○任龍洋 （山東大學(xué)管理學(xué)院 山東 濟(jì)南 250100）

一、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的假說(shuō)

以科斯、諾思為代表的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)于研究制度變遷很有價(jià)值，黃少安在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論基礎(chǔ)上，結(jié)合中國(guó)制度變遷的現(xiàn)實(shí)，提出關(guān)于制度變遷的幾個(gè)新假說(shuō)，可以作為尋找轉(zhuǎn)型期社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改稅問(wèn)題解困路徑的前提。

1、“制度互補(bǔ)”假說(shuō)

制度變遷不只是一項(xiàng)制度的變遷，而是涉及到一系列制度的變遷。一項(xiàng)制度的變遷要配以相關(guān)制度的變遷共同推進(jìn)，才能夠進(jìn)行優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，降低制度變遷的成本和風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)效益最大化。

2、“主體角色定位與轉(zhuǎn)換”假說(shuō)

制度變遷是在多元化主體作用下發(fā)生的，各個(gè)主體都有自己特定的利益，面對(duì)同一制度變遷，持不同的態(tài)度、扮演不同的角色。在制度變遷過(guò)程中，面臨權(quán)利的重新界定和利益的重新調(diào)整。制度變遷的路徑取決于行為主體之間的利益調(diào)整程度和力量強(qiáng)弱對(duì)比。

3、“邊際效益先增后減”假說(shuō)

在制度變遷開(kāi)始的時(shí)候往往阻力很大，成本和風(fēng)險(xiǎn)也很高，但一旦突破瓶頸后效益便十分明顯。隨后在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，隨著變革的進(jìn)行，阻力或成本被拉長(zhǎng)到一個(gè)更長(zhǎng)的時(shí)間期限內(nèi)，效益便沒(méi)有以前那么明顯。

二、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改稅的路徑依賴(lài)

從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改稅屬于一種制度變遷。作為一種制度變遷過(guò)程，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改稅的改革呈現(xiàn)路徑依賴(lài)的性質(zhì)，因此，諾思的路徑依賴(lài)?yán)碚搶?duì)于我們完善社會(huì)保障體系具有重要的意義。

在社會(huì)保險(xiǎn)制度變遷過(guò)程中，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)和社會(huì)保險(xiǎn)稅作為兩種制度安排，都是在一定的歷史條件和制約因素下產(chǎn)生的，其演化變遷都存在著路徑依賴(lài)問(wèn)題。一方面，與現(xiàn)有制度共存共榮的特殊利益集團(tuán)主張對(duì)現(xiàn)有制度進(jìn)行簡(jiǎn)單的修補(bǔ)和完善，會(huì)促使制度變遷保持原有的慣性、按原有的方向持續(xù)下去。另一方面，來(lái)自制度變革早期的明顯效益、既得利益集團(tuán)的支持以及后續(xù)政策的強(qiáng)化等因素構(gòu)成促使制度變革的推動(dòng)力，會(huì)使制度延新的軌道變革下去。無(wú)論新舊軌道，一旦進(jìn)入某一路徑，就會(huì)使這一選擇不斷自我強(qiáng)化，對(duì)這種路徑產(chǎn)生依賴(lài)。制度的變遷可能進(jìn)入良性循環(huán)，也可能順著原來(lái)的錯(cuò)誤路徑下滑，甚至被“鎖定”在某種狀態(tài)下而導(dǎo)致停滯。

諾思路徑依賴(lài)?yán)碚搶?duì)社會(huì)保險(xiǎn)稅費(fèi)改革的啟示在于：第一，制度變遷的路徑取決于行為主體之間的利益調(diào)整程度和力量強(qiáng)弱對(duì)比。推動(dòng)一項(xiàng)制度變革，僅僅變革制度本身是不夠的，必須推動(dòng)配套制度同時(shí)變革，形成一個(gè)強(qiáng)大的變革體系，才能實(shí)現(xiàn)利益的重新分配，扭轉(zhuǎn)原有的力量對(duì)比，否則“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的變革會(huì)產(chǎn)生大量轉(zhuǎn)軌成本，卻不能得到預(yù)期收益，變革可能進(jìn)入“鎖定”狀態(tài)。

第二，制度變遷的核心問(wèn)題是妥善協(xié)調(diào)各種利益集團(tuán)之間的矛盾。制度變遷是一個(gè)包含著具有不同利益和不同力量的行為主體之間相互作用的過(guò)程，轉(zhuǎn)型期潛在的制度要成為正式的制度安排，在很大程度上是各種利益集團(tuán)進(jìn)行公共選擇的結(jié)果。我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改稅步履維艱的原因除了統(tǒng)籌層次低、覆蓋率低、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)差異、繳費(fèi)率高外，根本的原因在于各種利益集團(tuán)之間的矛盾沒(méi)有得到有效的協(xié)調(diào)和平衡。

