滕延民

（大慶市政府法制辦，黑龍江 大慶 163002）

大慶信訪狀況的調(diào)查與思考

滕延民

（大慶市政府法制辦，黑龍江 大慶 163002）

大慶信訪問題大多在所有權(quán)、用益物權(quán)及相鄰權(quán)爭議方面,主要與執(zhí)行法律、政策的差異有關(guān)；與前任決策者有關(guān)，而且多呈惡性化趨勢。造成信訪問題有利益、體制失衡方面的原因，信任危機，信息化、法治化趨勢也是催化劑。同時，我們還應(yīng)該認(rèn)識到，信訪是維護權(quán)利的特殊形式，是公民的固有權(quán)利，是法治社會與和諧社會矛盾的爆發(fā)點，是社會良性發(fā)展的組成部分，是對社會良知的考驗，但這不是我們對社會問題關(guān)注與否的標(biāo)準(zhǔn)。因此，我們有必要建立近期、中期、長期三個目標(biāo)體系預(yù)防爭議，并對具體的信訪事項設(shè)立專家型的機構(gòu)統(tǒng)一論證，統(tǒng)籌考慮，完善相關(guān)的保障體系。

信訪；原因；認(rèn)識；對策

林甸縣是大慶市管轄的典型農(nóng)業(yè)縣，也是唯一的國家級貧困縣；讓胡路區(qū)是大慶市人口和經(jīng)濟總量最大的行政區(qū)，人口和GDP分別占市區(qū)總量的33.5%和35.2%。以這一縣一區(qū)為樣本觀察大慶信訪問題，很具有代表意義。

一、信訪基本狀況

2009年，林甸縣和讓胡路區(qū)共有信訪案件814件，其中上年度積案16件，涉及城鄉(xiāng)建設(shè)、衛(wèi)生計生、勞動社保、教育、民政、農(nóng)村農(nóng)業(yè)等各個領(lǐng)域。全年合計結(jié)案（以息訴罷訪為標(biāo)準(zhǔn)）777件，結(jié)案率為95.5%。雖未息訴罷訪但被確認(rèn)為無理訪而采取一定措施的信訪案件占全年信訪案件的2.8%，未解決的信訪案件占全年信訪案件的1.7%。為便于觀察，我們從三個方面進行了分類。

（一）按訴求分類

基本上可以歸納為四類：

1.所有權(quán)及用益物權(quán)爭議。主要集中在房屋、土地所有權(quán)、使用權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)爭議方面，如房屋拆遷和土地征用費用價格問題、購買的商品的交割問題、建設(shè)開發(fā)項目配套設(shè)施完善問題等等。這類爭議是上訪案件比例最大的，約占信訪案件的30.8%。同時，這些信訪案件往往利益相關(guān)人比較多，徹底解決的難度也大，所以最易造成群體性上訪或越級上訪等過激行為。

2.相鄰權(quán)爭議?；谙噜応P(guān)系而侵犯他人的合法權(quán)益，突出表現(xiàn)為新建建筑影響他人采光權(quán)，鄰近的垃圾、噪音、油煙、光污染，學(xué)校、市場等具有重大影響的項目建設(shè)和拆遷等等，約占信訪案件的27.7%。這類上訪大多沒形成規(guī)模，主要表現(xiàn)為個體訪，但隨著人們越來越關(guān)注生活質(zhì)量，也呈規(guī)?；厔?。例如某公路擴建涉及拆遷房屋，但沿線未納入拆遷范圍的距離較近的商服、住宅和加油站也要求納入拆遷范圍，因該公路的修建必然直接影響他們的利潤甚至不再具備經(jīng)營條件。

3.人身權(quán)及與人身有關(guān)權(quán)益的爭議。對人身權(quán)的侵害一般針對自由或健康，突出地表現(xiàn)為對自身或他人所采取的行政處罰和刑事處罰不服，大多為個體訪，并已經(jīng)過司法途徑但仍多次上訪，這部分案件約占12.9%。與人身有關(guān)權(quán)益爭議一般表現(xiàn)為以利益為背景的特定身份的確認(rèn)，這類爭議一般時間較長，查找事實證據(jù)和政策依據(jù)比較困難；或者發(fā)生在被征用土地的集體組織內(nèi)部，政府職權(quán)所不能及，例如要求明確特定身份、要求落實勞動關(guān)系、要求獲得職工增加工資及工資性附加、要求恢復(fù)工齡并享受退休待遇、要求享受生活補貼和“五險一金”等等，這部分案件約占11.3%。

