù)責(zé)的機(jī)構(gòu)及其職責(zé),但是,現(xiàn)有法律卻并未在完整意義上形成規(guī)范科學(xué)的水資源循環(huán)利用體系,更遑論水資源和氫能經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系協(xié)調(diào)以及水資源循環(huán)利用在氫能經(jīng)濟(jì)中的地位、作用及具體的制度建構(gòu)了。

從另一方面,和氫能經(jīng)濟(jì)建設(shè)密切相關(guān)的我國法律則是《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》。在這部法律中,粗略規(guī)定了我國對于循環(huán)經(jīng)濟(jì)在我國建立的基本規(guī)劃以及鼓勵方法等事項,對我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到奠基作用,但也因為此,具體的制度及規(guī)范建設(shè)顯得空洞,沒有針對具體的經(jīng)濟(jì)類型作出詳細(xì)的發(fā)展規(guī)劃,對于循環(huán)經(jīng)濟(jì)中的低碳經(jīng)濟(jì)、氫能經(jīng)濟(jì)等在我國的具體發(fā)展戰(zhàn)略只字未提。且由于這部法律是一部促進(jìn)型立法,對于實際操作的規(guī)定語焉不詳,也不能給氫能經(jīng)濟(jì)和水資源循環(huán)利用之間的利用關(guān)系體系建立給予實質(zhì)性的指導(dǎo)和規(guī)范。

(二)行政執(zhí)行力差,行政機(jī)關(guān)職權(quán)設(shè)置模糊

由于氫能經(jīng)濟(jì)屬于國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)范圍,根據(jù)我國憲法規(guī)定,應(yīng)該由具備相應(yīng)資格的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行全局統(tǒng)籌規(guī)劃和具體事務(wù)處理。根據(jù)《中華人民共和國水法》第三條規(guī)定,“水資源屬于國家所有。水資源的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘和由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織修建管理的水庫中的水,歸各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用?！庇纱丝梢?行政機(jī)關(guān)在氫能經(jīng)濟(jì)的建設(shè)和水資源的循環(huán)利用中均占有不可忽視的重要地位。

但在實踐中,行政機(jī)關(guān)對于氫能經(jīng)濟(jì)和水資源循環(huán)利用的管理卻達(dá)不到令人滿意的效果。究其原因,有以下幾點:(1)行政機(jī)關(guān)對氫能經(jīng)濟(jì)和水資源循環(huán)利用的相關(guān)知識了解不多,對水源循環(huán)利用和氫能經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系更知之甚少。氫能經(jīng)濟(jì)是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中的前沿經(jīng)濟(jì)形態(tài),且水資源循環(huán)利用和氫能經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系也屬于新興的研究,研究成果甚少,行政機(jī)關(guān)又由于其自身的原因不能很好的接觸新型經(jīng)濟(jì)理論,導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)對氫能經(jīng)濟(jì)和水資源循環(huán)利用的知識了解不夠,不能有效執(zhí)行相關(guān)法律和行政法規(guī)。(2)行政機(jī)關(guān)中部分工作人員法律素質(zhì)不過硬,不能正確理解立法者的意圖,錯誤解讀法律,使法律在實踐中不能達(dá)到預(yù)期的效果。我國對普通行政機(jī)關(guān)工作人員的資格要求中沒有明確提到對法律資格的要求(公檢法除外),對在一般行政機(jī)關(guān)工作的人員的法律素質(zhì)也并無定期測試或是其他種類的檢驗方式,導(dǎo)致行政人員的法律素質(zhì)良莠不齊。行政機(jī)關(guān)是團(tuán)體工作,所謂“千里之堤,潰于蟻穴”,一個環(huán)節(jié)出錯,就有可能連累到整體工作成效。這一點,對于氫能經(jīng)濟(jì)和水資源循環(huán)利用的發(fā)展更為重要。氫能經(jīng)濟(jì)是國家經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)的重要組成部分,建構(gòu)復(fù)雜且體系龐大,每一點都需要精心細(xì)致的工作,才能保證整體的成效。而水資源循環(huán)利用則重在長久利用制度的建構(gòu),并且需要根據(jù)時代和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展及時改變其中的某些部分以適應(yīng)不斷變化的發(fā)展要求。(3)行政職權(quán)劃分模糊,行政工作不能一步到位。行政權(quán)力是國家賦予的受到限制的公權(quán)力,依法行政是行政機(jī)關(guān)工作的基本準(zhǔn)則。若職權(quán)劃分不確定,會導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍重疊、職能部門之間互相推諉、行政效率低下的后果。目前,我國相關(guān)的法律和行政法規(guī)并沒有明晰各相關(guān)行政機(jī)關(guān)在氫能經(jīng)濟(jì)和水資源循環(huán)利用中的職權(quán),只是模糊的規(guī)定一切相關(guān)事務(wù)由國務(wù)院統(tǒng)籌負(fù)責(zé)。這無疑會削弱行政行為質(zhì)量,影響行政機(jī)關(guān)工作效率,也不符合行政法律在市場經(jīng)濟(jì)中的作用要求。