第三，具有適應(yīng)性的有效制度將允許組織在不確定的情況下進(jìn)行各種試驗(yàn)去尋求最優(yōu)選擇。因此，在進(jìn)行社會(huì)保險(xiǎn)稅的制度設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)考慮摸著石頭過(guò)河，既做到循序漸進(jìn)地推進(jìn)有效機(jī)制，又對(duì)無(wú)效的變革軌跡防微杜漸，根據(jù)政策實(shí)施情況不斷調(diào)整，以適應(yīng)我國(guó)現(xiàn)階段發(fā)展不平衡的國(guó)情和制度變遷中產(chǎn)生的利益要求。

三、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改稅的路徑選擇

基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的三個(gè)假說(shuō)，通過(guò)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改稅過(guò)程中路徑依賴(lài)的分析，得到社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改稅的解困路徑。對(duì)待社會(huì)保險(xiǎn)稅費(fèi)之爭(zhēng)，應(yīng)該關(guān)注于長(zhǎng)期內(nèi)如何實(shí)現(xiàn)制度平穩(wěn)變革之實(shí)，而不是圖一時(shí)之名，變革的最優(yōu)結(jié)果是實(shí)至名歸。

1、配套制度是依據(jù)

開(kāi)征社會(huì)保障稅，必須從我國(guó)社會(huì)保障制度改革的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)出發(fā)，對(duì)現(xiàn)行社會(huì)保障制度進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃，盡快制定和出臺(tái)社會(huì)保障的基本法律《社會(huì)保障法》，作為社會(huì)保障稅開(kāi)征的法律依據(jù)。同時(shí)，實(shí)行財(cái)政預(yù)算、稅收制度、工資制度等的配套改革，加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)資金的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，促進(jìn)稅收征管信息化建設(shè)，加速收入工資貨幣化的進(jìn)程。將社會(huì)保險(xiǎn)資金收支及各項(xiàng)結(jié)余的投資營(yíng)運(yùn)活動(dòng)納入預(yù)算管理，使之與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政、企業(yè)和個(gè)人負(fù)擔(dān)能力相適應(yīng)。待條件成熟時(shí)，可將社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算、政府公共預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算并列成為三大預(yù)算體系。

2、利益協(xié)調(diào)是關(guān)鍵

（1）提高統(tǒng)籌層次，協(xié)調(diào)中央與地方的關(guān)系。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次較低，大部分地區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次仍然局限在縣市級(jí)，對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)稅的征收管理形成很大障礙。從長(zhǎng)期來(lái)看，隨著我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度的不斷改革和完善，社會(huì)保險(xiǎn)基金最終提升到全國(guó)統(tǒng)籌是一個(gè)趨勢(shì)。全國(guó)統(tǒng)籌難免涉及到地方政府利益，需要中央與地方財(cái)政妥善協(xié)調(diào)，兼顧各地實(shí)際情況和發(fā)展水平。中央和地方在社會(huì)保險(xiǎn)稅征收的權(quán)責(zé)劃分上，應(yīng)與現(xiàn)行財(cái)政預(yù)算管理體制相一致。一方面，中央政府應(yīng)適當(dāng)放權(quán)，使地方政府能根據(jù)各地實(shí)際情況和發(fā)展水平調(diào)整相應(yīng)政策；另一方面，中央還要集中一部分資金，建立轉(zhuǎn)移支付制度，作為發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)之間的調(diào)劑基金。

（2）建立制衡機(jī)制，協(xié)調(diào)部門(mén)間的權(quán)益分配。一方面，基于“委托代理”關(guān)系，將社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的“收、支、監(jiān)、管”集于勞動(dòng)保障部門(mén)存在較大的道德風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，不同部門(mén)各司其職可以發(fā)揮專(zhuān)業(yè)稟賦，降低運(yùn)行成本，還有利于建立監(jiān)督控制機(jī)制，保證基金安全使用和投資運(yùn)營(yíng)。因此，建議建立“地稅征收、社保支付、財(cái)政監(jiān)管、專(zhuān)業(yè)保值”的社會(huì)保險(xiǎn)基金運(yùn)行制衡機(jī)制，進(jìn)一步完善社會(huì)保險(xiǎn)基金收支兩條線(xiàn)預(yù)算管理。稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)把社會(huì)保障稅及時(shí)足額征收入庫(kù)，財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)社會(huì)保障稅的預(yù)算管理和資金安排與監(jiān)管，社會(huì)保障部門(mén)負(fù)責(zé)社會(huì)保障資金的社會(huì)化發(fā)放工作，專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)保障基金進(jìn)行保值增值，構(gòu)造多層次社會(huì)保障體系。

