鐘頭朱

(湖南文理學(xué)院,湖南 常德 415000)

論我國(guó)公益征收中公共利益的規(guī)范

鐘頭朱

(湖南文理學(xué)院,湖南 常德 415000)

公共利益是公益征收的合法性基礎(chǔ),我國(guó)應(yīng)汲取有關(guān)國(guó)家和地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),從立法、行政程序和司法審查對(duì)公益征收法律制度中的公共利益進(jìn)行規(guī)范。

公益征收;公共利益;立法模式;行政程序;司法審查

公益征收 (以下簡(jiǎn)稱征收)是一個(gè)國(guó)家的基本法律制度,是連結(jié)財(cái)產(chǎn)權(quán)憲法保障與補(bǔ)償?shù)闹虚g環(huán)節(jié)。一般來(lái)說(shuō),征收是指國(guó)家為了公共利益的需要,依照憲法和法律規(guī)定的權(quán)限和程序,強(qiáng)制取得所有權(quán)人的財(cái)產(chǎn)并且給予公正補(bǔ)償?shù)男袨?。公共利益是征收制度的核心要?是征收的合法性基礎(chǔ)和其正義之所在,正如 1905年美國(guó)最高法院法官海倫所說(shuō):“即使對(duì)所有人作了補(bǔ)償,如果不是為了公共利益,政府、國(guó)家或州不得占有私人財(cái)產(chǎn)。這是美國(guó)法學(xué)的基石。本院一貫認(rèn)為,這些原則滋生于一切自由國(guó)度的根本性質(zhì)。”[1](P148)然而公共利益是一個(gè)利益內(nèi)容和受益對(duì)象均具有不確定性的典型不確定法律概念[2](P182),對(duì)其進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)范,關(guān)系到征收權(quán)的規(guī)制和公民私有財(cái)產(chǎn)的保障問(wèn)題。目前,在我國(guó)征收實(shí)踐中存在的一個(gè)突出問(wèn)題是,行政機(jī)關(guān)假借公共利益之名濫用征收權(quán),嚴(yán)重侵犯了公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán),因此對(duì)征收中公共利益的規(guī)范問(wèn)題的探討具有重要的理論和實(shí)踐意義。本文擬在對(duì)當(dāng)前有關(guān)國(guó)家和地區(qū)征收中公共利益的規(guī)范進(jìn)行考察的基礎(chǔ)上,就我國(guó)征收中公共利益的規(guī)范問(wèn)題談?wù)勛约旱脑O(shè)想。

一、通過(guò)立法界定公共利益

由于征收涉及私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的憲法保障,因此各國(guó)憲法基本上規(guī)定了征收權(quán)的行使必須是為了公共利益。然而各國(guó)憲法只對(duì)公共利益作了概括性的規(guī)定,為了不使其成為一紙空文,必須藉由立法的途徑,使其具體化。在立法技術(shù)上,主要有兩種立法體例,即以各個(gè)分散的法律方式和統(tǒng)一的征收法律方式規(guī)定,而后者又有概括式、列舉式和列舉與概括相混合的折衷式三種。[2](P278-479)由于概括式僅在立法中概括規(guī)定征收須出于公共利益的目的,即“只是重復(fù)概括公益條款,作為征收之目的”,因此這種方式實(shí)際并未對(duì)公共利益作出界定。故而對(duì)公共利益從立法上作出界定主要有列舉式和折衷式兩種。一是列舉式,即通過(guò)立法詳細(xì)列舉用于征收的公共利益的范圍,日本等國(guó)家采用這種方式。日本在與土地相關(guān)的法律法規(guī)中“窮盡”性列出了 35種可以發(fā)動(dòng)土地征收的“公共事業(yè)”,其中包括依據(jù)道路法進(jìn)行的公路建設(shè);以治水或水利為目的在江河上設(shè)置的防堤、護(hù)岸、攔河壩、蓄水池及其他設(shè)施;國(guó)家、地方團(tuán)體進(jìn)行改造與綜合開發(fā)所建的道路、水渠等設(shè)施;鐵路、港口、機(jī)場(chǎng)、氣象觀測(cè)、電信、電力、廣播、煤氣、博物館、醫(yī)院、墓地、公廁、公園等,并且?guī)缀趺糠N“公共事業(yè)”均相應(yīng)有一部法律約束,政府沒有任意行政權(quán),法律條款的規(guī)定既沒有但書條款也沒有保留條款。[2](P483)[3](P43)二是折衷式,即一方面列舉公共利益的范圍,另一方面又對(duì)公共利益作出概括性的規(guī)定,德國(guó)巴伐利亞邦和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)采用這種方式。德國(guó)巴伐利亞邦 1978年通過(guò)的《應(yīng)予補(bǔ)償?shù)恼魇辗ā返?條規(guī)定,財(cái)產(chǎn)征收,系為達(dá)成以公共福祉為目的之計(jì)劃。尤其在下列的情形,可予征收:(1)為建造或改建供健康、衛(wèi)生等醫(yī)療作用之設(shè)施。(2)為建造或改建學(xué)校、大學(xué)及其他文化、學(xué)術(shù)研究設(shè)施。(3)為建造或改建公用 (水電供給及垃圾排水)設(shè)施。(4)交通事業(yè)設(shè)施之建立或變更。(5)為建造或改建維持公共治安之設(shè)施。(6)各級(jí)政府及公法人團(tuán)體達(dá)成法定任務(wù)之需。(7)其他法律有規(guī)定征收之情形者。(8)為補(bǔ)償因征收而損失土地及其他權(quán)利者,可再行征收以補(bǔ)償之。[2](P483)我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“土地法”也采用折衷式規(guī)定,其第208條前八項(xiàng)列舉了八種屬于公共利益的情形,第九項(xiàng)設(shè)立了概括性的規(guī)定。