(三)缺乏科學(xué)監(jiān)督機(jī)制,執(zhí)行效果得不到保障

《中華人民共和國水法》第十二條明確規(guī)定:“國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。國務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。國務(wù)院水行政主管部門在國家確定的重要江河、湖泊設(shè)立的流域管理機(jī)構(gòu)(以下簡稱流域管理機(jī)構(gòu)),在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、行政法規(guī)規(guī)定的和國務(wù)院水行政主管部門授予的水資源管理和監(jiān)督職責(zé)?？h級以上地方人民政府水行政主管部門按照規(guī)定的權(quán)限,負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。”

從法律條款中我們可以明確的看出,水資源的管理和監(jiān)督工作隸屬于同一級行政機(jī)關(guān)(即國務(wù)院和縣級以上地方人民政府水行政主管部門),這樣的設(shè)置不符合“監(jiān)督獨立”的原則,設(shè)立不科學(xué),有可能導(dǎo)致行政效率低下和腐敗問題的產(chǎn)生,且沒有注意到公共參與制度在其中的應(yīng)用,沒有充分發(fā)揮廣大人民群眾的監(jiān)督作用,這在實際上會對水資源循環(huán)利用和氫能經(jīng)濟(jì)中監(jiān)督體制的完善有不利的影響。

二、氫能經(jīng)濟(jì)下解決我國水資源循環(huán)利用問題的對策

由于水資源循環(huán)利用在氫能經(jīng)濟(jì)中具有不可替代的重要地位,所以必須解決現(xiàn)有的水資源循環(huán)利用中存在的問題,并在此基礎(chǔ)上建構(gòu)符合氫能經(jīng)濟(jì)要求的水資源循環(huán)利用制度,從而促進(jìn)氫能經(jīng)濟(jì)在我國的發(fā)展速度,有利于我國經(jīng)濟(jì)體制模式的轉(zhuǎn)變。

(一)修改現(xiàn)行法律,加強(qiáng)部門法之間的聯(lián)系

眾所周知,法律具有滯后性,立法往往跟不上現(xiàn)實的發(fā)展,所以我們必須不斷的修改法律以適應(yīng)不斷變化的社會經(jīng)濟(jì)形勢。如上文所述,氫能經(jīng)濟(jì)在我國還是新生事物,而水資源循環(huán)利用在氫能經(jīng)濟(jì)中的應(yīng)用更是一項全新領(lǐng)域,在我國現(xiàn)行法律中和此相關(guān)的寥寥無幾,且大部分都是促進(jìn)性立法,不能很好的應(yīng)用于實際執(zhí)行和操作層面,導(dǎo)致氫能經(jīng)濟(jì)雖然在我國起步但是發(fā)展速度不快、水資源循環(huán)利用不能很好的和氫能經(jīng)濟(jì)銜接的尷尬局面。所以,本文建議,應(yīng)該從以下幾點有針對性的對現(xiàn)行法律進(jìn)行修改。