4.債權(quán)糾紛。基于合同、侵權(quán)而形成的債權(quán)、債務(wù)關(guān)系存在爭議或債權(quán)無法實現(xiàn)。這部分案件約占18.9%。例如集資詐騙的案件、未偵破的涉嫌侵犯財產(chǎn)案件被害人的上訪，對技術(shù)成果提成費爭議的上訪，甚至對證券公司發(fā)布的信息的真實性產(chǎn)生懷疑也形成了上訪。對于法院的生效判決，因被執(zhí)行人下落不明、無財產(chǎn)可供執(zhí)行，或因其他法定原因?qū)е聜鶛?quán)無法實現(xiàn)而上訪最為典型。

（二）按責(zé)任主體分類

這里所說的責(zé)任不是指過錯責(zé)任，有些負(fù)責(zé)解決信訪問題的部門沒有過錯，所以專指導(dǎo)致信訪的決策主體。

1.本埠責(zé)任和外埠責(zé)任。外埠責(zé)任總量較小，約占信訪案件的8%，這部分信訪案件我們無權(quán)解決，但按照目前信訪工作“屬地管理”原則又歸我們處理。例如某公路拆遷問題，所涉及的部門都是省以上的部門，市、縣政府唯一能做的僅僅是緩解上訪人的情緒，協(xié)助上訪人與有關(guān)部門進行聯(lián)絡(luò)。

2.執(zhí)行性責(zé)任和政策性責(zé)任。上訪所反映的問題大多是在貫徹執(zhí)行法律、法規(guī)、政策環(huán)節(jié)上所造成的，但也有一部分是法律、法規(guī)、政策自身的不適當(dāng)或變更的銜接中所造成的問題，這部分雖然總量較小，約占全年信訪案件的1.2%，但也是最頑固、最難化解的案件。

3.政府責(zé)任與非政府責(zé)任。隨著市場化、社會化程度的提高，越來越呈現(xiàn)出決策主體的多元化趨勢，村民自治組織、居民自治組織、行業(yè)組織、企業(yè)等非政府主體的決策也不同程度地造成了分歧和爭議，成為信訪案件的主要來源，而針對政府部門及其工作人員的信訪僅占全年信訪案件的0.7%。但對于非政府主體決策導(dǎo)致的信訪案件，究其根源絕大多數(shù)都隱含著政府部門的責(zé)任，與政府部門的不作為或履行職責(zé)不力不無關(guān)系。

4.本任責(zé)任與前任責(zé)任。當(dāng)年決策當(dāng)年信訪的，約占信訪案件的9.1%；決策一年以上三年以內(nèi)信訪的，約占信訪案件的34.6%；決策三年以上十年以內(nèi)信訪的，約占全年信訪案件的55.6%，其中尤以三年以上五年以內(nèi)信訪的最為集中，約占53.2%；決策十年以后信訪的，約占信訪案件的0.7%。上訪所反映的問題基本上發(fā)生在前任決策者任職期間。

（三）按上訪形式分類

信訪人一般都有共同的心態(tài)：造成的影響越大，就會越引起有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和部門的重視，越有利于問題的解決。一般表現(xiàn)為四種形式：一是群體上訪（五人以上），約占信訪案件的24%；二是進京或到省上訪，約占全年信訪案件10%，包含連續(xù)進京上訪人員；三是采取暴力或極端的方式上訪，甚至沖擊國家機關(guān)、臥軌等等；四是引起海內(nèi)外媒體關(guān)注。后面兩種方式2009年在大慶市沒有發(fā)生，這些都是我們信訪工作的重點。