在我國(guó),現(xiàn)行許多法律都在使用“公共利益”這一概括性名詞,沒有對(duì)“公共利益”的范圍作出明確的界定,行政機(jī)關(guān)征收權(quán)的濫用主要是利用了“公共利益”這一概念本身的不確定性,隨意歪曲其內(nèi)涵和外延,任意以其為借口擴(kuò)大“公共利益”的范疇,從而實(shí)現(xiàn)征收權(quán)擴(kuò)張與濫用不正當(dāng)性目的,極大地?fù)p害了公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)。有鑒于此,筆者認(rèn)為,我國(guó)應(yīng)通過(guò)立法機(jī)關(guān)采取折衷式的立法模式來(lái)界定公共利益。這包括兩層含義:

1.公共利益界定的主體是立法機(jī)關(guān)。公共利益與私人利益一般表現(xiàn)為此消彼長(zhǎng)的關(guān)系,公共利益的實(shí)現(xiàn)通常以減損私人利益作為成本,或者說(shuō)以限制或者剝奪公民權(quán)利作為代價(jià),例如為了公共利益征收私人財(cái)產(chǎn)。因此,憲法通常規(guī)定只有立法機(jī)關(guān)通過(guò)立法的方式來(lái)界定公共利益才具有合法性和正當(dāng)性。

2.公共利益的界定模式是折衷式,即一方面列舉公共利益的范圍,另一方面又作概括性規(guī)定。具體來(lái)說(shuō),可對(duì)公共利益作如下界定:(1)國(guó)防設(shè)施;(2)交通事業(yè);(3)公用事業(yè);(4)教育、科技、文化、藝術(shù)、體育、慈善事業(yè);(5)公共衛(wèi)生事業(yè);(6)環(huán)境保護(hù)事業(yè);(7)政府機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)關(guān)及其他公共建筑;(8)舊城改造;(9)其他由政府興辦以公共利益為目的的事業(yè)。這種折衷式的界定方式既可克服列舉式的僵化,保持法律的靈活發(fā)展性,又可克服概括式的高度不確定性,使法律便于操作。

二、通過(guò)行政程序規(guī)范公共利益

征收權(quán)往往由行政機(jī)關(guān)行使,行政機(jī)關(guān)行使該權(quán)時(shí)需要對(duì)公共利益進(jìn)行判斷,以使征收的目的符合公共利益。雖然世界上有的國(guó)家和地區(qū)通過(guò)立法界定了公共利益,但是權(quán)力的擁有者往往具有濫用權(quán)力的天然傾向,行政機(jī)關(guān)在判斷公共利益時(shí)難免會(huì)發(fā)生錯(cuò)誤甚至以公共利益之名侵犯公眾的合法權(quán)益,因此,對(duì)于征收中的公共利益,除了從立法上予以界定外,更為重要的是通過(guò)一套科學(xué)合理的行政程序來(lái)規(guī)范。