1.重點修改與水資源相關(guān)的幾部法律,重點關(guān)注《中華人民共和國水資源污染防治法》

水資源循環(huán)利用不是一個階段就能完成的過程,它是一個水循環(huán)的過程,在這個過程中需要方方面面的配合合作,才能取得滿意的成效。對《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國水污染防治法》等水資源管理調(diào)配、綜合治理等方面密切相關(guān)的基本大法,應(yīng)該增加水資源循環(huán)利用的相關(guān)規(guī)定,完善水資源循環(huán)利用制度,并明確確認(rèn)其與氫能經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系,以便行政機(jī)關(guān)在具體行政行為中能有法可依,同時也能表明國家對氫能經(jīng)濟(jì)和水資源循環(huán)利用的重視。之所以重點對《中華人民共和國水資源污染防治法》進(jìn)行修改,是因為在水資源循環(huán)利用過程中,“循環(huán)”的前提是“治理”,若“治理”不到位,接下來的“循環(huán)”也就無從談起。所以必須從源頭的“治理”著手對相對應(yīng)的法律進(jìn)行修改,保障水資源循環(huán)利用的實施效果更符合預(yù)定目標(biāo)。

2.加強(qiáng)各個部門法之間的聯(lián)系

前文已敘,水資源循環(huán)利用不是一個簡單的過程,它需要眾多部門齊心協(xié)力配合合作才能建構(gòu)完整體系,而水資源循環(huán)利用在氫能經(jīng)濟(jì)中的特殊地位也決定了其必須和氫能經(jīng)濟(jì)眾多的其他部門,例如能源開發(fā)研究部門等,擁有良好的合作關(guān)系,才能真正發(fā)揮出水資源循環(huán)利用在氫能經(jīng)濟(jì)中的巨大作用。從我國具體情況而言,需要對現(xiàn)行的其他部門法律進(jìn)行修改,增加關(guān)于協(xié)調(diào)發(fā)展的條文,加強(qiáng)各個部門之間的協(xié)調(diào)性和協(xié)作能力,并修改對應(yīng)的行政法規(guī),以便各個行政部門結(jié)合自身實際情況更好的配合水資源循環(huán)利用工作。此外還應(yīng)該對法律中不恰當(dāng)或是相沖突的條文進(jìn)行修改或刪除,保證法律的確定性、統(tǒng)一性和完整性。

(二)明確行政職權(quán)界限,提高行政執(zhí)行能力

行政機(jī)關(guān)是管理者和收益者的雙重身份決定了其在水資源循環(huán)利用中具有關(guān)鍵性的地位。尤其是在我國正處在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的背景下,行政機(jī)關(guān)更應(yīng)該因為其是公權(quán)力的“代言人”而謹(jǐn)慎的對待自己的工作。行政機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)著水資源循環(huán)利用中的絕大部分工作,所以,要想在具體實踐中真正落實水資源循環(huán)利用的相關(guān)制度,行政部門的作用絕對不能忽略。在此,筆者有以下幾點建議:

1.行政職權(quán)界限應(yīng)該劃分明晰,避免職權(quán)重疊和人浮于事的現(xiàn)象

行政機(jī)關(guān)依循的是“合法行政”原則,即為法律無明文規(guī)定不能做,法律規(guī)定是一切行政行為的基礎(chǔ)。在這樣的前提下,沒有相應(yīng)法律規(guī)定的“真空地帶”很有可能會成為腐敗滋生的場地,不利于行政機(jī)關(guān)保持清廉。也有可能產(chǎn)生職權(quán)重疊的現(xiàn)象,這會導(dǎo)致行政效率低下,有損行政機(jī)關(guān)形象。為避免以上弊端的產(chǎn)生,應(yīng)該在法律中明確規(guī)定各級政府及主管部門各自的行政職權(quán)的界限,杜絕行政職權(quán)的不確定,且需要根據(jù)科學(xué)并便宜行事等原則,合理分配各個行政部門的職權(quán)權(quán)限,保證各個部門能充分施展自己的能力,提高整體行政效率。另外還應(yīng)該設(shè)立一些專職協(xié)調(diào)的行政部門,做好各個部門之間的動員和協(xié)調(diào)工作,保證水資源循環(huán)利用整體實施效果。