二、信訪背景原因分析

造成信訪問題有利益、體制失衡方面的原因，信任危機，信息化、法治化趨勢也是催化劑。

（一）利益性因素

爭議始于利，止于利。有限的資源和無限的欲望之間的矛盾是無止境的，不同人、不同群體在不同時期的需求不同，所認(rèn)可的利益也不盡相同。所以絕對的利益只能靠相對的公平得以保障。溫總理說“社會公平正義，是社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)”，“公平正義比太陽還要有光輝”。公共服務(wù)是政府的重要職能，公共服務(wù)的重要內(nèi)涵就是公平分配資源、財富、榮譽、權(quán)力、地位、服務(wù)、機會等公共產(chǎn)品。誰得到什么、為什么得到、有什么差異往往是爭議的起因，而誰來分配、為哪些人分配、按照什么規(guī)則分配才是深層次的原因?，F(xiàn)實階段來看，引發(fā)信訪的利益之爭大多與政府行為或政府主導(dǎo)下的行為有關(guān)。另一方面，也表現(xiàn)為利益的再調(diào)整，在利益關(guān)系保持不變的情況下往往是穩(wěn)定的、不存在爭議的。

（二）體制性因素

政府干預(yù)多，做了一些管不了也管不好的事，導(dǎo)致民眾對政府的不適當(dāng)依賴和利益相關(guān)人的不滿，社會行業(yè)組織、中介機構(gòu)沒能發(fā)揮好應(yīng)有的作用，同時，在現(xiàn)有體制下很多爭議無法通過訴訟方式解決，能夠通過訴訟方式解決的利益相關(guān)人又對法院能否獨立、公正的審判持懷疑態(tài)度。政府如此全能，但對其評價權(quán)又是由上級來行使的，在單一的上級評價的內(nèi)容上又突出對GDP的考核，由此造成社會各方面、各領(lǐng)域的不均衡發(fā)展，面對這種不均衡的現(xiàn)狀，我們沒有主動地、從根本上解決，而是重視了上訪的個案，頭痛醫(yī)頭，很少做制度化的通盤考慮，客觀上鼓勵了信訪和惡意上訪。

（三）信任性因素

涉及到信訪問題時，經(jīng)常存在下級不相信上級，群眾不相信政府，以至于政府部門執(zhí)法遭遇阻礙時，旁觀群眾幾乎無一例外的同情、聲援執(zhí)法相對人，因為他們有理由認(rèn)為我們在以人為本和全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展方面缺乏切實負(fù)責(zé)的態(tài)度。上級的好惡、偏好甚至于習(xí)慣成為指導(dǎo)我們工作的重要標(biāo)準(zhǔn)，對民意特別是少數(shù)人的利益不充分考慮，不愿意為上任留下來的問題負(fù)責(zé)，同時又不切實際地占用后任的資源，形成信訪問題的所謂“潛伏期”等等，都是這種態(tài)度下的副產(chǎn)品，造就了信訪問題的惡性循環(huán)。如果放任信任危機加劇，將不再是簡單的信訪問題，勢必對我們的執(zhí)政基礎(chǔ)提出挑戰(zhàn)，繼而引發(fā)執(zhí)政合法性危急。

（四）信息化因素

信息化是大勢所趨，為我們帶來了空前的便利，也為我們的管理工作提出了更高的要求。以前信訪問題比較少，不是因為人民群眾的滿意度有什么變化，重要原因之一就是信息不暢通。一是法律、政策信息；二是與自身相同、相近爭議的最終處理信息。由于互聯(lián)網(wǎng)和手機的普及，大大加快了信息的傳播速度。大多數(shù)上訪者要么拿著法律、政策依據(jù)據(jù)理力爭，要么就是拿出別人、別的地區(qū)就這一問題如何處理的案例。

（五）法治化因素

法律不僅是我們管理社會的工具，也是約束我們自身的標(biāo)準(zhǔn)，對法律、政策的認(rèn)識越來越成為信訪事項有理與否的標(biāo)準(zhǔn)。很多從事群眾工作的同志都發(fā)現(xiàn)一個共同的現(xiàn)象：當(dāng)我們拿出一部法律、法規(guī)或是一個規(guī)范的政策文件來處理信訪問題時，信訪人都會比較信服；而實際情況恰恰相反，我們很多決策是在缺少法律、法規(guī)或是一個規(guī)范的政策文件情況下做出的。所以，全社會法制化的傾向，對政府決策和執(zhí)行提出了更高的要求，迫使我們必須依法行政，必須公正執(zhí)法。