從有關(guān)國(guó)家來(lái)看,通過(guò)行政程序規(guī)范公共利益主要有兩種方式:一是聽證程序;二是公益目的的調(diào)查和咨詢。[4]適用聽證程序確認(rèn)公共利益的依據(jù)在于,盡管具體確認(rèn)公共利益的權(quán)力在于行政機(jī)關(guān),但行政機(jī)關(guān)并不能完全按照自己的意志決定,相反,其認(rèn)定某一利益是否屬于公共利益的范圍,必須聽取他人意見,特別是利益相關(guān)人的意見。如美國(guó)征收程序要求召開公開的聽證會(huì),說(shuō)明征收行為的必要性和合理性。澳大利亞《土地征收法》第五章規(guī)定了土地征收前的公告程序和利害關(guān)系人的異議程序,以保證土地征收的合目的性。法國(guó)在批準(zhǔn)公用目的前,要公布公用征收的一切文件和資料,供公眾查閱,并收集公眾的意見。日本《土地征用法》規(guī)定公益事業(yè)項(xiàng)目人,要將公益事業(yè)項(xiàng)目的認(rèn)定申請(qǐng),提交給都道府縣地方政府的知事或建設(shè)大臣,都道府縣地方政府的知事或建設(shè)大臣在聽取群眾意見或舉行聽證會(huì)的基礎(chǔ)上進(jìn)行申請(qǐng)認(rèn)定。公益目的的調(diào)查和咨詢,是指通過(guò)行政機(jī)構(gòu)或其他機(jī)構(gòu)的廣泛調(diào)查,或向具有一定獨(dú)立性和專業(yè)性的機(jī)構(gòu)進(jìn)行咨詢,來(lái)確認(rèn)公共利益的范圍。在法國(guó),公用征收行政階段的第一個(gè)程序就是事前調(diào)查,調(diào)查的目的在于收集必要的信息,以供決定批準(zhǔn)公用目的的參考。有關(guān)機(jī)關(guān)在批準(zhǔn)公用目的時(shí),需咨詢有關(guān)部門,如事前調(diào)查的結(jié)論不贊成的公用征收或特別重要的公用征收由總理咨詢最高行政法院的意見后發(fā)布命令決定。涉及農(nóng)業(yè)、環(huán)境或古跡的保護(hù)等方面的公用征收,還要咨詢主管的部長(zhǎng)意見。[5](P374-379)在美國(guó),行政機(jī)關(guān)關(guān)于公共利益的報(bào)告應(yīng)當(dāng)在行政機(jī)關(guān)實(shí)施具體行為之前完成,并經(jīng)代議機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后方能生效。

在我國(guó)目前的有關(guān)征收的法律中,幾乎沒有行政程序規(guī)范公共利益,征收是否符合公共利益的要求,完全由征收主管機(jī)關(guān)自己說(shuō)了算。我國(guó)應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn),通過(guò)行政程序規(guī)范征收中的公共利益,使公眾真正參與公共利益的決策。具體程序如下:

1.公告程序。征收決定機(jī)關(guān)于收到征收申請(qǐng)后,應(yīng)將征收申請(qǐng)的相關(guān)事項(xiàng)向公眾發(fā)出公告;調(diào)查報(bào)告和批準(zhǔn)公共目的的決定應(yīng)當(dāng)予以公告。這種程序保障了公眾的知情權(quán),從而形成一種決策壓力,防止政府濫用公共利益違法進(jìn)行征收,同時(shí)也為被征收人和公眾監(jiān)督征收是否符合公共利益提供一個(gè)充分且對(duì)稱的參與環(huán)境。

2.調(diào)查程序。征收決定機(jī)關(guān)在收到征收申請(qǐng)后,應(yīng)指定一個(gè)調(diào)查委員會(huì)或一名調(diào)查員,深入被征收財(cái)產(chǎn)所在地,詳細(xì)了解被征收人及有關(guān)人員的意見,然后寫成報(bào)告,提出結(jié)論,連同調(diào)查記錄遞交征收決定機(jī)關(guān)。同時(shí)調(diào)查報(bào)告必須公開,供公眾查閱。

3.聽證程序。對(duì)于征收是否為了公共利益有爭(zhēng)議的,采取聽證程序來(lái)作出決定。通過(guò)聽證程序賦予公眾充分的參與權(quán),允許其提出意見并反駁不同意見者,對(duì)公益征收的事實(shí)展開廣泛的辯論,以最大程度地保證結(jié)果的公正性。具體聽證程序可以參考行政處罰法的規(guī)定,鑒于公共利益的特殊性,組織聽證的機(jī)關(guān)可以邀請(qǐng)第三方,即與征收無(wú)利害關(guān)系的其他普通公眾參加。聽證結(jié)束后,組織聽證的機(jī)關(guān)必須按照聽證的記錄作出裁決。

4.批準(zhǔn)征收程序。征收決定機(jī)關(guān)根據(jù)調(diào)查報(bào)告或聽證所作出的裁決作出是否批準(zhǔn)征收的決定,同時(shí)將該決定予以公告。