2.行政執(zhí)行能力應(yīng)該提高,提升行政人員素質(zhì),積極學(xué)習(xí)相關(guān)知識

行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行能力取決于多種因素,但其中起決定性作用的還是行政機(jī)關(guān)對法律意圖的了解程度和行政人員自身素質(zhì)。前者之所以成為重要因素,是因為所有的行政行為由始及終均需要依靠法律進(jìn)行。在學(xué)理層面上,甚至可以說,沒有法律規(guī)定就不可能有相應(yīng)的行政行為。所以,法律是行政機(jī)關(guān)執(zhí)法辦事的基本依據(jù),只有理解立法意圖才能更好的在實際執(zhí)行的過程中運用法律,減少行政行為中的錯誤,提高行政行為的準(zhǔn)確性和權(quán)威性。而后者,則是因為所有的行政行為都需要具體的人員才能付諸實踐,這些人員就是行政人員,只有加強(qiáng)行政人員的業(yè)務(wù)素質(zhì),才能切實保證行政行為的效率和正確性。具體而言,行政機(jī)關(guān)應(yīng)該定期對行政機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)行法律知識培訓(xùn),使其了解水資源在我國有哪些基本的法律與之相關(guān),并了解水資源循環(huán)利用的重要性及其在我國的發(fā)展和現(xiàn)狀,明白其中存在的問題及國內(nèi)外學(xué)者針對現(xiàn)有問題提出的解決對策等,定期進(jìn)行考核。還應(yīng)該關(guān)注國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)、法律等與自己職權(quán)范圍相聯(lián)系的領(lǐng)域動態(tài),對有可能對我國建設(shè)有幫助的研究理論,例如循環(huán)經(jīng)濟(jì)和氫能經(jīng)濟(jì)、氫能經(jīng)濟(jì)和水資源循環(huán)利用等,應(yīng)該進(jìn)行專題講座,提高行政機(jī)關(guān)工作人員的素質(zhì)。還可以通過舉辦競賽等一系列促進(jìn)工作人員積極性提升的活動,對優(yōu)秀的行政工作人員給予物質(zhì)或是名譽(yù)獎勵,激發(fā)工作人員的工作熱情,提高行政工作人員對水資源循環(huán)利用和氫能經(jīng)濟(jì)的了解程度,便于在實踐中解決相關(guān)遇到的問題。

(三)建立新型科學(xué)監(jiān)督機(jī)制,支持公眾參與制度

水資源循環(huán)利用是對水資源的再次利用過程,這個過程分為若干個步驟,每一個步驟的結(jié)果都是下一個步驟的前提,若哪一步驟的結(jié)果出問題,無疑下一階段無法進(jìn)行?？茖W(xué)的監(jiān)督機(jī)制就是防止這種結(jié)果出現(xiàn)的良藥。完善嚴(yán)密的監(jiān)督體系也是建設(shè)氫能經(jīng)濟(jì)過程中不可或缺的重要一環(huán),所以對水資源循環(huán)利用建立監(jiān)督機(jī)制毋庸置疑。

如前文所述,本文試圖在此探討一種新型科學(xué)監(jiān)督體制,即以監(jiān)督機(jī)關(guān)獨立為前提,公共參與制度為基礎(chǔ),雙向意見交換為基本溝通手段,促進(jìn)氫能經(jīng)濟(jì)背景下水資源循環(huán)利用發(fā)展為最終目的。