（3）支付轉(zhuǎn)軌成本，消化新舊制度轉(zhuǎn)換產(chǎn)生的隱性債務(wù)。制度“老人”和“中人”的退休金權(quán)益，是制度轉(zhuǎn)型產(chǎn)生的轉(zhuǎn)軌成本，是獨(dú)立于新制度之外的，政府應(yīng)通過(guò)適當(dāng)?shù)姆绞竭M(jìn)行補(bǔ)償。轉(zhuǎn)軌成本的進(jìn)入打破了新制度本身的收支平衡，致使個(gè)人賬戶(hù)出現(xiàn)了空賬的情形。解決歷史的隱性債務(wù)，關(guān)鍵是通過(guò)轉(zhuǎn)移支付等各種方式做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)。在養(yǎng)老保險(xiǎn)改革中，既要考慮“老人”在舊體制時(shí)期分配結(jié)構(gòu)的客觀(guān)現(xiàn)實(shí)，又要考慮“中人”在過(guò)渡期逐步減少舊體制再分配的份額，還要預(yù)計(jì)到代際核算體系將來(lái)對(duì)“新人”造成的影響。通過(guò)及時(shí)對(duì)事業(yè)單位和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體制的變革降低未來(lái)的轉(zhuǎn)軌成本，做到“老人老辦法、中人中辦法，新人新辦法”，考慮社會(huì)各方面的承受力，保持有關(guān)政策的相對(duì)穩(wěn)定和銜接配套，穩(wěn)步推進(jìn)。

（4）擴(kuò)大覆蓋范圍，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和區(qū)域的平衡發(fā)展。由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較薄弱，經(jīng)濟(jì)發(fā)展城鄉(xiāng)差距明顯，區(qū)域發(fā)展不平衡，我國(guó)目前建立的社會(huì)保險(xiǎn)制度覆蓋范圍偏窄，且繳費(fèi)率較高。農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度與城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)制度存在很大差異，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度尚在試點(diǎn)階段，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員依然實(shí)行單位保障，沒(méi)有納入到社會(huì)保險(xiǎn)制度之中，各個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同導(dǎo)致繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)具有差異。歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，社會(huì)的承受能力和保障水平是遞增的，因此，低標(biāo)準(zhǔn)是現(xiàn)階段社會(huì)保險(xiǎn)稅收取和發(fā)放的最優(yōu)選擇。在資金的籌集方面，要考慮與現(xiàn)階段企業(yè)和個(gè)人的承受能力相適應(yīng)、與生產(chǎn)力發(fā)展水平相吻合，通過(guò)“擴(kuò)面征繳”的方式來(lái)保證社會(huì)保險(xiǎn)基金的支付能力，而不是提高繳費(fèi)率；在資金的發(fā)放方面，應(yīng)從我國(guó)實(shí)際出發(fā)，剛開(kāi)始的保障標(biāo)準(zhǔn)只能使大多數(shù)人的基本生活水平得到保障，保險(xiǎn)的項(xiàng)目由少到多，保險(xiǎn)的水平由低到高，逐漸提高標(biāo)準(zhǔn)。

3、分步實(shí)施是途徑

我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理采用“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合”的部分累積制。部分積累制吸收了現(xiàn)收現(xiàn)付制與預(yù)籌累積制的優(yōu)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了近期橫向收付平衡原則與遠(yuǎn)期縱向收付平衡原則的結(jié)合，是目前社會(huì)保險(xiǎn)基金運(yùn)行最理想的方式。同時(shí)，應(yīng)該進(jìn)一步分離基本醫(yī)療保險(xiǎn)的社會(huì)統(tǒng)籌賬戶(hù)與個(gè)人賬戶(hù)，對(duì)不同的稅目根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段，分期分批實(shí)行轉(zhuǎn)制，最終形成我國(guó)的社會(huì)保障稅體系。

當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次較低，以較低統(tǒng)籌層次為基礎(chǔ)的社會(huì)保險(xiǎn)稅與我國(guó)現(xiàn)行稅制及征收管理不相適應(yīng)。應(yīng)該考慮逐級(jí)提高，分步完成，由縣級(jí)統(tǒng)籌、地市調(diào)劑，上升為地市統(tǒng)籌、省級(jí)調(diào)劑，再上升為省級(jí)統(tǒng)籌、全國(guó)調(diào)劑，最后實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍的統(tǒng)籌。

我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)稅費(fèi)的征繳也經(jīng)歷了部門(mén)間職能的轉(zhuǎn)變，其過(guò)程符合政策轉(zhuǎn)軌的漸進(jìn)原則。原本由社保部門(mén)負(fù)責(zé)的保險(xiǎn)費(fèi)征繳，開(kāi)始由稅務(wù)部門(mén)嘗試代為征繳，后來(lái)轉(zhuǎn)變?yōu)榇_定稅務(wù)部門(mén)的征收職能，最終建立起“收、支、監(jiān)、管”互相制衡的社會(huì)保險(xiǎn)基金運(yùn)行機(jī)制。

社會(huì)保險(xiǎn)制度的變革由單純的征費(fèi)轉(zhuǎn)變?yōu)槎愘M(fèi)同征，最后實(shí)現(xiàn)全面覆蓋的費(fèi)改稅轉(zhuǎn)變，是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。制度的變革不能搞簡(jiǎn)單的大破大立，追求一時(shí)之名，而應(yīng)從長(zhǎng)計(jì)議、循序漸進(jìn)，將阻力和收益分配在較長(zhǎng)的變革時(shí)期內(nèi)，實(shí)現(xiàn)制度變革的平穩(wěn)過(guò)渡。

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