三、通過(guò)行政訴訟審查公共利益

作為典型的不確定法律概念,無(wú)論是通過(guò)立法界定還是利用行政程序規(guī)范公共利益,在征收的實(shí)踐中,對(duì)征收是否合目的性的爭(zhēng)議仍然存在。在國(guó)外,當(dāng)出現(xiàn)認(rèn)為被征收的財(cái)產(chǎn)不被認(rèn)為是為了“公共利益”時(shí),法院將介入征收行為,對(duì)兩造各執(zhí)的理由進(jìn)行判斷,對(duì)公共利益進(jìn)行終局性審查,即所謂的以“法官的智慧”來(lái)配合經(jīng)過(guò)“公開討論程序”而制定公益條款的“立法者之智慧”。[6](P158)

德國(guó)基本法第92條的規(guī)定,任何人認(rèn)為其基本權(quán)利之一……受到公共權(quán)力之侵犯時(shí),可向憲法法院提出違憲申訴,其《行政法院法》第40條規(guī)定:“所有非憲法性質(zhì)的公法性法律爭(zhēng)議,均適用行政訴訟管轄?！痹诘聡?guó),如同其他的公益概念一樣,征收公益也是一個(gè)典型的“不確定法律概念”,可以由司法來(lái)審查其內(nèi)容,此即所謂“以司法決定公益”。根據(jù)司法審查征收公益的層次不同,分為憲法層次的審查和行政層次的審查。憲法層次的審查是指由憲法法院審查征收公益類型的征收法律有無(wú)違憲。憲法法院在審查征收法律內(nèi)決定之征收公益類型時(shí),往往慎重考慮立法者之立法,綜合一切有關(guān)的因素、事實(shí),決定有無(wú)符合公益的急迫需求。只有在將征收公益與重大、急迫公益之“一致性”獲得肯定和對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利盡到最大保障之能事后,該征收公益才屬合憲。1968年德國(guó)聯(lián)邦憲法法院在“漢堡洪水控制案”中審查了征收行為是否符合公共利益的問(wèn)題,判決了漢堡州征收堤壩區(qū)土地的法律合憲。行政層次的審查是指由行政法院審查行政機(jī)關(guān)在實(shí)行征收之個(gè)案時(shí),有無(wú)遵從征收法律的規(guī)定。在德國(guó),行政法院可以審查一個(gè)征收之公益,是否實(shí)際存在,即究竟在此個(gè)案中有無(wú)征收之目的存在。但是行政法院到底有無(wú)“能力”可以決定,到底一個(gè)學(xué)校、軍事設(shè)施、一條道路有無(wú)建筑的必要性?即使肯定其有需要建造,法院又有無(wú)能力來(lái)決定,究竟要筑四線公路,抑或二線公路,即足以解決公眾通行問(wèn)題?以及究竟一個(gè)軍用飛機(jī)場(chǎng)是否只需四個(gè)飛機(jī)起降跑道抑或二個(gè)跑道,即滿足軍事需要?從德國(guó)征收法發(fā)展的歷史來(lái)看,其答案應(yīng)屬否定,此即所謂行政法院的“審查能力的極限”。[2](479-482)

法國(guó)行政法院通過(guò)受理越權(quán)之訴,審查公用征收的目的是否符合公共利益的需要。依照法國(guó)的立法規(guī)定,批準(zhǔn)公用目的的決定,主要是確定公用征收目的的合法性。批準(zhǔn)公用目的是一個(gè)行政決定,和其他行政行為一樣,受行政法院管轄。公用征收的申請(qǐng)單位,被征收不動(dòng)產(chǎn)的所有者及利害關(guān)系人,以及對(duì)公用征收有直接利益的人,不服批準(zhǔn)公用目的的決定,可在決定公布后 2個(gè)月內(nèi),向行政法院提起越權(quán)之訴,請(qǐng)求撤銷違法的決定。行政法院在審查公用目的是否合法時(shí),既對(duì)公用目的采取極廣泛的解釋,也注意防止行政機(jī)關(guān)濫用公用征收的目的。行政法院認(rèn)為只要公用征收行為具有公共利益性質(zhì),就是合法的征收,但如果行政機(jī)關(guān)利用公用征收主要是為了增加其自身的收入或滿足純粹的私人利益,則不符合公用目的。此外,行政法院還結(jié)合具體情況來(lái)判斷公用征收是否符合公用目的,如一個(gè)海濱城市的政府征收土地建設(shè)跑馬場(chǎng),法院認(rèn)為是符合發(fā)展旅游事業(yè)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)的公用目的,并且注意比較由于公用征收進(jìn)行建設(shè)可能得到的利益或引起的損害,如被征收人的損失、財(cái)政上的負(fù)擔(dān)、環(huán)境污染等,然后決定是否符合公用目的。[5](P372-380)