三、關(guān)于信訪問題的基本認(rèn)識

信訪問題似乎是中國特有的，但僅僅是反映自身訴求的不同形式，甚至可以說成為了有效的救濟手段。這就需要我們認(rèn)真地看待信訪本身，才能進一步對待和解決好信訪所針對的問題。

（一）信訪是維護權(quán)利的特殊形式

信訪這種形式古已有之，對于任何訴求，任何人都可以向地方長官提出并得到裁決處理，這些內(nèi)容不僅包括平等主體之間的糾紛，也包括不平等主體之間的糾紛以至刑事裁決。進入現(xiàn)代社會，國家的公權(quán)力衍生為行政權(quán)、司法權(quán)，對于民眾的訴求，英、美國家普遍采用司法最終解決的方式，但由于我國司法體制的管理特點，導(dǎo)致一部分訴求無法通過司法途徑解決，最終回歸到向地方長官以及上級反映的舊有模式。對于這種民眾自發(fā)的選擇和政府處理信訪機制的混亂，中國社會科學(xué)院的于建嶸稱之為“信訪功能錯位”。此外，基于對司法的不獨立和可能的司法腐敗的片面認(rèn)識，再次加劇了對司法解決方式的不信任，致使選擇尋求司法救濟的民眾進一步減少。

（二）信訪是公民的固有權(quán)利

每個人自然享有生命權(quán)、自由權(quán)和為保障這些權(quán)利而派生出來的反抗權(quán)，政府最主要的功能也是保障人安全地享有這些自然權(quán)利?！吨腥A人民共和國憲法》規(guī)定公民有“言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由”；“對于任何國家機關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利”；“對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利”?！吨腥A人民共和國公務(wù)員法》規(guī)定公務(wù)員對涉及本人的人事處理不服的，可以申請復(fù)核、申訴；認(rèn)為機關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人員侵犯其合法權(quán)益的，可以提出控告?！缎旁L條例》直接把“保持各級人民政府同人民群眾的密切聯(lián)系，保護信訪人的合法權(quán)益，維護信訪秩序”作為立法宗旨。因此，對于信訪的限制，應(yīng)當(dāng)把重點放在防止激化和妨礙他人權(quán)利的行使。

（三）信訪是法治社會與和諧社會矛盾的爆發(fā)點

信訪是社會和諧程度的重要標(biāo)準(zhǔn)。所以，我們一般把案結(jié)事了、息訴罷訪作為處理信訪問題的終極目標(biāo)。當(dāng)法治與和諧出現(xiàn)矛盾的時候，我們應(yīng)當(dāng)如何取舍？因此，必須統(tǒng)一一個認(rèn)識：重視信訪是建設(shè)法制地社會與和諧社會相一致的；清晰一個思路，即把和諧社會作為制定法律規(guī)范及政策的重要目標(biāo)，在執(zhí)行層面涉及自由裁量權(quán)時，社會和諧是必須考慮的因素。

（四）信訪是社會良性發(fā)展的組成部分

信訪是通過相對溫和的方式表達對現(xiàn)狀不滿的方式，如果我們不處理或處理得不好、不及時，勢必會造成一部分信訪人采取極端的、暴力的方式，成為社會不穩(wěn)定因素。而從積極的角度看，信訪是現(xiàn)實的社會監(jiān)督和民生問題的真實反映，不斷地督促我們自我反省，自我完善。信訪是價值多元化的體現(xiàn)。爭議表現(xiàn)為認(rèn)識的不同，我們尊重共同的認(rèn)識，可以不認(rèn)可少數(shù)人的認(rèn)識，但少數(shù)人的認(rèn)識并不一定是錯誤的，所以我們必須給予充分理解，給他們以表達和證明的機會。

（五）信訪是對社會良知的考驗

“對待窮人的態(tài)度，考驗一個社會的良知；對待知識分子的態(tài)度，考驗一個社會的文明程度！”而我們所看到的上訪者，大多是低收入群體，雖然他們有時表現(xiàn)得有些暴力，但在社會上基本上處于弱勢地位，他們的一切表現(xiàn)不過是尋找代言人的需要。政府不僅需要對法律負(fù)責(zé)，也要對道義負(fù)責(zé)；公職人員更需要對自己的忠誠和信仰負(fù)責(zé)。有的時候我們會同情于他們的處境但依法辦事才是公職人員的行為準(zhǔn)則，公平和正義是法律所追求的終極價值。