1.應(yīng)該在立法中明確獨立設(shè)置負(fù)責(zé)監(jiān)督的行政機(jī)關(guān),不能由負(fù)責(zé)管理的行政機(jī)關(guān)一身兼得

還要保證負(fù)責(zé)監(jiān)督的行政機(jī)關(guān)財政獨立,以保證監(jiān)督機(jī)關(guān)的正常運作。實行“成效問責(zé)制”,將水資源循環(huán)利用的成效和對應(yīng)的行政機(jī)關(guān)掛鉤,促進(jìn)行政機(jī)關(guān)工作效率和嚴(yán)謹(jǐn)度。選拔對水資源循環(huán)利用有一定了解并擁有法律基礎(chǔ)的專業(yè)人才擔(dān)任監(jiān)督工作,并經(jīng)常和相關(guān)上下級行政機(jī)關(guān)交流工作經(jīng)驗,加強(qiáng)和其他地區(qū)的行政機(jī)關(guān)的交流合作,借鑒優(yōu)秀的水資源循環(huán)利用的經(jīng)驗,并給具體負(fù)責(zé)的行政機(jī)關(guān)以相應(yīng)的建議。定期對水資源循環(huán)利用有關(guān)的企事業(yè)單位進(jìn)行實地調(diào)查,并走訪周圍的人民群眾,以確定行政機(jī)關(guān)上報的數(shù)據(jù)和資料的真實程度,加強(qiáng)和人民群眾的聯(lián)系,設(shè)立信訪信箱,積極開展人民座談會,以多種形式傾聽人民意見,以便更好的做好監(jiān)督工作。

2.將公共參與制度融入其中,激發(fā)人民經(jīng)濟(jì)建設(shè)熱情

公共參與制度是環(huán)境保護(hù)工作中一項重要的基本制度,通過信息的雙向反映,人民群眾和行政機(jī)關(guān)可以良好的溝通,可以使行政機(jī)關(guān)了解人民群眾的要求,也能使人民群眾獲得政府的動向,從而積極的參與國家建設(shè)。由于我國是人民當(dāng)家作主的社會主義國家,這項制度的設(shè)立便尤為重要。在水資源循環(huán)利用的監(jiān)督層面上談,公共參與制度也顯得不可或缺。具體來說,人民群眾應(yīng)積極參與到水資源循環(huán)利用的監(jiān)督過程中,行政機(jī)關(guān)也應(yīng)積極予以配合,公布每一階段的數(shù)據(jù)報表等信息,做到信息透明化,讓公眾自行判斷水資源循環(huán)利用的成效,并及時反饋信息給行政機(jī)關(guān),顯示人民群眾的滿意程度。舉行講座,對一些重要但卻不為一般民眾所理解的專業(yè)知識進(jìn)行講解,例如氫能經(jīng)濟(jì)、水資源循環(huán)利用等,確保民眾在理解的基礎(chǔ)上對之作出正確理解。另外可以設(shè)立獎項用以激發(fā)群眾參與的熱情,例如“優(yōu)秀市民獎”等,以保障公共參與制度的建設(shè)。

三、結(jié)語

氫能經(jīng)濟(jì)作為循環(huán)經(jīng)濟(jì)中的重要形態(tài),水資源循環(huán)利用作為氫能經(jīng)濟(jì)中不可或缺的一個部分,其在將來的我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的地位不可估量。雖然目前為止,涉足這一領(lǐng)域的研究還甚少,但是筆者相信,氫能經(jīng)濟(jì)及水資源循環(huán)利用,終將會憑借自身的先進(jìn)性,為我國的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型建設(shè)起到不可替代的重要作用。

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(責(zé)任編輯: 李瀟雨)

F205

A

1008-2603(2010)06-0006-04

2010-11-16

本文為浙江農(nóng)林大學(xué)研究生科研創(chuàng)新基金資助項目(項目編號:2112009032)的部分成果。

郭柯星,女,浙江農(nóng)林大學(xué)人文學(xué)院碩士研究生。