在美國(guó),“如果被征收方對(duì)政府的征收本身提出質(zhì)疑,可以提出司法挑戰(zhàn),迫使政府放棄征收行為?！盵7](P175)在 1896年的密蘇里太平洋鐵路公司訴布達(dá)拉斯加州案中,聯(lián)邦最高法院判決該州法案違憲,因?yàn)樵摲ò浮皩?shí)質(zhì)上就是為了另一個(gè)私人目的來(lái)剝奪私有財(cái)產(chǎn)”。[8]在 1981年的 Pole Town Neighborhood Council v.City ofDetroit案中,[9]底特律地方居民委員會(huì)就挑戰(zhàn)了底特律市征收 465英畝土地轉(zhuǎn)讓給通用汽車公司以建造汽車制造廠的行為未滿足公共用途,向法院申請(qǐng)司法審查,密西根最高法院判決此征收符合公共目的。在 2001年的“九毛九平價(jià)超市案”[10]中,聯(lián)邦最高法院認(rèn)為蘭卡斯特市重建管理局所主張的公共目的只是一個(gè)借口,因而撤銷了市政府的征收決定。

目前,我國(guó)行政機(jī)關(guān)以公共利益為名濫用征收權(quán),恣意侵犯公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的一個(gè)重要原因是未建立公共利益司法審查機(jī)制。公共利益司法審查機(jī)制的存在具有警示功能和救濟(jì)功能,一方面使行政機(jī)關(guān)在行使征收權(quán)時(shí)會(huì)顧及事后還將受到審查,因而會(huì)更加謹(jǐn)慎行使權(quán)力;另一方面為利害關(guān)系人合法權(quán)益的保護(hù)提供了司法救濟(jì)途徑。因此,我國(guó)亟需建立征收中公共利益的司法審查制度,通過(guò)行政訴訟審查公共利益。

1.起訴人。從比較法角度而言,征收爭(zhēng)議的起訴人的范圍較為廣泛,如在法國(guó),征收申請(qǐng)單位,被征收財(cái)產(chǎn)所有者及利害關(guān)系人,以及對(duì)征收有直接利益的人,不服批準(zhǔn)公共目的的決定,可向行政法院提起越權(quán)之訴。筆者認(rèn)為,我國(guó)應(yīng)借鑒法國(guó)的做法,擴(kuò)大起訴人的范圍,允許以上人員提起訴訟。

2.審查期間征收行為停止執(zhí)行。有關(guān)征收中公共利益目的的糾紛一旦進(jìn)入訴訟程序,除基于緊急的公共利益的需要外,即應(yīng)停止執(zhí)行行為,因?yàn)榇祟愋袨橛绊懙牟皇莻€(gè)人利益,由于補(bǔ)償實(shí)際上是公共利益與個(gè)人利益衡量之后的一種結(jié)果,是一種一部分人為了更多人的利益作出犧牲后的無(wú)可奈何的利益交換,因此在法院對(duì)征收是否符合公共利益目的作出最終裁決之前,強(qiáng)制執(zhí)行將可能會(huì)給公共利益或被征收人的權(quán)益帶來(lái)金錢補(bǔ)償也無(wú)法彌補(bǔ)的損失。[11](P30)

3.形式審查和實(shí)質(zhì)審查。法院對(duì)公共利益進(jìn)行司法審查,必須堅(jiān)持形式審查和實(shí)質(zhì)審查。形式審查主要審查行政機(jī)關(guān)征收行為中公共利益的確定是否遵循征收程序,如公告程序、調(diào)查程序和聽證程序等。實(shí)質(zhì)審查是審查征收中公共利益是否實(shí)際存在,這主要從是否為公眾所需、是否為公共所用和是否符合公益目標(biāo)這三個(gè)方面進(jìn)行審查。審查時(shí)要堅(jiān)持以下兩個(gè)原則:一是利益衡量原則。依照憲法確定的價(jià)值序列,征收只有在價(jià)值優(yōu)越的情形下才為適當(dāng)。二是比例原則。涉及位階相同的權(quán)利,則要適用比例原則,征收所致之害,要選擇對(duì)相對(duì)人損害最小的方式方法。

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D923.2

A

1008-6463(2010)01-0009-03

2009-06-28

湖南省教育廳科研項(xiàng)目“公益征收研究”(08C597)的階段性成果。

鐘頭朱 (1970-),男,湖南茶陵人,湖南文理學(xué)院教師,法律碩士,研究方向?yàn)閼椃ㄅc行政法學(xué)。

責(zé)任編輯 王 飛