（六）信訪與否不是我們對社會問題關(guān)注程度的標(biāo)準(zhǔn)

市場經(jīng)濟框架下的自然發(fā)展會造成財富和權(quán)利的兩極化發(fā)展，達到一定程度必然會產(chǎn)生社會不穩(wěn)定，或經(jīng)濟危機，或暴力革命，因此，政府有必要克服這種自然狀態(tài)下的缺陷，建立可持續(xù)發(fā)展的社會秩序，多關(guān)注社會財富和利益分配中的弱勢群體。和諧社會必定是人文的社會，是相互得到尊重和關(guān)注的，信訪者是個體，但他們往往也是一個特定群體的代表，信訪者作為反映特定社會問題代表的勇氣應(yīng)當(dāng)給予尊重，所被代表群體的問題也必須以制度完善的形式同步解決，否則也是對社會資源的浪費。

四、應(yīng)對性策略

經(jīng)多年的探索和實踐，大慶形成了一整套信訪處理模式，建立了大信訪、大穩(wěn)定工作機制；建立了以“司法調(diào)解、行政調(diào)解、人民調(diào)解、群眾團體調(diào)解、行業(yè)協(xié)會調(diào)解、中介組織調(diào)解”為內(nèi)容的六調(diào)聯(lián)動工作機制；建立了信訪、穩(wěn)定排查機制；建立了領(lǐng)導(dǎo)層層包案、領(lǐng)導(dǎo)大接訪、信訪穩(wěn)定專項督察、信訪救濟、決策前信訪評估等工作制度，在預(yù)防和化解信訪爭議方面成效明顯。目前，信訪問題必須給予足夠重視，解決信訪問題可重點考慮以下四個方面：

（一）構(gòu)建新的決策體制，預(yù)防信訪問題

近期目標(biāo)是建立行政決策前的風(fēng)險論證制度，從專家和群眾兩個角度，全面分析法律、效益、民生等層面的可能產(chǎn)生的后果，做到不經(jīng)風(fēng)險論證的不作決策，已經(jīng)風(fēng)險論證無新的影響性因素不重復(fù)論證。中期目標(biāo)是加快透明化和公眾參與程度，擴大社會監(jiān)督的深度和廣度，增強群眾對社會事務(wù)的責(zé)任感和認(rèn)可度。長期目標(biāo)是加快法治進程，推進有限政府、責(zé)任政府建設(shè)，由政府對社會單一管理向政府主導(dǎo)、非政府組織參與治理轉(zhuǎn)化。

（二）統(tǒng)籌考慮，切實解決信訪問題

對爭議的具體問題，以調(diào)解為主；對反映出的能夠代表某類人或某一群體利益的爭議，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮，長期設(shè)立專家型的機構(gòu)統(tǒng)一論證，然后由相關(guān)的部門依據(jù)職權(quán)分散執(zhí)行。

（三）積極主動，對信訪問題防微杜漸

把被動接受群眾的信訪和媒體曝光與主動調(diào)查研究結(jié)合，提高發(fā)現(xiàn)社會問題的能力，提高對民生等重點問題的重視程度和解決力度。

（四）加強隊伍建設(shè)，提高解決信訪問題的能力

一是嚴(yán)把國家公職人員的準(zhǔn)入關(guān)，確保履行職責(zé)的能力和操守；二是定期強化與履行職責(zé)相關(guān)的培訓(xùn)與教育，及時更新與履行職責(zé)相關(guān)的信息和知識結(jié)構(gòu)；三是提高履行職責(zé)所必需的物質(zhì)保障，避免以此為由的利用公職謀取利益的行為；四是在行風(fēng)評議、經(jīng)濟指標(biāo)考核、執(zhí)法責(zé)任目標(biāo)考核等基礎(chǔ)上組建統(tǒng)一的以組織評議、社會評議、經(jīng)濟指標(biāo)考核、執(zhí)法目標(biāo)考核為內(nèi)容的評議考核制，作為公職人員的獎懲、職務(wù)升降的直接依據(jù)。

〔責(zé)任編輯：鄭 輝〕

D632.8

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1002-2341(2010)06-0126-04

2010-10-08

滕延民（1973-），男，黑龍江肇州人，科長，從事司法實踐研究。